Proposition de loi tendant à rétablir le lien de confiance entre la police et la population

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Exigence de motivation des contrôles d'identité
et caractère non discriminatoire

L'article 1^er vise à affirmer, à l'article 78-1 du code de procédure pénale qui pose le fondement juridique des contrôles d'identité réalisés par les forces de sécurité intérieure, l'exigence de motivation de ces contrôles ainsi que leur caractère non discriminatoire. Il affirme également l'impératif du respect de la dignité des personnes concernées, ainsi que leur droit au recours.

L'ensemble de ces exigences étant déjà garanties en l'état du droit, la portée du dispositif est d'ordre symbolique. La nécessité de légiférer n'étant pas établie, la commission n'a pas adopté cet article.

1. Les contrôles d'identité mis en oeuvre par les forces de sécurité intérieure sont régis par un cadre juridique précis

La pratique des contrôles d'identité trouve son fondement dans l'article 78-1 du code de procédure pénale, qui dispose que « toute personne se trouvant sur le territoire national doit accepter de se prêter à un contrôle d'identité effectué dans les conditions et par les autorités de police » habilitées par la loi.

Cette pratique, comme l'a souligné la Cour des comptes dans un rapport de décembre 20238F^9(*), occupe une « place centrale dans les actions de la police et de la gendarmerie nationales relevant de la sécurité publique ». Pour l'année 2021, la Cour a ainsi dénombré 47 millions de contrôles d'identité, soit en moyenne neuf contrôles par patrouille et par jour. Dans le détail, 27 millions d'entre eux ont été menés par la police nationale (dont 6,6 millions de contrôles routiers) et 20 millions par la gendarmerie nationale (dont 8,3 millions de contrôles routiers).

Le cadre juridique régissant les contrôles d'identité est défini par les articles suivants du code de procédure pénale. En synthèse, les contrôles d'identité peuvent être réalisés soit dans un cadre judiciaire soit dans un cadre administratif.

Les contrôles d'identité « judiciaires » peuvent être réalisés à l'initiative d'un officier de police judiciaire (ou d'un agent de police judiciaire agissant sous sa responsabilité), à l'égard de toute personne pour laquelle il existe une raison plausible de soupçonner qu'elle :

- a commis ou tenté de commettre une infraction ;

- se prépare à commettre un crime ou un délit ;

- est susceptible de fournir des renseignements utiles à l'enquête en cas de crime ou de délit ;

- a violé les obligations ou interdictions auxquelles elle est soumise dans le cadre d'un contrôle judiciaire, d'une mesure d'assignation à résidence avec surveillance électronique, d'une peine ou d'une mesure suivie par le juge de l'application des peines ;

- fait l'objet de recherches ordonnées par une autorité judiciaire9F^10(*).

Toujours dans un cadre judiciaire, des contrôles d'identité peuvent être réalisés sur réquisitions écrites du procureur de la République aux fins de recherche et de poursuite d'infractions qu'il précise10F^11(*).

Les contrôles d'identité « administratifs » peuvent être réalisés selon les mêmes modalités, hors réquisition d'un magistrat et quel que soit le comportement de la personne concernée, pour prévenir une atteinte à l'ordre public, notamment à la sécurité des personnes ou des biens11F^12(*).

La loi autorise également la conduite de contrôles d'identité administratifs dits « frontaliers ». Ceux-ci peuvent être réalisés dans des zones définies par la loi aux abords des frontières ainsi que dans les ports, les aéroports et les gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international sous certaines conditions. Il est précisé que ces contrôles ne peuvent pas être pratiqués pour une durée supérieure à 12 heures consécutives dans un même lieu et ne doivent pas consister en un contrôle systématique de toutes les personnes circulant dans ces zones12F^13(*).

2. Le dispositif proposé : affirmer la nécessaire motivation des contrôles d'identité, leur caractère non discriminatoire, l'absence d'atteinte à la dignité des personnes et le droit au recours

Le présent article tend à modifier l'article 78-1 du code de procédure pénale pour préciser que les contrôles d'identité :

- doivent être motivés ;

- excluent toute discrimination telles que définies aux articles 225-1 à 225-4 du code pénal ;

- doivent être mis en oeuvre dans le respect de la dignité des personnes ;

- sont susceptibles de recours.

3. La position de la commission : un dispositif symbolique, relatif à des exigences déjà garanties par le droit en vigueur

L'ensemble des exigences que le présent article entend poser sont déjà garanties par le droit en vigueur.

En premier lieu, l'exigence de motivation des contrôles d'identité découle nécessairement du cadre présenté supra, dans la mesure où tout contrôle qui ne trouverait pas son fondement dans l'un des régimes prévus serait illégal. En particulier, les dispositions régissant les contrôles d'identité « administratifs » doivent être appliquées en tenant compte de la réserve d'appréciation émise par le Conseil constitutionnel prohibant les contrôles d'identité « généralisés et discrétionnaires » et imposant à l'autorité judiciaire de « justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public qui a motivé le contrôle »13F^14(*).

En deuxième lieu, l'exigence d'absence de discrimination des contrôles d'identité est également garantie au niveau constitutionnel. Saisi par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a clairement énoncé que « la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes »14F^15(*). Aussi, le code de déontologie commun à la police et à la gendarmerie nationale, de portée réglementaire, et spécifiquement l'article R. 434-16 du code de la sécurité intérieure prévoit-il expressément que : « lorsque la loi l'autorise à procéder à un contrôle d'identité, le policier ou le gendarme ne se fonde sur aucune caractéristique physique ou aucun signe distinctif pour déterminer les personnes à contrôler, sauf s'il dispose d'un signalement précis motivant le contrôle »15F^16(*).

Le juge judiciaire a d'ailleurs considéré qu'un contrôle d'identité discriminatoire, « réalisé selon des critères liés à des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable », constitue une faute lourde du service public de la justice engageant la responsabilité de l'État16F^17(*).

En troisième lieu, l'exigence de respect de la dignité des personnes est également garantie par le code de déontologie précité, qui prévoit que « le contrôle d'identité se déroule sans qu'il soit porté atteinte à la dignité de la personne qui en fait l'objet »17F^18(*).

Enfin, dans l'hypothèse d'un contrôle d'identité méconnaissant ces exigences, le droit à un recours juridictionnel est pleinement garanti. Dans la mesure où les contrôles d'identité sont soumis au contrôle de l'autorité judiciaire18F^19(*), toute personne peut former une action en réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice19F^20(*).

En outre, comme l'a indiqué le Conseil d'État, « la responsabilité de l'État peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire »20F^21(*).

En dehors des recours juridictionnels, des signalements peuvent également être effectués auprès de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale, qui ont chacune mis en en place une plateforme dédiée aisément accessible. Les personnes concernées ont également la possibilité de saisir la Défenseure des droits. Ces procédures sont susceptibles de donner lieu, le cas échéant, à une action disciplinaire ou pénale contre les agents en cause.

S'il est indéniable que les contrôles d'identité peuvent être l'occasion de pratiques discriminatoires, il convient tout d'abord de ne pas exagérer l'ampleur du phénomène en pratique.

D'après les données communiquées au rapporteur, sur les 4 856 signalements reçus par l'inspection générale de la police nationale en 2024, seuls 29 dénonçaient des propos discriminatoires tenus au cours de contrôles d'identité ou routiers. De même, sur les 4 000 signalements reçus par l'inspection générale de la gendarmerie nationale, seuls 8 alléguaient une discrimination et 72 un manquement lié aux conditions d'interpellation ou de contrôle. Dans son rapport annuel d'activité pour l'année 2024, la Défenseure des droits ne cite quant à elle qu'une seule décision concluant au caractère discriminatoire de contrôles d'identité21F^22(*).

Ces données rapportées au total de contrôles réalisés tendent ainsi à démontrer que la part des contrôles problématiques demeure infime, quand bien même il est probable qu'un phénomène de non-recours existe. Du reste le Conseil d'État a explicitement écarté en 2023 le raisonnement attribuant aux contrôles d'identité discriminatoires, dont il admet l'existence, un caractère « généralisé » ou « systémique »22F^23(*).

Si de telles atteintes à la légalité appellent une action résolue des autorités compétentes, la lutte contre les discriminations liées aux contrôles d'identités suppose un changement des pratiques plutôt que de la loi. La Cour des comptes a formulé à cet égard plusieurs recommandations pratiques tendant notamment à préciser la doctrine d'emploi des contrôles et les conditions de leur mise oeuvre opérationnelle ainsi qu'à renforcer la formation des agents - qui intègre déjà fortement ces enjeux, avec le concours d'associations spécialisées (Licra, Dilcrah, Flag ! etc.). Dans le cadre de leurs auditions, les services de police et de gendarmerie nationales ont également indiqué souscrire pleinement à ces propositions et avoir amorcé leur mise en oeuvre. La commission, qui n'a pas établi de nécessité ni d'opportunité de légiférer en l'espèce, soutient donc cette approche pragmatique et opérationnelle.

En l'espèce, dans la mesure où il n'apporte aucune garantie juridique supplémentaire concernant la pratique des contrôles d'identité par rapport à celles déjà existantes en l'état du droit, le présent article revêt une dimension uniquement symbolique. L'absence de nécessité de légiférer étant établie, la commission des lois a décidé de ne pas adopter cet article.

La commission n'a pas adopté l'article 1^er.

Article 2
Mesures de restriction du cadre juridique régissant les contrôles d'identité

L'article 2 prévoit plusieurs mesures destinées à rendre plus restrictif le cadre juridique régissant les contrôles d'identité.

En premier lieu, il vise à conditionner la mise en oeuvre des contrôles d'identité « judiciaires » sur réquisition du procureur de la République à une demande préalable du représentant de l'État. Il prévoit également l'établissement d'un rapport annuel sur ces réquisitions, devant être rendu public.

En second lieu, il tend à restreindre significativement le champ des contrôles d'identité « administratifs », en n'autorisant les forces de l'ordre à les mener qu'aux seules fins d'assurer la sécurité d'un événement, d'une manifestation ou d'un rassemblement exposé à un risque d'atteinte grave à l'ordre public à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation.

La commission a considéré que le dispositif proposé, d'une part, crée une confusion entre les cadres judiciaire et administratif et, d'autre part, induit une restriction excessive de l'action des forces de l'ordre. Par conséquent, elle n'a pas adopté cet article.

1. Une conditionnalité de la mise en oeuvre des contrôles d'identité « judiciaires » sur réquisition du procureur de la République, source de confusion avec le régime « administratif »

En l'état du droit, le septième alinéa de l'article 78-2 du code de procédure pénale dispose que « sur réquisitions écrites du procureur de la République aux fins de recherche et de poursuite d'infractions qu'il précise, l'identité de toute personne peut être (...) contrôlée (...) dans les lieux et pour une période de temps déterminés par ce magistrat » 23F^24(*).

Le a) du 1° du présent article tend à modifier cette disposition de façon à prévoir que cette réquisition du procureur de la République puisse être prise sur demande motivée du représentant de l'État dans le département ou, à Paris, du préfet de police. Le procureur de la République conserverait la faculté de prendre une telle réquisition de sa propre initiative.

Une telle évolution ne semble pas opportune, dans la mesure où elle créerait une confusion entre les régimes « judiciaire » et « administratif » de contrôle d'identité.

Le régime visé concerne la recherche et la poursuite d'infractions, missions relevant exclusivement de l'autorité judiciaire et sur lesquelles l'autorité administrative n'a aucune compétence. Une telle mesure paraît même constitutive d'un empiètement du pouvoir exécutif sur les prérogatives de l'autorité judiciaire, susceptible de porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

Par ailleurs, le b) du même 1° prévoit l'établissement d'un rapport annuel sur ces réquisitions, devant être rendu public. Un tel dispositif ne trouve aucun équivalent dans la procédure pénale. Outre qu'une telle obligation aurait pour effet d'alourdir fortement la charge administrative des parquets, le fait d'imposer la publication de détails relatifs aux réquisitions (périmètres, durée, infractions concernées...) reviendrait en outre à livrer aux délinquants de précieuses informations sur les méthodes des enquêteurs.

Si l'objectif d'une meilleure traçabilité des contrôles menés, aux fins d'une meilleure connaissance de cette pratique, peut être partagé - il s'agit d'une recommandation formulée par la Cour des comptes24F^25(*) -, celui-ci peut être atteint par des moyens techniques et opérationnels, qui n'impliquent pas d'intervention législative.

2. Une limitation du champ des contrôles d'identités « administratifs » aux grands évènements et manifestations, apportant une restriction excessive à l'action des forces de l'ordre

Le second volet du dispositif proposé vise à restreindre fortement le champ des contrôles d'identité « administratifs ».

Le 2° du présent article tend ainsi à modifier le huitième alinéa de l'article 78-2 précité du code de procédure pénale de façon à n'autoriser les forces de l'ordre à mener de tels contrôles qu'aux seules fins d'assurer la sécurité d'un événement, d'une manifestation ou d'un rassemblement exposé à un risque d'atteinte grave à l'ordre public à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation. Ces contrôles ne pourraient s'opérer dans le périmètre du lieu exposé à ce risque et à ses abords, tandis que l'étendue et la durée des contrôles devraient être adaptées et proportionnées aux nécessités que feraient apparaître les circonstances.

Une telle restriction paraît largement excessive eu égard aux nécessités opérationnelles des forces de l'ordre. Les auditions, conduites par le rapporteur, de la direction générale de la police nationale et de la direction générale de la gendarmerie nationale ont pleinement appuyé ce constat. Le contrôle d'identité constitue en effet le premier levier d'action des forces face à une personne à l'égard de laquelle des éléments objectifs indiquent qu'elle pourrait causer un trouble à l'ordre public.

Les circonstances mentionnées ne permettent en aucun cas d'épuiser les risques de troubles à l'ordre public et notamment d'atteintes à la sécurité des personnes ou des biens, dont la prévention, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, est nécessaire à la sauvegarde de principes et de droits ayant valeur constitutionnelle. En effet, en dehors des évènements, manifestations et rassemblements visés, d'autres circonstances peuvent être sources de risques importants pour la préservation de l'ordre public : zones de forte affluence (touristiques par exemple), transports, abords d'institutions...

En outre, la définition des circonstances prévues par le dispositif manque de précision - à titre d'exemple, à partir de combien de personnes peut-on parler de « rassemblement » ? Où commence le risque d'une atteinte « grave » à l'ordre public ? Son application placerait ainsi les agents des forces de l'ordre dans une situation de forte insécurité juridique.

Il convient enfin de rappeler que les dispositions régissant les contrôles d'identité « administratifs » doivent être appliquées en tenant compte de la réserve d'appréciation émise par le Conseil constitutionnel prohibant toute pratique de contrôles d'identité « généralisés et discrétionnaires » et imposant à l'autorité judiciaire de « justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public qui a motivé le contrôle »25F^26(*).

Pour conclure, le rapporteur relève que le présent article s'inscrit dans le cadre de critiques récurrentes émises dans le débat public sur le caractère supposément « généralisé » des contrôles d'identité, mettant en doute l'efficacité d'une telle pratique.

En réalité, les termes de ce débat sont mal posés. En effet, le contrôle d'identité ne constitue pas une fin en soi, mais simplement un moyen d'action qui s'inscrit dans le cadre plus large de l'exercice de missions de police judiciaire ou administrative.

Dès lors, interroger l'efficacité des contrôles d'identité en tant que pratique isolée n'est pas pertinent, car c'est l'efficacité de l'opération dans son ensemble qu'il convient d'évaluer. Or, celle-ci ne repose jamais sur la mesure du seul volume de contrôles d'identité réalisés, mais s'apprécie à l'aune de ses résultats (volume de stupéfiants saisis, nombre de délinquants interpellés etc.). À titre d'exemple, les données communiquées au rapporteur par la gendarmerie nationale indiquent que, en 2024, les 25,8 millions de consultations du fichier des personnes recherchées réalisées26F^27(*) ont permis la découverte de 34 408 personnes.

Ainsi, la réduction du nombre de contrôles d'identité ne saurait constituer une fin en soi et la commission s'est opposée à la limitation de leurs fondements légaux.

La commission n'a pas adopté l'article 2.

Article 3
Remise d'une attestation aux personnes ayant fait l'objet d'un contrôle d'identité

Afin de renforcer la traçabilité des contrôles d'identité, l'article 3 prévoit, à l'issue de l'opération, la remise systématique aux personnes contrôlées d'une attestation. Si la commission n'a pas remis en cause cet objectif de traçabilité, elle a néanmoins considéré que le dispositif proposé ne permettait pas d'y répondre de manière satisfaisante. Opérationnellement, la délivrance d'un récépissé alourdirait considérablement la procédure de contrôle, sans que la plus-value de ce document pour la personne contrôlée apparaisse en parallèle de manière évidente. Techniquement, le dispositif supposerait nécessairement la création d'un fichier de masse dont la proportionnalité peut être interrogée.

La commission n'a en conséquence pas adopté l'article 3, invitant plutôt à privilégier les pistes d'aménagements techniques existantes, lesquelles ne requièrent pas l'intervention du législateur et apparaissent potentiellement plus efficaces.

1. L'article 3 : prévoir la remise systématique d'une attestation aux personnes ayant fait l'objet d'un contrôle d'identité

L'article 3 entend insérer deux nouveaux articles 78-2-2-1 et 78-2-2-2 au sein du chapitre III du titre II du livre Ier du code de procédure pénale.

Le nouvel article 78-2-2-1 prévoit la remise systématique d'une attestation aux personnes dont l'identité est contrôlée en application des articles 78-2 et 78-2-2 précités du code de procédure pénale. Ce document mentionnerait quatre éléments : le fondement juridique et les motifs justifiant le contrôle d'identité, ainsi que, le cas échéant, les suites qui lui sont données (1°) ; l'identité de la personne contrôlée (2°) ; la date, l'heure et le lieu du contrôle (3°) ; le matricule, le grade et le service de l'officier ou de l'agent de police judiciaire ayant procédé au contrôle (4°). L'objectif poursuivi par les auteurs du dispositif est double. Il s'agirait, d'une part, de prévenir la survenance comme la répétition de contrôles d'identité perçus par les intéressés comme arbitraires ou discriminatoires. Il viserait, d'autre part, à garantir une meilleure traçabilité desdits contrôles.

Le nouvel article 78-2-2-2 autorise quant à lui une mise à disposition du public des données ainsi collectées, après avoir procédé à leur anonymisation mais « dans un format ouvert et librement réutilisable ».

Il est enfin prévu que les modalités d'application de l'article 3 soient déterminées par un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

2. La position de la commission : un dispositif qui présente des limites opérationnelles et juridiques rédhibitoires

Le débat sur la délivrance d'un « récépissé » à l'issue des contrôles d'identité est loin d'être nouveau. Un tel projet a un temps été porté par le Gouvernement de François Hollande, sans trouver de traduction législative par la suite. Si des amendements en ce sens ont notamment été déposés à l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, le Gouvernement s'y était opposé pour des motifs autant juridiques qu'opérationnels et ils n'ont pas été adoptés.

Débats en première lecture à l'Assemblée nationale sur loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté

Avis du ministre de l'intérieur, Bernard Cazeneuve, sur les amendements prévoyant la remise d'un récépissé à l'issue d'un contrôle d'identité27F^28(*)

« [...] Je voudrais insister sur le fait que ce qui préoccupe le Gouvernement, et ce qui me préoccupe personnellement, dans la proposition qui est faite, c'est la question de l'adéquation entre l'objectif qu'elle poursuit et le résultat qu'elle pourrait atteindre. Pour ma part, je suis évidemment très désireux d'apaiser les choses, et très désireux que le respect des principes de droit et les conditions d'exercice des contrôles d'identité favorisent cet apaisement. Mais je ne crois pas, et je voudrais expliquer pourquoi, que le récépissé soit, d'un point de vue technique, la bonne solution.

« Cet amendement, qui avait la sagesse de proposer une expérimentation, visait deux objectifs : éviter les contrôles au faciès, d'une part, et les contrôles répétitifs, d'autre part. Je voudrais prendre un exemple concret pour voir si le dispositif que vous proposez permettrait d'atteindre cet objectif - car telle est ma préoccupation. Vous le voyez, je n'ai pas une position dogmatique, mais une approche concrète.

« Prenons le cas d'une personne qui ferait l'objet d'un contrôle d'identité et qui opposerait à l'agent des forces de l'ordre un récépissé qu'il aurait reçu auparavant.

« L'agent des forces de l'ordre aurait bien l'obligation de vérifier la concordance entre l'identité du bénéficiaire du récépissé et la personne contrôlée. Dans un contexte de menaces comme celui auquel nous sommes confrontés, il serait problématique que cette vérification ne soit pas opérée. Elle doit donc avoir lieu. C'est pour cette raison très concrète que l'amendement n'atteint pas son objectif.

« Ensuite, si l'on veut démontrer le caractère abusif du contrôle, il faut que chaque policier ou gendarme puisse signaler la délivrance d'un récépissé, sans quoi celui-ci peut donner lieu, surtout dans le contexte particulier de menaces auquel nous sommes confrontés, à toutes les falsifications possibles. Nous sommes confrontés à des individus qui utilisent tous les faux documents pour échapper aux contrôles. Dans ce contexte de menaces très élevées, la seule solution possible serait de créer un fichier des personnes contrôlées. Or un très grand nombre de ceux qui sont favorables à votre proposition s'opposerait à un tel fichier pour des raisons très compréhensibles de préservation des libertés publiques.

« Enfin, et c'est un point tout aussi important, certains des amendements présentés prévoient que ce récépissé mentionne le numéro de matricule de l'agent qui a procédé au contrôle ou à la fouille. Je partage l'objectif de protection de l'anonymat des agents et une expertise est en cours au sein de mon ministère pour examiner les conditions d'un élargissement du recours au matricule. Mais au-delà de ces enjeux, qui ont été soulignés par le Président de la République après l'attentat de Magnanville, l'utilisation du matricule dans un acte relevant de la procédure pénale, aujourd'hui limitée, n'est pas un geste neutre. Pour toutes ces raisons, votre proposition me semble de nature à n'atteindre aucun de vos objectifs [...] ».

Tout d'abord, la commission ne partage pas le présupposé sous-jacent de la proposition de loi établissant une présomption de discrimination à l'égard de tout contrôle d'identité. Comme évoqué précédemment, le volume de signalements adressés aux inspections générales compétentes ou au Défenseur des droits demeure infime en comparaison avec le volume total de contrôles réalisés. Pour rappel, seuls 29 signalements ont été adressés pour ce motif à l'inspection générale de la police nationale en 2024, contre 80 pour l'inspection générale de la gendarmerie nationale. Pour cette même année, seule une décision de la Défenseure des droits au caractère discriminatoire de contrôles d'identité réalisés par des policiers sur des personnes considérées comme migrantes à l'entrée d'un supermarché. Du reste, le Conseil d'État, tout en reconnaissant l'existence ponctuelle de contrôles discriminatoires, a écarté en 2023 le raisonnement consistant à attribuer un caractère « systémique » ou « généralisé » à ces derniers28F^29(*).

Au-delà de ce constat, force est de constater que les réserves opérationnelles et juridiques exprimées en 2016 par le Gouvernement conservent toute leur pertinence aujourd'hui.

Sur le plan opérationnel, la délivrance systématique d'un récépissé à l'issue d'un contrôle d'identité se traduirait premièrement par une charge administrative nouvelle pour les agents chargés de sa réalisation, au risque de les détourner du bon exercice de leurs missions, et ce dans des contextes souvent marqués par l'urgence.

La plus-value de tels récépissés pour les personnes contrôlées semble deuxièmement relativement limitée. En pratique, la possession de ce document, en effet, ne pourrait valablement exonérer les intéressés de contrôles postérieurs, fussent-ils opérés au même endroit ou sur la même période. D'une part, l'agent en charge de ce second contrôle devrait nécessairement vérifier la concordance entre l'identité mentionnée sur l'attestation et celle de son détenteur. Le risque de falsification ne peut de surcroît être écartée en l'espèce. D'autre part, la multiplication des contrôles sur un temps et un lieu donnés, loin d'être automatiquement synonyme de discrimination, peut être dictée par les nécessités d'une enquête judiciaire ou de la préservation de l'ordre public.

Sur un plan juridique, la mise oeuvre du dispositif proposé à l'article 3 supposerait nécessairement la création d'un fichier correspondant. Eu égard au volume de contrôles d'identité réalisés annuellement, il s'agirait de facto d'un fichier de masse potentiellement problématique au regard de la nécessaire préservation des libertés publiques.

L'article 3 ne prévoyant aucune exception à la délivrance du récépissé, le risque de fragilisation des procédures judiciaires ne peut enfin être écarté, ne serait-ce que pour les cas où des circonstances exogènes auraient empêché d'y procéder immédiatement.

Ces arguments, qui recoupent pour l'essentiel ceux avancés par le ministre de l'intérieur à l'Assemblée nationale en 2016, ont été unanimement confirmés par les services auditionnés par le rapporteur. Pour rappel, le ministère de l'intérieur mentionnait les éléments suivants dans sa réponse du 15 septembre 2023 au relevé d'observations provisoires relatif aux contrôles d'identité de la Cour des comptes : « le ministère de l'intérieur et des outre-mer s'est constamment opposé [au récépissé]. Le motif de cette opposition tient notamment à ce que cette mesure ne présente pas de garantie en matière de lutte contre les discriminations ; de plus, cette mesure conduirait à allonger substantiellement la durée des contrôles tout en alourdissant la charge de travail pour les fonctionnaires de la police nationale ».

Tout en partageant l'objectif d'éliminer toute pratique discriminatoire en matière de contrôles d'identité, la commission a donc considéré que la délivrance de « récépissés » ne constituait pas une solution pertinente. De fait, le changement attendu des pratiques semble moins devoir passer par une intervention du législateur que des actions pragmatiques et en prise avec les réalités du terrain. De fait, des pistes d'aménagements techniques potentiellement plus efficaces et ne requérant pas l'intervention du législateur existent.

À cet égard, la commission ne peut qu'inviter à ce que les recommandations formulées par la Cour des comptes dans son récent rapport relatif aux contrôles d'identité29F^30(*) puissent être mises en oeuvre. Dans le cadre de leur audition par le rapporteur, les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ont indiqué souscrire pleinement à ces propositions relatives, notamment, à la formalisation d'une doctrine d'emploi des contrôles d'identité ainsi qu'à l'enrichissement des formations initiales et continues des agents, et avoir amorcé leur mise en oeuvre.

S'agissant du renforcement de la traçabilité des contrôles d'identité stricto sensu, la commission soutient par ailleurs pleinement la proposition évoquée par le ministère de l'intérieur dans sa réponse du 15 septembre 2023 au relevé d'observations provisoires relatif aux contrôles d'identité de la Cour des comptes d'une « modification de l'architecture du fichier des personnes recherchées qui permettrait, lors de chaque consultation effectuée en mobilité, de préciser si celle-ci est opérée dans le cadre d'un contrôle d'identité ou non ; cette voie présente [de fait] l'avantage, en ajoutant un simple bouton ou case à cocher au moment de la recherche, d'assurer de manière très simple la mesure statistique des contrôles d'identité ».

Dans ce contexte, la commission n'a pas adopté l'article 3.

La commission n'a pas adopté l'article 3.

Article 4
Activation systématique du dispositif de caméras piétons lors des contrôles d'identité

L'article 4 prévoit une activation systématique du dispositif de caméras piétons lors des contrôles d'identité.

La commission n'a pas adopté cet article, considérant, d'une part, que la jurisprudence constitutionnelle invite davantage à encadrer les hypothèses de captation qu'à les systématiser et, d'autre part, qu'il se heurterait à des contraintes matérielles difficilement surmontables, en particulier s'agissant du nombre de caméras nécessaires et des capacités de stockage requises.

1. L'article 4 : prévoir l'activation systématique du dispositif de caméras piétons lors des contrôles d'identité

Les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale ont initialement été autorisés à s'équiper de « caméras piétons » à titre expérimental partir de 2013. Ce régime a ensuite été pérennisé par l'article 112 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Il figure aujourd'hui à l'article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure. Concrètement, les agents équipés peuvent « procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées ». Au titre des garanties, il est notamment précisé que l'enregistrement n'est pas permanent, que les caméras sont portées de manière apparente et qu'un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre. La durée de conservation des enregistrements individuels ne peut par ailleurs, sauf exceptions, excéder un mois.

Article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure

Dans l'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens ainsi que de leurs missions de police judiciaire, les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale peuvent procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées.

L'enregistrement n'est pas permanent.

Les enregistrements ont pour finalités la prévention des incidents au cours des interventions des agents de la police nationale et des militaires de la gendarmerie nationale, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ainsi que la formation et la pédagogie des agents.

Les caméras sont fournies par le service et portées de façon apparente par les agents et les militaires. Un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre. Le déclenchement de l'enregistrement fait l'objet d'une information des personnes filmées, sauf si les circonstances l'interdisent. Une information générale du public sur l'emploi de ces caméras est organisée par le ministre de l'intérieur.

Lorsque la sécurité des agents de la police nationale ou des militaires de la gendarmerie nationale ou la sécurité des biens et des personnes est menacée, les images captées et enregistrées au moyen de caméras individuelles peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné et aux personnels impliqués dans la conduite et l'exécution de l'intervention.

Lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la recherche d'auteurs d'infractions, la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions, les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent dans le cadre d'une procédure judiciaire ou d'une intervention. Les caméras sont équipées de dispositifs techniques permettant de garantir l'intégrité des enregistrements jusqu'à leur effacement et la traçabilité des consultations lorsqu'il y est procédé dans le cadre de l'intervention.

Les enregistrements audiovisuels, hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, sont effacés au bout d'un mois.

Les modalités d'application du présent article et d'utilisation des données collectées sont précisées par un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Dans ce contexte, l'article 4 de la proposition de loi modifie l'article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure afin de prévoir l'obligation pour les policiers et gendarmes procédant à des contrôles d'identité, qu'ils soient administratifs ou judiciaires, d'enregistrer leurs interventions. Aux termes de l'exposé de motifs, il s'agit de « rétablir une confiance de la population dans la police et ses actions de contrôle afin d'assurer la sécurité partout et pour tous, mais aussi permettre aux policiers d'exercer leurs fonctions en toute transparence, afin de les sécuriser eux-mêmes dans la pratique de leur métier et de redonner du sens à leur mission ».

2. La position de la commission : une disposition qui se heurte à d'importants obstacles juridiques, opérationnels et matériels

La commission a relevé que l'enregistrement audiovisuel systématique des contrôles d'identité proposé par l'article 4 se heurtait à d'importants obstacles juridiques, opérationnels et matériels.

Sur le plan juridique tout d'abord, la jurisprudence constitutionnelle invite davantage à encadrer les cas d'enregistrement qu'à les systématiser. Si l'article 211 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté avait certes prévu une expérimentation de ce dispositif, le Conseil constitutionnel ne s'était pas prononcé sur ce point. Statuant postérieurement sur la constitutionnalité du dispositif de « caméras piétons » dans son ensemble, il s'était en revanche expressément appuyé sur les éléments suivants pour le valider: « [...] les premier et deuxième alinéas des [articles L. 241-1 et L. 242-2 du code de la sécurité intérieure] prévoient que l'enregistrement par les caméras individuelles ne peut être permanent et qu'il peut être déclenché uniquement lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées. En subordonnant à de tels motifs le recours à ces caméras individuelles, le législateur a exclu leur usage généralisé et discrétionnaire »30F^31(*). Outre le fait que la systématicité de l'enregistrement des contrôles d'identité n'aurait aucun équivalent, sa constitutionnalité ne semble donc pas nécessairement acquise.

L'argument retenu pour écarter le dispositif de récépissé de contrôle d'identité à l'article 3 est par ailleurs également valable en l'espèce. L'obligation d'enregistrer ces interventions pourrait créer de nouvelles fragilités procédurales dans les suites judiciaires données le cas échéant à ces contrôles, notamment lorsque des circonstances exogènes ou des dysfonctionnements techniques auraient rendu impossible le déclenchement de la captation.

D'un point de vue opérationnel ensuite, les services du ministère de l'intérieur ont insisté au cours de leurs auditions sur le fait que l'activation des caméras individuelles, loin d'être toujours synonyme de désescalade, pouvait parfois au contraire conduire à envenimer les tensions entourant une intervention. Il apparaît donc essentiel que les agents conservent leur faculté d'apprécier la nécessité, ou non, d'activer leurs caméras individuelles en fonction des circonstances particulières de chacune de leurs interventions.

Le dernier obstacle est enfin d'ordre matériel. D'une part, la systématisation des enregistrements supposerait que la quasi-intégralité des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales soit équipée de caméras individuelles, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. D'autre part, la conservation des enregistrements nécessiterait des capacités de stockage autrement supérieures à celles qui sont actuellement disponibles.

Dans ce contexte, la commission n'a pas adopté l'article 4.

La commission n'a pas adopté l'article 4.

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* ⁹  Cour des comptes, « Les contrôles d'identité : une pratique généralisée aux finalités à préciser », décembre 2023.

* ¹⁰ Article 78-2 du code de procédure pénale, premier au sixième alinéa.

* ¹¹ Article 78-2 du code de procédure pénale, septième alinéa.

* ¹² Article 78-2 du code de procédure pénale, huitième alinéa.

* ¹³ Article 78-2 du code de procédure pénale, neuvième alinéa et suivants.

* ¹⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, cons. 9.

* ¹⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, cons. 20.

* ¹⁶ Article R. 434-16 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁷ Cour de cassation, civile, 1^ère chambre civile, n° 15-24.210, 9 novembre 2016

* ¹⁸ Article R. 434-16 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁹ Article 78-1 du code de procédure pénale, premier alinéa.

* ²⁰ Article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire.

* ²¹ Conseil d'État, sect, Amnesty International France et autres, n° 454836, 11 octobre 2023, cons. 15.

* ²² Défenseur des droits, décision n° 2024-019 du 15 février 2024.

* ²³ Conseil d'État, sect, Amnesty International France et autres, n° 454836, 11 octobre 2023, cons. 24.

* ²⁴ Voir commentaire de l'article 1^er pour plus de détails sur le cadre juridique des contrôles d'identité.

* ²⁵  Cour des comptes, « Les contrôles d'identité : une pratique généralisée aux finalités à préciser », décembre 2023.

* ²⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, cons. 9.

* ²⁷ Qui résultent principalement mais pas exclusivement de contrôles d'identité.

* ²⁸  Assemblée nationale, XIVe législature, Session ordinaire de 2015-2016, Compte rendu intégral de la deuxième séance du mercredi 29 juin 2016.

* ²⁹ Conseil d'État, sect, Amnesty International France et autres, n° 454836, 11 octobre 2023.

* ³⁰ Cour des comptes, rapport public thématique, « Les contrôles d'identité », décembre 2023.

* ³¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, cons. 110.