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Proposition de loi visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée

5 janvier 2022 : Limiter l'engrillagement des espaces naturels et protéger la propriété privée ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Interdiction des clôtures hautes postérieures à 2005,
définition des nouveaux modèles intégrés au milieu naturel,
suppression des enclos de chasse

Cet article vise à interdire les clôtures hautes ne permettant pas le passage de la faune, à définir les nouveaux modèles de clôtures mieux intégrées au milieu naturel et à supprimer les enclos de chasse.

La commission a adopté plusieurs amendements pour préciser les types de clôtures, assurer l'application de la loi sur l'ensemble du territoire et réduire la période de transition de dix à sept ans.

I. La situation actuelle - Le besoin d'une norme nationale pour mettre fin à l'engrillagement croissant des espaces naturels

A. L'engrillagement croissant des espaces naturels

1) Un phénomène imparfaitement connu

L'engrillagement des espaces naturels est un phénomène qui touche tout particulièrement la Sologne mais s'étend de plus en plus à d'autres régions de France.

Le point sur la situation a été réalisé par Dominique Stevens et Michel Reffay, ingénieurs généraux des ponts, des eaux et des forêts, membres respectivement du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER). Leur rapport publié en août 2019 fait référence.

Ils relèvent que la question est soulevée depuis le début des années 1990 mais prend une importance croissante. Un inventaire cartographique complet a été réalisé en 2011 par Yves Froissart. Il n'a été que partiellement mis à jour depuis. Il y a dix ans, Yves Froissart mettait déjà en évidence une Sologne en « peau de léopard », mitée par les engrillagements tout en ne dénombrant pourtant que 670 kilomètres de clôtures visibles depuis le domaine public.

Carte des engrillagements en Sologne en 2011

Sources : Yves Froissart 2011 et rapport Stevens-Reffay 2019

En 2019, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) a mis à jour ces données et a estimé qu'il y avait plus de 3 000 kilomètres de clôtures (1242 dans le Loiret, 633 dans le Cher et 1200 dans le Loir-et-Cher).

Ce constat conduisait le rapport Stevens-Reffay à demander la réalisation d'un inventaire cartographique actualisé et la création d'un système d'information géographique qui n'ont malheureusement pas été suivi d'effet.

2) Des impacts importants sur les milieux naturels

Le rapport Stevens-Reffay a effectué une revue scientifique des impacts de l'engrillagement sur le milieu naturel.

Il a constaté que la fermeture de l'espace dégradait la qualité paysagère, la valeur patrimoniale et la fonctionnalité de toute la région.

Il a soulevé les risques sanitaires importants liés à l'introduction d'animaux, au cloisonnement des populations, une fragmentation des habitats et une surpopulation manifeste par endroit sans contrôle vétérinaire suffisant. L'entrave à la circulation des grands animaux altère le brassage génétique nécessaire à la bonne santé des populations.

L'engrillagement non régulé pose aussi des problèmes de sécurité routière en raison de la concentration des passages d'animaux dans les créneaux encore libres.

On assiste également à des déplacements des dégâts de grand gibier dans les propriétés non-closes mais aussi aux abords des parcs, par exemple au moment du rut, car la concentration des animaux en attire d'autres à proximité.

Au sein des enclos, les plans de gestion forestière ne sont souvent plus respectés, la densité d'animaux empêchant la régénération naturelle de la forêt et une exploitation durable du bois.

La sécurité incendie apparaît également un enjeu croissant du fait du réchauffement climatique. Les territoires engrillagés ne sont pas accessibles aux secours.

3) Une situation contraire à la volonté de préserver les trames verte et bleue

Cette situation apparait en contradiction avec les articles L. 371-1 et suivants du code de l'environnement qui définissent les principes visant à garantir ou rétablir les continuités écologiques.

Telles qu'issues de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, ces trames ont pour objectif d'enrayer la perte de biodiversité en préservant, gérant ou remettant en bon état les milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, notamment agricoles.

À cette fin, ces trames doivent contribuer à diminuer la fragmentation des habitats naturels. Elles prennent en compte les besoins de déplacement des espèces sauvage, leurs espaces vitaux, la nécessité des échanges génétiques. Elles doivent à terme améliorer la qualité et la diversité des paysages.

La trame verte inclut notamment les corridors écologiques qui relient les espaces protégés ainsi que les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité.

Des orientations nationales sont édictées et font l'objet d'un décret en Conseil d'État (L. 371-2).

Elles sont déclinées au niveau régional dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et en Île-de-France au sein du schéma régional de cohérence écologique (L. 371-3).

B. Le besoin d'une réglementation nationale des clôtures pour préserver les continuités biologiques

1) Réglementation du droit de se clore

Le droit de propriété est consacré par la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 (article 17) ainsi que par le code civil (article 544). L'article 647 du code civil édicte, en outre, depuis 1804, le droit pour tout propriétaire de « clore son héritage » sous réserve de ne pas porter atteinte à l'accès à des territoires enclavés (article 682).

La propriété comme le droit de se clore, ne sont pas des droits absolus mais limités par les lois et règlements ainsi que les droits d'autrui.

Les clôtures sont définies par des circulaires. Il n'en existe pas de définition légale.

Cependant, le code de l'urbanisme fixe comme objectif aux schémas de cohérences territoriaux, les schémas de cohérence territoriale (SCoT), (article L. 141-1) et aux plans locaux d'urbanisme, les PLU, (article L. 151-1) l'objectif et la responsabilité d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (article L. 101-2).

De fait, le code de l'urbanisme donne le pouvoir aux communes d'imposer des règles sur la nature des clôtures et notamment des obligations de déclaration dans le cadre d'un PLU (article R. 421-12 du code de l'urbanisme).

Dans le cadre d'un PLU, il est possible d'imposer pour les clôtures des caractéristiques permettant de préserver ou remettre en état les continuités écologiques (R-151-41, R-151-43).

L'article R-421-2 du code de l'urbanisme prévoit une exception pour les clôtures nécessaires à l'activité agricole ou forestière qui sont notamment dispensées de déclaration préalable en raison de leur nature ou de leur faible importance.

Par ailleurs, le conseil régional du Centre-Val-de-Loire a adopté, le 20 décembre 2018, une modification à son SRADDET pour réglementer la construction de clôtures. Il fixe une limite d'1,20 mètre de haut, un espace de 30 cm au-dessus du sol et exige qu'elles soient construites en matériaux naturels. Il a été attaqué en justice et sa non-rétroactivité a pu conduire à une forme de course à l'engrillagement.

2) Le besoin d'une réglementation nationale

L'une des principales conclusions du rapport Stevens-Reffay est la nécessité d'une réglementation nationale des clôtures.

En effet, suite à une large consultation des acteurs de terrain, ils ont montré l'incapacité de nombreux élus, sans un texte de portée générale, à mener une politique efficace contre les engrillagements quand ils le souhaitent ou à empêcher l'installation de nouvelles clôtures.

Les services de l'État sont eux-mêmes souvent démunis et le rapporteur a pu être surpris que certains propriétaires puissent se prévaloir d'un accord officiel pour enclore de très grandes surfaces forestières tout en se prévalant du respect de la trame verte et bleue.

C. Une réglementation qui incite à la création d'enclos de chasse

1) Définition de l'enclos de chasse

Depuis 1844, la loi traite les enclos de chasse comme une exception aux règles générales en la matière à la fois comme partie du domicile mais aussi pour assurer, en même temps, la protection du gibier et des récoltes. D'ailleurs, aux XIXe et XXe siècles, le repeuplement en chevreuils des Landes ou plus largement du territoire national en cerfs a été assuré par des reprises et des lâchers à partir de parcs privés ou de domaines nationaux.

Historiquement, l'abolition des enclos a été rejetée par le Sénat en 1885. En 1924, la clôture nécessaire a été définie comme infranchissable à l'homme et au gibier à poil. En 1976, la dispense de permis de chasse a été supprimée mais le droit de chasser en tout temps du gibier à poil a été maintenu.

Aujourd'hui, l'enclos cynégétique est défini par l'article L. 423-4 du code de l'environnement. Il s'agit d'un territoire attenant à une maison d'habitation et entouré d'une clôture « continue et constante », totalement hermétique au passage de l'homme et des animaux à poil, soit un mur ou un grillage de plus 1,80 mètre et enterré de 30 à 50 centimètres de profondeur.

Les espaces hermétiquement clôturés mais ne contenant pas de maison d'habitation sont qualifiés de « parcs de chasse ».

Un enclos ou un parc sont qualifiés « d'élevages » lorsque la densité en grands gibiers (sanglier, chevreuil, cerf) dépasse un animal par hectare. La chasse y est alors interdite. Les requalifications semblent rarissimes puisqu'il a été impossible au rapporteur d'obtenir des données à ce sujet.

Le seul et unique exemple récent est la découverte, en 2012, d'un sanglier atteint de tuberculose et échappé d'un parc de chasse dans la Marne. Cette découverte a conduit à l'abattage de tous les animaux. Dans 379 hectares, il y avait 521 ongulés dont 241 cervidés et 280 sangliers. La prévalence de la tuberculose était de 7,3 %. L'étude de la souche suggérait une origine extérieure à la France. Aucun autre cas n'a été rapporté depuis et le rapporteur n'a pu obtenir de données épidémiologiques récentes sur les enclos ou parcs de chasse.

2) Enclos et parcs de chasse, un inventaire incomplet

Le dernier recensement des structures closes détenant des ongulés sauvages a été réalisé en 2012 par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

3 372 structures étaient dénombrées. Elles détenaient un peu moins de 90 000 animaux dont 39 000 sangliers (44 %), 22 000 daims (25 %), 15 000 cerfs (17 %), 7 000 chevreuils (8 %), 2 500 mouflons et 1 800 cerfs Sika.

Parmi ces 3 372 structures, il y avait 587 parcs de chasse (17,4 %) et 485 enclos cynégétiques (14,4 %).

À l'époque, les 49 500 animaux produits dans ces structures étaient destinés à hauteur de 80 % pour la chasse (enclos 22 %, parc 58 %), et minoritairement à la boucherie (9 %), l'autoconsommation (8 %) et des lâchers (1 %).

La Fédération nationale des chasseurs estime aujourd'hui qu'il existerait environ 4 000 structures détenant des ongulés en France.

La Fédération départementale des chasseurs du Cher a indiqué au rapporteur qu'il y avait 39 parcs ou enclos dans ce département couvrant une surface de 6 955 ha (178 ha en moyenne). Les prélèvements y étaient de 1 334 sangliers, 325 cerfs, 179 chevreuils, 163 daims, 24 mouflons et 13 Sika.

Dans le Loiret, il y aurait 38 parcs et 25 enclos identifiés.

Le ministère de la transition écologique, à la suite d'un sondage réalisé à la demande du rapporteur auprès de 42 départements français, estime le nombre de territoires clos entre 1 000 et 1 600, dont deux tiers seraient des enclos non commerciaux et couvrant entre 110 000 et 165 000 hectares.

Par ailleurs, selon la même source, il y aurait de l'ordre de 200 à 325 établissements professionnels de chasse à caractère commercial non clos.

3) Les chasses commerciales, quelle réalité ?

L'audition de M. Yves Mercier, président de la Fédération nationale des chasses professionnelles, a permis d'avoir une vision plus précise de leur activité.

Les chasses commerciales, selon l'article L. 424-3 du code de l'environnement, possèdent cette qualité du fait de leur inscription au registre du commerce ou au régime agricole. Leur activité est soumise à déclaration auprès du préfet de département et donne lieu à la tenue d'un registre.

Celles-ci regroupent 450 entreprises, dont 200 à 250 pratiquent la chasse au grand gibier. Les autres se concentrent sur celle du petit gibier à plumes. Leur surface est d'environ 250 hectares soit 90 000 hectares au total. Environ 25 chasses commerciales seraient impactées par la proposition de loi.

Selon la fédération 150 sont des enclos de chasse au sens de l'article L. 424-3 du code de l'environnement. Par ailleurs, la moitié des chasses au petit gibier serait clôturée.

35 000 grands gibiers seraient tués dans le cadre des chasses commerciales pour un chiffre d'affaires de 83 millions d'euros.

2,5 à 3 millions d'oiseaux seraient tirés, soit un chiffre d'affaires de 60 millions d'euros.

Toutes les chasses commerciales doivent avoir des cahiers d'entrée et de sortie des animaux enregistrant le nom du fournisseur, le nombre d'oiseaux lâchés et les numéros de bagues qui doivent rester sur l'animal pour le grand gibier. Les animaux proviennent d'élevages agréés par les services vétérinaires. Le grand gibier doit subir une quarantaine pour éviter l'introduction de maladies. Selon les informations transmises par le ministère de la transition écologique, les introductions sont, du moins officiellement, quasi exclusivement en provenance des élevages français. Le ministère de l'agriculture ne fait état d'aucun mouvement intracommunautaire au cours des trois dernières années.

Le petit gibier peut être chassé de l'ouverture générale à la fermeture générale. Ceux qui sont chassés après la fermeture de l'espèce dans le département doivent être munis d'un dispositif de marquage depuis 2014.

Tous les animaux chassés doivent être identifiés à la sortie de la chasse.

4) Des dérives dans un contexte de surabondance du grand gibier

La réglementation des enclos favorise des dérives et l'artificialisation de la chasse dans un contexte de surabondance du grand gibier.

Les prélèvements annuels de grands gibiers sont de l'ordre de 70 000 pour le cerf, 590 000 pour le chevreuil et 810 000 pour le sanglier (chiffres OFB pour la saison 2019-2020). Si l'on constate une certaine stabilisation pour le chevreuil, les tableaux de cerfs et de sangliers continuent de progresser posant des problèmes de régulation et d'importantes difficultés en matière de sécurité routière et de dégâts aux cultures et aux forêts.

Malgré ce contexte, les enclos de chasse permettent le plus souvent de maintenir des surdensités d'animaux par des lâchers et un nourrissage afin de réaliser des tableaux très élevés.

Lors des auditions, le rapporteur a recueilli plusieurs témoignages évoquant plus d'une centaine d'animaux tués par journée de chasse, des dispositifs de concentration s'apparentant à des pièges et des milieux détruits du fait du piétinement des sols. Ces excès sont autant condamnés par les militants anti que pro-chasse.

II. Le dispositif envisagé - L'encadrement des clôtures en milieu naturel et la suppression des clôtures hautes postérieures à 2005 et des enclos de chasse

A. Les nouvelles règles d'encadrement des clôtures en milieu naturel pour permettre le libre passage de la faune

1) Les dispositions de la PPL

La proposition de loi modifie les articles L. 371-1 à L. 371-3 du code de l'environnement afin d'édicter de nouvelles règles régissant les clôtures en milieu naturel.

Elle retient le principe que ces clôtures doivent permettre « en tout temps le libre passage des animaux sauvage ».

À cette fin, elle interdit qu'elles soient enterrées et d'une hauteur supérieure à 1,20 mètre.

Elles devront, en outre, être en matériaux naturels ou traditionnels tels que définis par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, les SRADDET, prévu à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces nouvelles règles s'appliqueront à toutes les clôtures postérieures à la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux qui a dispensé les enclos cynégétiques du plan de chasse et de la participation au paiement des dégâts de gibier.

Il appartiendra aux propriétaires d'apporter la preuve de l'antériorité par tout moyen.

La proposition de loi prévoit un délai de dix ans pour la mise aux normes des clôtures.

Enfin, la proposition de loi introduit trois exceptions :

- les clôtures nécessaires aux activités agricoles ;

- les clôtures nécessaires aux activités forestières ;

- les clôtures édifiées à moins de 150 mètres autour des habitations, ce qui représente un « parc » d'un peu plus de 7 hectares.

2) La question de la rétroactivité de la loi

La proposition de loi aura donc un effet rétroactif en s'appliquant plus de quinze ans en arrière, ce qui suscite des questions de légitimité et de sécurité juridique.

La loi peut être rétroactive car le législateur garde la possibilité de modifier des situations existantes et acquises dans un cadre juridique antérieur.

La remise en cause de situations légalement acquises doit toutefois être justifiée par « un motif d'intérêt général suffisant », c'est ce qui ressort de la décision du 19 décembre 2013 du Conseil constitutionnel dont le 14e considérant mérite d'être cité dans son entièreté : « Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations ».

En l'espèce, la motivation d'intérêt général ressort :

- de la volonté de limiter les risques en matière de sécurité incendie car en cas de feu de forêt, les parcelles grillagées et closes sont inaccessibles aux secours ;

- de prévenir les risques en matière de sécurité sanitaire du fait de l'importation et de la concentration d'animaux et de la possible contamination des élevages français par des virus hautement pathogènes comme la peste porcine africaine qui peut être transmise par les sangliers ;

- d'atteintes aux milieux naturels et aux espèces de faune et de flore car les grillages empêchent le passage des animaux et le brassage génétique. Leur concentration localisée conduit au piétinement des sols, à la destruction de la flore et de la petite faune par le grand gibier ;

- enfin, l'engrillagement est un obstacle au développement économique et au tourisme rural en défigurant les paysages et en empêchant dans bien des endroits le libre usage des chemins communaux avec des obstacles dangereux pour les cavaliers, les vélos ou les enfants.

En contrepartie, l'atteinte à la propriété est limitée et proportionnée car les propriétaires conservent, d'une part, la possibilité d'ériger des clôtures laissant passer la faune et, d'autre part, des clôtures hermétiques à proximité de leur habitation.

Comme indiqué précédemment, des exceptions pour les activités agricoles ou forestières sont prévues.

La proposition de loi prévoit en outre une mesure compensatrice en créant une contravention pour pénétration dans la propriété forestière ou rurale d'autrui sans autorisation.

Enfin, la libre circulation du gibier conduit à ce que le gibier redevienne non appropriable comme tout animal sauvage. Ce n'est que d'en raison de l'étanchéité de l'enclos et par exception au principe général afin, à l'origine, de protéger le gibier et les récoltes à l'issue de l'Ancien Régime, que le gibier était devenu la propriété des possesseurs des enclos.

B. La suppression des enclos de chasse

Dans un second volet de l'article 1er, la proposition de loi retient une nouvelle rédaction de l'article L. 424-3 du code de l'environnement qui régit actuellement les enclos cynégétiques et les chasses commerciales.

Elle supprime les enclos cynégétiques et donc leurs dérogations en matière de chasse, c'est à dire : la possibilité de chasser en tout temps, la dispense de plan de chasse et l'absence de participation aux dégâts de grand gibier.

En revanche, elle conserve, sans modification significative autre que la référence aux nouvelles règles en matière de clôture, les dispositions régissant les établissements professionnels de chasse à caractère commercial.

III. La position de la commission - Approbation de l'article tout en apportant plusieurs précisions sur les modalités de clôture et en réduisant les délais de mise en conformité

La commission a approuvé l'économie générale de la proposition de loi, tout en adoptant plusieurs amendements à la demande du rapporteur pour préciser les nouvelles règles en matière de clôture, étendre leur application et réduire le délai de mise en conformité.

· Concernant les clôtures

La commission a adopté trois amendements dont deux identiques afin de préciser les exceptions et les caractéristiques des clôtures.

La commission a estimé que devaient rester autorisées les clôtures empêchant le passage du gibier ( COM-8) :

- autour des parcelles agricoles pour cantonner le bétail ou protéger les cultures des dégâts de gibier ;

- autour des régénérations forestières et non autour de toute exploitation sylvicole sous plan simple de gestion, ce qui aurait constitué un détournement ;

- afin de protéger les infrastructures et installations d'intérêt public telles que les voies de transport, les aéroports, les terrains militaires ou des centrales de production d'énergie.

La commission a ensuite souhaité, sur proposition du rapporteur et de M. Daniel Salmon, ( COM-9 et COM-22) et à la suite des auditions, préciser les caractéristiques des clôtures afin :

- d'assurer la circulation de la petite faune en bas de clôture en ménageant un espace libre de 30 centimètres au-dessus du sol ;

- d'éviter que les clôtures ne puissent blesser les animaux tentant de les franchir, par exemple avec des pics ou des griffes ;

- d'empêcher que les clôtures ne puissent constituer des pièges pour le gibier en étant franchissable que dans un seul sens ou que la taille des mailles ne constituent des collets.

· Concernant le champ d'application

La proposition de loi prévoit que les clôtures seront en matériaux naturels ou traditionnels tels que définis par les SRADDET.

Cependant, seules onze régions métropolitaines sont couvertes par un SRADDET. La commission a donc décidé, sur proposition du rapporteur et de M. Daniel Salmon ( COM-10 et COM-23), de l'étendre aux régions qui sont couvertes par d'autres dispositifs, c'est à dire l'Île-de-France, la Corse et l'Outre-mer.

· Concernant le délai de mise en conformité

Sur proposition du rapporteur ( COM-11), la commission a décidé de réduire le délai de mise en conformité de dix à sept ans.

Un délai de dix ans est apparu trop long mais il convient cependant de ne pas négliger le temps de mise en oeuvre de la loi, la rédaction des textes d'application et la remise en cause de situations légalement acquises notamment par ces opérateurs commerciaux.

Par ailleurs, la commission a adopté l'amendement COM-14 du rapporteur qui précise que la preuve de l'antériorité de la clôture à la loi du 25 février 2005 pourra également être apportée par une attestation administrative.

Enfin, la commission a supprimé les alinéas 9 à 12 concernant les enclos de chasse et les établissements professionnels de chasse à caractère commercial qui sont, pour partie, repris dans l'article 1er bis ( COM-6 et COM-21).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)

Nouvelle définition des zones encloses antérieures à 2005

La commission a créé cet article qui vise à maintenir une définition juridique pour les zones hermétiquement closes avant 2005 tout en supprimant les dérogations des enclos de chasse et en opérant une coordination juridique concernant les établissements professionnels de chasse à caractère commercial.

La commission a adopté les amendements identiques COM-5 et COM-20 du rapporteur et de M. Daniel Salmon créant l'article 1er bis.

La création de ce nouvel article poursuit plusieurs objectifs.

Il permet tout d'abord de clarifier la proposition de loi en traitant dans l'article 1er des nouvelles règles en matière de clôture et dans l'article 1er bis la question des enclos de chasse et des chasses commerciales. La nouvelle rédaction ne conserve en outre que les modifications à la législation existante.

Sur le fond, l'article 1er bis maintient dans le code de l'environnement une définition des enclos hermétiquement clos. Il n'était en effet pas possible de la supprimer complètement, comme le faisait la proposition de loi, car des enclos antérieurs à 2005 continueront d'exister.

Cependant, l'article supprime toutes les dérogations accordées à ces enclos de chasse (chasse en tout temps du gibier à poil, dispense de plan de chasse et absence de contribution aux dégâts de gibier) comme le faisait la proposition de loi et donc les soumet au droit commun de la chasse.

L'article 1er maintient également l'exigence d'un plan de gestion annuel qui avait été introduite par la loi du 24 juillet 2019 et qui disparaissait dans la rédaction initiale.

Concernant les chasses commerciales, il opère une coordination juridique avec les nouvelles règles régissant les clôtures dans le milieu naturel en opérant une distinction entre celles qui sont encloses selon les anciens critères et celles, postérieures à 2005, dont les clôtures permettront le passage de la faune.

L'article 1er supprime la modification de la rédaction concernant les lâchers d'oiseaux qui apparaissait comme une remise en cause de l'existant, ce qui n'était pas la volonté de l'auteur.

Enfin, la mention de la mise en conformité des enclos disparaît, car elle ne semblait pas nécessaire puisqu'elle figure déjà à l'article 1er qui modifie les articles L. 371-1 à L. 371-3 du code de l'environnement.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau)

Contrôle des enclos par les agents
de l'Office français de la biodiversité (OFB)

La commission a créé cet article afin de permettre aux agents de l'Office français de la biodiversité (OFB) de contrôler les enclos sans se voir opposer la protection du domicile.

La commission a adopté les amendements identiques COM-4 et COM-19 du rapporteur et de M. Daniel Salmon créant l'article 1er ter.

Le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d'août 2019 a mis en lumière que les agents de l'OFB ne peuvent pas contrôler l'intérieur des enclos cynégétiques sans l'accord des propriétaires ni en leur présence, car ils sont assimilés par la jurisprudence à des domiciles. Ils ne peuvent notamment pas faire application du délit d'obstacle aux fonctions en cas de refus de contrôle des espaces clos. Il s'agit d'un délit de flagrance qui est passible d'une peine d'emprisonnement et qui permet aux agents de l'OFB de procéder à l'arrestation de la personne qui s'oppose à leur action. Le coupable est ensuite remis à un officier de police judiciaire conformément aux dispositions de l'article 73 du code de procédure pénale.

Actuellement donc, les agents de l'OFB ne peuvent effectuer ces contrôles que s'ils sont autorisés par une ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux ou les locaux à visiter (articles L. 171-1 et L. 171-2 du code de l'environnement).

La visite de contrôle s'effectue alors sous l'autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée. Le juge des libertés et de la détention peut, s'il l'estime utile, se rendre dans les locaux pendant l'intervention. À tout moment, il peut décider la suspension ou l'arrêt de la visite.

La visite est effectuée en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d'un conseil de son choix. En l'absence de l'occupant des lieux, les agents chargés de la visite ne peuvent procéder à celle-ci qu'en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous leur autorité.

Cette situation juridique contribue à faire des enclos de chasse des zones où le droit de la chasse ne s'applique pas. Les auditions conduites par le rapporteur ont confirmé cette problématique. L'OFB et le Gouvernement ont souhaité qu'une solution soit trouvée.

L'article 1er ter a donc pour but de permettre aux agents de l'OFB de contrôler les enclos antérieurs à 2005 qui subsisteront mais qui auront rejoint le droit commun de la chasse, sans se voir opposer l'assimilation de l'espace enclos à un domicile.

L'article retire la mention des « espaces clos » et des « domiciles » de l'article L. 171-1 du code de l'environnement, de telle sorte que le recours au juge des libertés et de la détention ne soit plus prévu qu'en cas de refus d'accès aux « locaux d'habitation ».

L'objectif est donc bien que là où la chasse se pratique, la police de la chasse doit pouvoir s'exercer pleinement.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er quater (nouveau)

Adaptation des règles des lâchers de sangliers vivants
dans les chasses commerciales aux nouvelles règles
régissant les clôtures en milieu naturel

La commission a créé cet article afin d'assurer la coordination juridique entre les nouvelles règles régissant les clôtures en milieu naturel et celles régissant les lâchers de sangliers dans les chasses commerciales.

La commission a adopté l'amendement COM-7 du rapporteur créant l'article 1er quater.

En distinguant les clôtures antérieures au 23 février 2005 et celles postérieures qui devront être mises aux normes et laisser le libre passage au gibier, la proposition de loi crée de fait deux catégories de chasses commerciales, celles qui restent hermétiquement closes selon les normes antérieures et celles, postérieures à 2005, qui doivent être clôturées selon les nouveaux critères.

Or, depuis la loi du 24 juillet 2019, suite à un amendement voté au Sénat, les lâchers de sangliers ne sont plus autorisés que dans les chasses commerciales closes (article L. 424-8 du code de l'environnement).

Sans modification, le texte de la proposition de loi pourrait conduire à autoriser les lâchers de sangliers dans des terrains de chasses commerciales clôturées selon les nouvelles normes et donc dans des terrains ouverts à la circulation du grand gibier, ce qui n'est pas souhaitable dans le contexte de surabondance du sangliers ainsi que pour des raisons sanitaires et de pureté génétique des souches sauvages.

Il était donc nécessaire d'opérer une coordination juridique prenant en compte la nouvelle définition des clôtures afin de confirmer la limitation des lâchers de sangliers aux seules chasses commerciales situées dans un enclos étanche antérieur à 2005.

C'est l'objet de l'article 1er quater.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er quinquies (nouveau)

Sanctions pour non-respect des règles régissant les clôtures
dans le milieu naturel, l'agrainage et l'affouragement

La commission a créé cet article afin de sanctionner le non-respect des nouvelles règles régissant les clôtures dans le milieu naturel d'une peine de trois ans de prison et 150 000 euros d'amende. Le permis de chasser du titulaire du droit de chasser pourra également être suspendu en cas de clôtures non-conformes et d'infraction aux règles d'agrainage et d'affouragement.

La commission a adopté les amendements identiques COM-12 et COM-25 du rapporteur et de M. Daniel Salmon créant l'article 1er quinquies.

La proposition de loi, dans sa rédaction initiale, ne prévoyait aucune sanction en cas d'absence de mise en conformité des clôtures ou de construction de nouvelles clôtures ne permettant pas le libre passage de la faune.

Par ailleurs, dans le cadre des auditions, il a été relevé qu'alors que certains de ces enclos visent à concentrer le gibier de manière artificielle, aucune sanction n'était prévue en cas d'infraction à l'article L. 425-5 du code de l'environnement qui définit les règles d'agrainage et d'affouragement et qui s'appliquera désormais à tous les territoires, y compris ceux qui sont clôturés.

Le rapporteur a donc proposé de remédier à ces deux lacunes.

La commission a tout d'abord décidé d'assimiler le fait d'implanter ou de ne pas mettre en conformité des clôtures dans les espaces naturels en violation des articles L. 371-1 à L. 371-3 à une atteinte au patrimoine naturel. Cette infraction sera sanctionnée de la même manière qu'une atteinte aux milieux naturels ou aux espèces sauvages de trois ans de prison et de 150 000 euros d'amende (article L. 415-3 du code de l'environnement).

Cette sanction paraît appropriée, car l'emprisonnement de la nature constitue de véritables atteintes au patrimoine et aux milieux naturels ainsi qu'aux espèces sauvages.

Elle paraît également proportionnée, car elle se doit d'être financièrement dissuasive. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le coût pour clôturer ou déclôturer un terrain de 100 hectares serait de l'ordre de 50 000 à 60 000 euros. Le coût de non-mise en conformité sera donc plus élevé que celui de rester hors la loi.

Par ailleurs, le rapporteur a estimé qu'il convenait de retenir des sanctions propres à la chasse, car, sans l'être toujours, elle est souvent la raison de l'engrillagement et des abus d'agrainage.

La commission a donc adopté la création d'un article L. 428-5-1 du code de l'environnement qui prévoit la suspension du permis de chasser du titulaire du droit de chasser, c'est-à-dire du propriétaire ou du locataire du droit de chasse, en cas de non-conformité des clôtures ou de non-respect de l'article L. 425-5.

Il convient de rappeler que cet article résulte d'un amendement du Sénat dans la loi du 24 juillet 2019. Il interdit d'ores et déjà le nourrissage afin de concentrer les sangliers sur un territoire. Seules des opérations d'agrainage dissuasives étant autorisées en fonction des particularités locales par le schéma départemental de gestion cynégétique. Il a désormais vocation à s'appliquer et à être sanctionné dans tous les territoires.

Cet article 1er quinquies traduit la volonté de la commission de faire appliquer la loi de manière rigoureuse et d'inciter à mettre un terme aux pratiques d'artificialisation de la chasse.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er sexies (nouveau)

Contrôle de la conformité des clôtures dans le milieu naturel
et du respect des plans de gestion annuels des enclos
par les agents assermentés des fédérations de chasseurs

La commission a créé cet article afin de permettre aux agents de développement assermentés des fédérations de chasseurs de contribuer au contrôle de la conformité des clôtures dans le milieu naturel et au respect des plans de gestion annuels des enclos.

La commission a adopté l'amendement COM-13 du rapporteur créant l'article 1er sexies.

Aujourd'hui, les agents de développement assermentés des fédérations départementales des chasseurs sont déjà compétents, en application du dernier alinéa de l'article L. 428-1 du code de l'environnement, pour constater les infractions relatives au schéma départemental de gestion cynégétique, au plan de chasse et au permis de chasser, sur tous les territoires du département dont les propriétaires et détenteurs du droit de chasse sont adhérents d'une fédération, sauf opposition préalablement formée par ces derniers.

Au regard de leur légitimité technique et de leur capacité reconnue à intervenir sur ces sujets, la commission a décidé, sur proposition du rapporteur, de permettre à ces agents de développement assermentés de participer au contrôle de la conformité des clôtures en milieu naturel et du respect des plans de gestion annuels des enclos prévus par l'article L. 424-3 du code de l'environnement. Il est en outre à noter que leur compétence en matière d'application du schéma départemental de gestion cynégétique les conduira également à contrôler le respect des règles d'agrainage et d'affouragement.

Par cet article, l'objectif de la commission est donc de faciliter l'application de la loi et de démultiplier les possibilités de contrôle.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 2

Création d'une contravention de 5e classe pour pénétration
dans une propriété privée rurale ou forestière

Cet article vise à créer une contravention de 5e classe pour pénétration dans une propriété privée rurale ou forestière.

La commission a adopté un amendement de précision juridique supprimant le montant de l'amende.

I. La situation actuelle - Pénétrer dans la propriété d'autrui n'est sanctionné qu'en cas de procédés illégitimes

A. Pénétrer dans la propriété d'autrui n'est sanctionné qu'en cas de procédés illégitimes

La propriété est un droit consacré par la constitution qui joue un rôle essentiel dans notre droit. L'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 a précisé que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».

Cependant, si nul n'a le droit de pénétrer dans la propriété d'autrui, le faire n'est pas sanctionné, même lorsqu'elle est entourée d'une clôture, dès lors qu'aucun dégât n'est commis.

Cette règle s'applique même au domicile (article 226-4 du code pénal), il n'y a délit que si l'intrusion s'est faite par des moyens illégitimes : des manoeuvres (astuce ou ruse), des menaces ou des voies de fait (escalade d'un mur ou d'un portail, actes de violence contre les personnes ou les biens) ou la contrainte (entrée en masse de plusieurs personnes).

Ainsi, la jurisprudence n'a pas retenu la violation du domicile dans le cas d'un portail ouvert ou entrouvert ou plus généralement si l'accès est libre.

B. Les dispositions du code pénal en matière de contravention de 5e classe

Les contraventions sont définies aux articles 131-12 et suivants du code pénal.

Selon l'article 131-13, les contraventions sont les infractions que la loi punit d'une amende n'excédant pas 3 000 euros. Elles se répartissent en cinq classes.

Les amendes des contraventions des 1re à 4e classes sont forfaitaires. En revanche, une amende encourue par une contravention de 5e classe est une amende pénale prononcée par le tribunal de police.

Le montant de l'amende de la contravention de 5e classe est au plus de 1 500 euros. Il peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention est un délit.

En outre, dans le cas d'une contravention de 5e classe, d'autres peines privatives ou restrictives de droits peuvent être prononcées, dont notamment la confiscation d'armes et le retrait du permis de chasser avec interdiction de représenter l'examen pendant un an (article 131-14).

À la place de la peine d'amende, le juge peut prononcer une peine de sanction-réparation (article 131-15-1). Il peut également prévoir, à titre de peine complémentaire, une peine de travail d'intérêt général de 20 à 120 heures (article 131-17).

II. Le dispositif envisagé - Création d'une amende de 5e classe pour pénétration dans une propriété privée rurale ou forestière

Pour combler le vide juridique actuel, compenser l'abaissement des clôtures et inciter à leur disparition, la proposition de loi crée une contravention de 5e classe pour pénétration dans la propriété rurale ou forestière d'autrui sans autorisation.

Elle crée un article 226-4-3 du code pénal prévoyant une amende de 1 500 euros, compte non tenu du remboursement des dommages causés à cette propriété par l'intrusion.

III. La position de la commission - Approbation du principe sous réserve d'une précision juridique

Au cours des auditions, le rapporteur a constaté que la volonté de mieux protéger la propriété privée et de sanctionner le non-respect de celle-ci était très largement approuvée et était même une forte demande des propriétaires, naturellement, mais également des associations de promeneurs, notamment en Sologne.

Dans le monde rural, nombreux sont ceux qui déplorent la perte de savoir-vivre et la prétention de plus en plus répandue à vouloir que la nature soit à tout le monde avant même les propriétaires et locataires légitimes. Les vols de fruits forestiers ou de fleurs sont fréquents. Les pollutions, les dégradations voire les intrusions agressives ne peuvent qu'inciter à ériger des clôtures.

Le simple passage occasionne un dérangement du gibier surtout avec des chiens. Les sports de nature doivent également être questionnés. La faune de montagne est par exemple victime d'un dérangement permanent l'hiver avec le ski, mais également l'été avec la multiplication des pratiques hors sentiers (VTT, trail...). Dans de nombreuses zones, le tétra est par exemple en régression alors même qu'il n'est plus chassé.

Cependant, la mesure soulève deux craintes.

La première est relative à un éventuel nouveau « délit d'entrave ». Cette crainte est infondée, car la proposition n'a justement pas retenu la qualification de délit y compris lors d'une éventuelle récidive.

La seconde est relative au caractère potentiellement disproportionné de l'amende par rapport à l'infraction. En réalité, là où une contravention de 1re à 4e classes est forfaitaire, une contravention de 5e classe est dans la main du juge quant à son montant et avec une panoplie possible de sanctions. C'est donc bien le bon niveau d'infraction.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement de précision juridique du rapporteur et de M. Daniel Salmon ( COM-3 et COM-18) supprimant le montant de l'amende qui figure déjà dans le code pénal et dont l'affichage laissait accroire une application forfaitaire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3

Classement des espaces ruraux et des paysages
au titre des sites patrimoniaux remarquables

Cet article vise à permettre le classement indépendant des espaces ruraux et des paysages au titre des sites patrimoniaux remarquables.

La commission a supprimé l'article 3.

I. La situation actuelle - Un classement créé par la loi du 7 juillet 2016

Les sites patrimoniaux remarquables ont été créés par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « Loi LCAP » (article L. 631-1 du code du patrimoine). Ce dispositif a pour objectif de protéger et mettre en valeur le patrimoine architectural, urbain et paysager. Environ 800 sites sont actuellement protégés dans ce cadre.

A. Définition et origine du dispositif

Un site patrimonial remarquable (SPR) est une ville, un village ou un quartier dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, du point de vue architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public. Peuvent donc être classés, au même titre, les espaces ruraux et les paysages qui forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à leur conservation ou à leur mise en valeur. Ce classement a le caractère juridique d'une servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols.

Ce classement se substitue aux aires de valorisation de l'architecture et du patrimoine (AVAP), aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)4(*) et aux secteurs sauvegardés issus de la loi Malraux du 2 août 1962.

B. Procédure et conséquences du classement d'un site patrimonial remarquable

La loi du 7 juillet 2016 a unifié les procédures des deux dispositifs précédents, secteurs sauvegardés et AVAP, sur le schéma des secteurs sauvegardés.

1) Le classement en SPR

Le classement en SPR est une décision du ministre de la Culture prise après étude préalable et avis de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture et enquête publique.

a) L'étude préalable

La délimitation d'un site patrimonial remarquable (SPR) doit justifier de son intérêt architectural, archéologique, artistique ou paysager. Le SPR peut couvrir tout ou partie du territoire communal, voire s'étendre sur plusieurs communes. Il est donc nécessaire, en premier lieu, d'élaborer un document afin de proposer le périmètre du futur classement, sur la base d'un argumentaire complet apportant la justification de sa délimitation par une étude préalable.

Cette étude préalable est lancée et financée soit par des collectivités locales, soit à la demande de l'État par la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA) ou la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA).

b) L'avis de la CNPA

La CNPA va se prononcer sur la délimitation du site, proposer les modalités de gestion d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ou un plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP), ou les deux.

Cet avis est transmis par le ministre à la collectivité compétente afin de recueillir son accord. Il est acquis si elle garde le silence plus de trois mois. En cas de désaccord, le SPR est classé par décret en Conseil d'État.

c) L'enquête publique

L'accord de l'autorité compétente obtenu, le préfet de département soumet le projet à enquête publique. À l'issue de l'enquête publique, le rapport et l'avis du commissaire enquêteur sont joints au dossier de projet de délimitation et au procès-verbal de la CNPA, puis transmis aux services du ministre pour que ce dernier prenne sa décision. Cependant, si le projet est modifié à l'issue de l'enquête publique, le ministre recueille l'avis de la CNPA sur le projet modifié.

d) La décision de classement

In fine, la décision de classement est prise par le ministre chargé de la Culture et la notification est faite par le préfet de région à l'autorité compétente. La décision fait également l'objet de mesures de publicité et d'information.

Enfin, lorsque le territoire est couvert par un PLU, un document d'urbanisme en tenant lieu ou une carte communale, la commune ou l'EPCI compétent annexe le tracé du SPR à ce document.

2) Les conséquences du classement en SPR

Le classement en SPR emporte deux principales conséquences : l'intervention systématique pour autorisation de l'architecte des Bâtiments de France dans tous les projets de travaux sur les immeubles et des avantages fiscaux spécifiques afin d'assurer la préservation du patrimoine bâti.

a) L'autorisation préalable de l'architecte des Bâtiments de France

Le classement d'un SPR a le caractère d'une servitude d'utilité publique et le SPR est doté d'outils de médiation et de participation citoyenne. Il se substitue à la servitude d'utilité publique du périmètre des abords (PA) ou du périmètre délimité des abords (PDA) des monuments historiques couverts par le périmètre du SPR, étant rappelé que l'inscription d'un immeuble au titre des monuments historiques n'a pas d'incidence autre que sa propre protection.

Le classement d'un SPR a donc pour conséquence que les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second oeuvre, ou des immeubles non bâtis, sont soumis à autorisation préalable de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) éventuellement assortie de prescriptions.

L'ABF doit s'assurer du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. L'ABF peut donc, s'il juge que les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du SPR, refuser son accord ou l'assortir de prescriptions.

b) La réduction d'impôt « Malraux »

Par ailleurs, l'article 199 tervicies du code général des impôts (CGI) instaure une réduction d'impôt en faveur des dépenses effectuées lors de la rénovation d'un immeuble bâti situé dans un site patrimonial remarquable (SPR) classé ou dans un secteur dégradé. Cette réduction d'impôt dite « Malraux » est applicable pour les immeubles dont les demandes de permis de construire ou les déclarations de travaux ont été déposées depuis le 1er janvier 2009 (la réduction « Malraux ancien » s'applique auparavant).

La réduction d'impôt est égale à 22 % du montant des dépenses payées retenues, dans la limite annuelle de 100 000 euros. Ce taux est porté à 30 % lorsque les dépenses sont effectuées pour des immeubles situés dans le périmètre d'un SPR couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSVM).

À compter du 1er janvier 2017, le montant des dépenses ouvrant droit à la réduction d'impôt ne peut excéder la somme globale de 400 000 euros sur une période de quatre ans.

C. Le classement indépendant des espaces ruraux et paysages a été explicitement exclu

Lors de l'examen de la loi du 7 juillet 2016, le législateur a explicitement exclu que les espaces ruraux et paysages, en tant que tels, fassent l'objet d'un classement au titre des SPR.

Le Sénat a ainsi rejeté un amendement de Mme Mireille JOUVE qui avait justement cet objectif, en dehors du cas prévu par la loi où ils forment avec les sites bâtis classés un ensemble cohérent susceptible de contribuer à leur conservation.

Plusieurs arguments avaient été retenus :

- cela revenait sur l'esprit de la loi qui mettait en place un nouvel outil de protection du patrimoine, en particulier des immeubles, qu'ils soient bâtis ou non ;

- cela revenait également sur la distinction entre les régimes de protection qui relèvent du code du patrimoine de ceux qui relèvent du code de l'environnement.

Il est vrai également que la France dispose d'un large panel de modalités de protection des espaces naturels selon leur degré et leurs modalités de gestion : parc nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles, Natura 2000, arrêtés de protection du biotope, sites du Conservatoire du littoral...

À ces outils nationaux s'ajoutent des labellisations internationales : les biens naturels ou mixtes inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO, les sites RAMSAR (zones humides) et les réserves de biosphère.

II. Le dispositif envisagé - Le classement des espaces ruraux et des paysages au titre des SPR.

L'article 3 de la proposition de loi a pour objectif de permettre le classement indépendant des espaces ruraux et paysages en modifiant la rédaction de l'article L. 631-1 du code du patrimoine.

III. La position de la commission - Suppression de l'article

Sur la proposition du rapporteur et de M. Daniel Salmon, la commission a décidé de supprimer l'article 3 ( COM-2 et COM-17).

En effet, elle a estimé que les arguments qui avaient conduit, dans la loi de 2016, à ne pas retenir cette possibilité restaient pertinents.

Elle a également jugé que ce classement n'était pas adapté à l'objectif poursuivi, c'est-à-dire à la disparition ou à la non-érection de clôtures hautes dans les espaces naturels. Il s'agit ici de préserver les continuités écologiques et l'intégrité des milieux et non de préserver un patrimoine architectural qui justifie l'intervention systématique des ABF et certains avantages fiscaux.

Enfin, elle a relevé que ce classement pourrait avoir un impact non désiré en rendant plus difficile encore l'implantation d'activités économiques.

La commission a supprimé l'article.

Article 4

Possible utilisation du fonds biodiversité
pour la mise aux normes des clôtures

Cet article vise à ouvrir la possibilité d'utiliser le fonds biodiversité pour la mise aux normes des clôtures.

La commission a adopté un amendement afin d'étendre cette possibilité aux clôtures antérieures à 2005 et l'a conditionnée à la création de haies.

I. La situation actuelle - Un fonds de 15 millions d'euros créé par la loi du 27 juillet 2019

A. La création par la loi de 2019

Le fonds biodiversité est une création de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 aujourd'hui codifié aux articles L. 421-5 et L. 421-14 du code de l'environnement.

L'article L. 421-14 définit les missions de la fédération nationale des chasseurs (FNC) qui regroupe les fédérations départementales et régionales. Parmi ces missions, la FNC conduit des actions concourant directement à la protection et à la reconquête de la biodiversité ou apporte un soutien financier à leur réalisation. La FNC produit et collecte également des données pour le compte du ministère de l'environnement.

Dans cet objectif, elle gère un fonds dédié qui apporte un soutien aux actions des fédérations de chasseurs dans le cadre d'une convention avec l'Office français de la biodiversité (OFB).

Ce fonds est alimenté par les fédérations départementales pour un montant fixé par voie réglementaire et qui ne peut être inférieur à 5 euros par adhérent ayant validé un permis de chasser dans l'année (article L. 421-5 du code de l'environnement) et par l'État ou l'OFB pour un montant de 10 euros par permis de chasser.

La rédaction actuelle doit beaucoup à l'apport du Sénat et de la commission des affaires économiques qui a voulu fixer le rôle et les contributions de chacune des parties pour assurer la viabilité des moyens utilisables par ce fonds biodiversité, et leur emploi au plus près du terrain dans chaque département.

B. L'éco-contribution : quel usage ?

Créée à la demande de la FNC, l'éco-contribution des chasseurs complétée par l'État constitue un fonds d'environ 15 millions d'euros annuels.

Cette somme est employée en application de la convention signée le 25 octobre 2019 entre la FNC et l'OFB et selon plusieurs axes :

· Renforcer la mobilisation et l'engagement du réseau associatif de la chasse et des chasseurs pour la préservation de la faune sauvage et la biodiversité.

· Préserver les espaces protégés et restaurer la trame écologique verte et bleue.

· Protéger les espèces chassables et protégées.

· Développer la connaissance sur la faune sauvage et la biodiversité et la partager.

· Améliorer l'information et la communication, l'éducation et la formation à la biodiversité.

Cette convention n'a pas été signée sans difficulté puisque, par exemple, le conseil d'administration de l'Agence française de la biodiversité (AFB), lors de sa séance du 24 septembre 2019, a refusé que l'éco-contribution puisse être utilisée au renforcement des acquisitions foncières par les acteurs du monde de la chasse.

Dès le 21 octobre 2019, la FNC a déposé auprès de l'OFB une première vague de projets éligibles au programme d'éco-contribution pour le compte du réseau fédéral. 45 projets portés par les fédérations régionales des chasseurs ont été retenus le 26 novembre pour un montant total de 3,8 millions d'euros consacrés à la biodiversité : 40 % des projets concernent la préservation des habitats et 31 % du fonds sont consacrés à la connaissance des populations et des espèces.

Selon les données de la FNC, 211 actions sont actuellement financées. Beaucoup d'entre elles portent sur la préservation des zones humides et sur la replantation de haies.

II. Le dispositif envisagé - Une possible contribution du fonds biodiversité à la mise en conformité des clôtures existantes

L'article 4 de la proposition de loi ouvre la possibilité d'utiliser les fonds de l'éco-contribution pour permettre la mise en conformité des clôtures postérieures à 2005, c'est-à-dire transformer des clôtures hautes et artificielles infranchissables par la faune en clôtures non enterrées, de moins d'1,20 mètre de haut et en matériaux naturels ou traditionnels.

Il s'agit d'une simple faculté, mais elle participe à l'équilibre voulu par l'auteur de la proposition de loi en présentant des mesures d'accompagnement, de transition ou de compensation, d'autant qu'il propose que la loi soit rétroactive.

Cette faculté s'inscrit pleinement dans l'objectif de restauration de la trame verte.

III. La position de la commission - Préciser et élargir cette faculté

Sur proposition du rapporteur, la commission a approuvé le principe général. Mais elle a adopté une nouvelle rédaction de l'article 4 afin d'apporter des précisions juridiques, et à la fois de mieux cadrer et d'élargir la faculté ouverte de recourir à l'éco-contribution ( COM-1 et COM-16 de M. Daniel Salmon).

D'un point de vue juridique, l'article 4, dans sa rédaction initiale, affirmait un principe et une faculté, mais ne la rattachait pas à un article du code de l'environnement. La nouvelle rédaction permet de le faire et l'insère à l'alinéa 3 de l'article L. 421-14 du code de l'environnement.

Le rapporteur a ensuite entendu les réserves formulées par plusieurs parties prenantes réticentes à employer ces fonds publics au bénéfice de propriétaires aisés qui ont dégradé le milieu naturel pour ériger de nouvelles clôtures. Il a également pris en compte leur demande de favoriser l'effacement de toutes les clôtures même antérieures à 2005.

Le rapporteur a donc proposé deux évolutions :

· élargir le bénéfice de l'éco-contribution à toutes les clôtures lorsque les propriétaires sont contraints de se mettre aux normes ou décident de le faire de manière volontaire ;

· restreindre l'usage de l'éco-contribution au remplacement des clôtures par des barrières végétales, la replantation des haies étant une action couramment financée.

Ainsi, la commission a entendu préciser le cadre juridique, conserver l'équilibre de la proposition de loi entre rétroactivité et accompagnement financier, inciter au désengrillagement et concentrer les moyens sur la création de barrières végétales.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.


* 4 Les AVAP avaient été instituées par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite « Grenelle II »). Elles ont remplacé les ZPPAUP vouées, lorsqu'elles existaient, à être révisées en AVAP avant l'échéance du 13 juillet 2017. Les ZPPAUP étaient issues de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Leur création a suspendu la servitude des abords (de monuments historiques), étendu ou réduit l'aire protégée de manière plus cohérente, organisant leur gestion au moyen de documents prenant mieux en compte le patrimoine architectural au regard de l'ensemble urbain et paysager duquel il participe par sa présence.