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Projet de loi maintenant provisoirement un dispositif de veille et de sécurité sanitaire en matière de lutte contre la covid-19

19 juillet 2022 : Veille et sécurité sanitaire en matière de lutte contre la covid-19 ( rapport - première lecture )

N° 793

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, maintenant provisoirement un dispositif de veille et de sécurité sanitaire en matière de lutte contre la covid-19,

Par M. Philippe BAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16ème législ.) :

9, 14 et T.A. 1

Sénat :

779 et 794 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

Après avoir entendu M. François Braun, ministre de la santé et de la prévention, le 13 juillet 2022, la commission des lois, réunie le mardi 19 juillet 2022 sous la présidence de M. François-Noël Buffet, a adopté avec modifications, sur le rapport de M. Philippe Bas, le projet de loi n° 779 (2021-2022) mettant fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie liée à la covid-19.

Elle a adopté plusieurs amendements destinés à prendre acte de la fin du régime de l'état d'urgence sanitaire et du régime de gestion de la crise sanitaire, à garantir la protection sanitaire aux frontières et dans les territoires ultramarins face aux risques résiduels causés par la covid-19, à organiser une veille épidémiologique temporaire et à créer une procédure imposant la réintégration effective des personnels au contact des personnes fragiles suspendus en raison de l'obligation vaccinale dès que la situation sanitaire ne justifierait plus une telle obligation.

I. AU CoeUR DE LA SEPTIÈME VAGUE, LE CHOIX DE FAIRE CONFIANCE AUX FRANÇAIS

A. UNE SEPTIÈME VAGUE DE CONTAMINATION DUE À L'ÉMERGENCE DE NOUVEAUX SOUS-LIGNAGES DU VARIANT OMICRON

Le variant Omicron se caractérise par une transmissibilité accrue mais également une gravité des formes cliniques moins importante que les variants précédents. Sa diffusion sur le territoire national, au mois de janvier 2022, a conduit à un pic épidémique avec un nombre de cas quotidiens jamais atteint précédemment, dépassant les 500 000 à la fin du mois de janvier1(*), et un taux d'incidence de 3 814,8. En revanche, le taux d'occupation des réanimations s'est élevé durant cette période à environ 72 %, soit 3 750 patients en soins critiques, c'est-à-dire bien moindre que le taux atteint lors des précédentes vagues.

Face à la diffusion massive depuis janvier 2022 de ce variant Omicron, le Gouvernement avait souhaité mobiliser des moyens exceptionnels en transformant le passe sanitaire en passe vaccinal. Présentée comme une réponse à l'urgence de la situation, cette mesure très restrictive des libertés - puisque les personnes non-vaccinées voyaient leur accès à certains lieux fortement limité - n'a pas eu les effets escomptés2(*). Ce résultat avait été anticipé par le rapporteur qui indiquait, lors de la discussion générale du projet de loi instituant le passe vaccinal, que « pour la quasi-totalité des Français, le passe sanitaire [était] déjà un passe vaccinal » et qu'« une réponse sous forme essentiellement d'incitation vaccinale sous contrainte, qui [entrerait] en vigueur à partir de la mi-janvier, mais ne [produirait] ses premiers effets qu'à partir de la fin du mois de février - il [faut] du temps pour que les nouveaux convertis à la vaccination soient pleinement protégés - n'[était] en aucun cas à la hauteur du problème ».

D'ailleurs et de manière paradoxale, malgré l'urgence annoncée de créer de nouvelles mesures contraignantes, le Gouvernement déclarait quatre jours avant l'entrée en vigueur du passe vaccinal le 24 janvier 2022 la levée progressive de certaines restrictions prises en application du régime de gestion de la crise sanitaire à compter des premiers jours de février.

Depuis, le Gouvernement a décidé de lever l'essentiel des restrictions liées à l'épidémie en raison de la diminution des cas quotidiens de contamination et de la moindre gravité du variant Omicron. La fin de l'obligation du port du masque et du passe vaccinal le 14 mars 2022 n'a conduit qu'à une remontée toutefois limitée des indicateurs de l'épidémie. La levée du port du masque dans les transports collectifs à partir du 16 mai n'a pas eu non plus de conséquences marquées.

Cependant, et alors que les restrictions liées à la covid-19 semblaient ne plus devoir être qu'un mauvais souvenir, les cas de contamination sont remonté en flèche au début du mois de juillet 2022. Cette résurgence de l'épidémie est due à un remplacement progressif du sous-variant d'Omicron BA.2 par le sous-variant BA.5. Celui-ci, majoritaire en France depuis mi-juin, se propage très rapidement pour trois raisons :

- il est en premier lieu plus transmissible que les sous-variants précédents, car des mutations lui confèrent une capacité de pénétration accrue dans les cellules humaines ;

- il fait preuve d'un « échappement immunitaire » qui lui permet d'infecter davantage que les variants précédents des personnes préalablement vaccinées ou immunisées par des infections antérieures liées à d'autres sous-variants d'Omicron ;

- ses symptômes durent plus longtemps, ce qui allonge d'autant la période de contamination potentielle de l'entourage.

Ce nouveau sous-variant ne semble cependant pas induire davantage de formes graves que le variant BA.2.

Ainsi, le 7 juillet 2022, 161 000 nouveau cas quotidiens ont été recensés, soit une augmentation de 20,9 % en sept jours. Le 17 juillet cependant, le nombre de nouveaux cas quotidiens n'était plus que de 73 668 cas, en diminution de 33,4 % sur sept jours. L'augmentation du nombre de cas positifs affecte cependant désormais le système hospitalier, puisque l'on comptait 8 268 hospitalisations et 801 nouvelles admissions en soins critiques sur les sept derniers jours au 13 juillet 2022, en augmentation respectivement de 2,4 % et de 10,9 % en sept jours3(*). La tension des capacités hospitalières en réanimation était ainsi de 23 % au 13 juillet 2022.

Si l'ampleur de la septième vague reste encore limitée, notamment dans ses répercussions sur l'occupation hospitalière, elle reste inquiétante pour deux raisons principales :

- l'émergence du sous-variants BA.5 au Portugal a été responsable d'une hausse des cas de covid-19 et des hospitalisations entre fin mai et début juin, mais également d'une forte mortalité, notamment au sein des populations les plus vulnérables. L'impact de cette vague a été dans ce pays similaire à celui observé en janvier 2022 ;

- le pic de cette septième vague en France est attendu par les scientifiques au cours du mois de juillet, alors que la quasi-totalité des établissements hospitaliers connaissent des difficultés de recrutement et qu'un été difficile se profile, notamment pour la gestion des soins non programmés, comme l'alertait la Fédération hospitalière de France à la suite d'une enquête conduite en avril et en mai 2022.


* 1 Avec une moyenne glissante sur sept jours de 366 000 cas.

* 2 Rapport d'information n° 537 (2021-2022), Engager avec transparence la levée du passe vaccinal, de Chantal Deseyne, Olivier Henno et Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales et publié le 23 février 2022. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-537-notice.html.

* 3 Contre respectivement + 22,6 % et + 24,4 % sur sept jours au 3 juillet dernier.