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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022

25 novembre 2021 : Financement de la sécurité sociale pour 2022 ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le jeudi 25 novembre 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission procède à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) en nouvelle lecture.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Après la commission mixte paritaire (CMP) non conclusive du 16 novembre, l'Assemblée nationale a adopté, lundi soir, le PLFSS pour 2022 en nouvelle lecture ; elle a maintenu quelques apports du Sénat - peu nombreux, il faut le souligner -, dont vous trouverez le détail dans le rapport écrit. Je pense, en particulier, à l'extension des revalorisations du Ségur de la santé à certains personnels du secteur médico-social ; je pense également à la suppression du plafonnement de la participation de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au financement des dépenses induites pour les départements par l'avenant 43 de la convention collective de la branche de l'aide à domicile, adoptée à l'initiative de M. Philippe Mouiller ; je pense enfin aux conditions de réalisation par les orthoptistes d'actes en accès direct, précisées par un amendement de Mme Corinne Imbert, ou encore à l'extension du droit à un capital décès aux ayants droit des non-salariés agricoles, adoptée à l'initiative conjointe de Mme Françoise Férat, de M. Henri Cabanel et du Gouvernement.

Pour autant, à mes yeux, le compte n'y est pas, loin de là. Les différences entre le texte proposé en nouvelle lecture et celui que nous avons adopté en première lecture sont considérables.

Tout d'abord, l'Assemblée nationale a rétabli l'article 23, qui approuve l'annexe B du PLFSS. Certes, ce rétablissement d'un article obligatoire d'une loi de financement est logique - ne serait-ce que pour assurer la régularité du texte -, mais il est décevant au sens où cette annexe ne prévoit toujours pas de stratégie de retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale après la crise. De plus, même en tenant compte de l'amélioration de la conjoncture économique, la trajectoire financière de l'annexe B fait toujours apparaître un plateau de déficit à un niveau insoutenable à l'horizon de 2025 - environ 13 milliards d'euros - et des déficits cumulés de 135,6 milliards d'euros sur la période 2020-2025. Comment espérer apurer la dette sociale d'ici à 2033 dans ces conditions ? Cet article reste donc inacceptable, même dans sa nouvelle rédaction.

L'Assemblée nationale a également rétabli l'article 5, qui organise la prise en charge par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) d'investissements hospitaliers. Or, vous le savez, le Sénat s'est constamment opposé au transfert à la Cades d'une partie de la dette hospitalière, considérant, d'une part, que c'est à l'État d'assumer le coût de ses promesses, et, d'autre part, qu'on ne peut pas mélanger n'importe quoi à la dette sociale si l'on ambitionne vraiment de l'apurer un jour. Dans cette logique, le Sénat s'oppose encore davantage au financement d'investissements nouveaux par la Cades et ne pourra donc accepter le retour de l'article 5.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a supprimé les mesures adoptées par le Sénat afin d'améliorer l'équilibre de l'année 2021. Il en est ainsi de l'augmentation du rendement de la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam). Il en est de même de l'amendement prévoyant la compensation intégrale à la sécurité sociale du coût de sa subvention à l'Agence nationale de santé publique, qui a explosé pour la deuxième année consécutive - et ce, de nouveau, sans la moindre consultation du Parlement à cet effet.

De manière plus structurelle, l'Assemblée nationale a également supprimé l'article 58 bis que le Sénat avait introduit sur l'initiative du rapporteur de la branche vieillesse, M. René-Paul Savary. Je vous rappelle qu'il prévoyait la convocation d'une conférence de financement réunissant des représentants des organisations syndicales de salariés et des employeurs, ainsi que des représentants de l'État, chargés de formuler des propositions pour ramener à l'équilibre financier l'ensemble des régimes de retraite de base en 2030. Ce dispositif prévoyait également que, à défaut d'accord, des mesures paramétriques entreraient en vigueur au 1er janvier 2023, relatives à l'âge de départ, à la durée de cotisation et à l'alignement des régimes spéciaux.

Enfin, les députés ont rétabli de nombreux articles que nous considérons comme des « cavaliers sociaux », étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), simplement introduits dans ce texte afin de masquer l'absence d'une véritable loi « grand âge » ou d'une loi sur les professions de santé.

Je conclurai en faisant une observation particulière sur les amendements identiques à l'article 54 de la commission et de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, qui fixaient le principe d'une détermination par la loi du montant des dotations de l'assurance maladie aux divers fonds et organismes qu'elle subventionne. La non-reprise de ces amendements est particulièrement décevante et augure mal de la possibilité d'obtenir un accord lors de la CMP sur la proposition de loi organique relative aux LFSS, ce que je ne cacherai pas au Gouvernement en séance publique.

Mes chers collègues, je considère donc que nous sommes parvenus au terme du dialogue utile entre les deux assemblées dans le cadre de cette navette. C'est la raison pour laquelle, au vu de la profondeur des divergences qui subsistent, je vous propose l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable au PLFSS pour 2022.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Nous déplorons, comme vous, ce mépris du travail effectué par le Sénat ; ce texte nous revient quasiment inchangé et l'on se demande pourquoi nous avons travaillé.

Certes, nous ne soutenions pas certains amendements que vous auriez souhaité maintenir. À l'inverse, vous n'avez pas pointé la suppression de l'amendement sur les nouvelles recettes envisagées pour la cinquième branche au travers d'une « contribution de solidarité de la finance pour l'autonomie », dont l'adoption par le Sénat nous avait beaucoup satisfaits. Une trajectoire financière correspond à des recettes et des dépenses ; or, le seul amendement permettant d'apporter de nouvelles recettes, afin de revenir à un moindre déficit, a été supprimé de ce texte. La démarche semble être de laisser filer les déficits, et demain l'on nous annoncera sans doute un retour à l'austérité.

Le cadre de la conférence de financement répond à la même logique fermée que celle qui a été fixée par le Gouvernement pour l'assurance chômage. Les données paramétriques de cette conférence ne recevront pas l'accord des syndicats. Il conviendrait d'ouvrir le cadre, en s'intéressant aux nouvelles recettes, en ne se focalisant pas sur la maîtrise des dépenses liées à l'assurance vieillesse et, plus globalement, sur les économies à réaliser.

M. Bernard Jomier. - Ce texte en nouvelle lecture correspond au texte initial qui ne nous convenait pas. La CMP n'a pas été conclusive, et nos marges d'intervention sur le texte sont absolument nulles ; nous voterons donc la question préalable.

Deux amendements étaient inclus dans le texte. Nous n'avions pas beaucoup d'illusions concernant l'amendement évoqué par Raymonde Poncet Monge, y compris dans l'optique de la nouvelle lecture au Sénat pour être honnête. Nous comprenons beaucoup moins que l'amendement sur le choix des fauteuils roulants soit rejeté par l'Assemblée nationale ; ce rejet est vraiment la marque du mépris pour nos travaux.

M. Daniel Chasseing. - On ne constate, en effet, aucune amélioration après la CMP.

L'âge prévu de départ à la retraite est sûrement celui vers lequel nous nous orienterons, à l'exception des carrières pénibles.

Concernant la suppression par le Sénat de la trajectoire pluriannuelle des comptes sociaux, il s'agit de revenir au plus vite à l'équilibre, mais n'oublions que l'épidémie de covid - 19 est encore là. Il ne faut pas diminuer les dépenses et encore moins augmenter les cotisations, car les entreprises doivent être compétitives si l'on veut davantage de cotisants à l'avenir.

À l'article 5, la reprise d'une partie de la dette hospitalière par la Cades me semble justifiée. Le pourcentage à définir peut être lié à celui du sous-financement des établissements au travers de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) entre 2012 et 2017, avec un taux inférieur à 2 %, sachant que ce taux atteindra 3,8 %, hors dépenses de crise, en 2022.

Enfin, on observe un renoncement concernant la loi sur le grand âge. Je déplore, plus particulièrement encore, l'absence de prise en charge de la grande dépendance dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).

Malgré cela, je ne voterai pas la motion tendant à opposer la question préalable.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Pour répondre à Raymonde Poncet Monge, on a tous ressenti ce mépris du bicamérisme. Si l'Assemblée nationale s'était montrée plus ouverte, nous aurions pu, je crois, faire adopter davantage d'amendements. Je déplore ce mépris manifeste dès le départ, comme en témoignent les réponses successives apportées par les ministres.

L'amendement sur la branche autonomie ne satisfaisait pas la majorité sénatoriale, mais il avait le mérite d'exprimer une volonté de recherche de nouveaux financements.

Aucun effort n'est observé au sujet des recettes. Nous déplorons tous l'absence d'une loi sur l'autonomie, avec une vision globale. Sur la prise en charge de la grande dépendance notamment, certaines mesures sont utiles, mais insuffisantes, car elles ne s'inscrivent pas dans un plan plus large.

Par rapport aux marqueurs - les retraites, la trajectoire financière, etc. -, nous avons cherché une forme de constance. Il s'agit de placer le Gouvernement face à ses responsabilités, notamment concernant la réforme des retraites, qui n'a pas été menée à son terme. Quelles sont les propositions de ce gouvernement pour lutter contre le déficit programmé de la branche vieillesse ?

La majorité sénatoriale s'est toujours fixé pour objectifs de ne pas augmenter les cotisations et de ne pas diminuer les pensions. C'est le rôle des partenaires sociaux de trouver des solutions pour parvenir à un équilibre, afin que les jeunes générations n'aient pas à payer notre dette et les retraites en cours.

M. Jomier a indiqué, très justement, qu'il s'agissait du retour d'un texte équivalent ; il n'avait donc pas plus de chances de nous convaincre en nouvelle lecture.

Je respecte tout à fait la décision de M. Chasseing de s'abstenir sur la question préalable. Je comprends également sa déception concernant la prise en charge du grand âge, et salue sa détermination à toujours nous alerter sur le manque de personnels en Ehpad.

Concernant la dette hospitalière, il est hors de question que la Cades se transforme en fonds d'investissement. À titre personnel, je pense que nous devons extraire ces projets d'investissement des financements par la sécurité sociale et a priori par la Cades. Nous n'arriverons jamais à réduire la dette liée à l'assurance maladie si l'on n'envisage pas cela comme des projets d'avenir portés par l'État. Au niveau foncier, les hôpitaux lui appartiennent ; si l'on veut améliorer la prise en charge à l'hôpital, un plan général doit être mis en oeuvre.

Cette analyse vaudra également pour la proposition de loi organique relative aux LFSS ; mais là encore, nous aurons certainement des divergences avec le Gouvernement.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous passons maintenant à l'examen de la motion.

EXAMEN DE LA MOTION TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Sans vous exposer de nouveau toutes les raisons qui justifient cette motion tendant à opposer la question préalable, je citerai la trajectoire financière ; la non-compensation du budget de l'Agence nationale de santé publique ; la prise en charge par la Cades d'une partie de la dette et des investissements des hôpitaux ; les montants de dotation pour les régimes obligatoires de base. Pour toutes ces raisons et d'autres encore, nous déposons cette motion.

La commission adopte la motion n°  6 tendant à opposer la question préalable.

L'ensemble des amendements devient sans objet.

La commission propose au Sénat d'adopter la motion n° 6 tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.