N° 593
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur la proposition de loi tendant
à confier à l'Office
français de l'immigration et de
l'intégration
certaines tâches
d'accueil et d'information
des personnes retenues,
Par M. David MARGUERITTE,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de :
Mme Muriel Jourda, présidente ;
M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La
Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain,
Mmes Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman,
MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset,
vice-présidents ; M. André Reichardt,
Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Olivier
Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine
Bellurot, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie
Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer,
MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco,
Françoise Dumont, Laurence Harribey, Lauriane Josende,
MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier,
Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte,
Hervé Marseille, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul
Toussaint Parigi, Mmes Anne-Sophie Patru, Salama Ramia,
M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva
Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis
Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel,
Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
472 et 594 (2024-2025) |
L'ESSENTIEL
La proposition de loi n° 472 (2024 - 2025) tendant à confier à l'Office français de l'immigration et de l'intégration certaines tâches d'accueil et d'information des personnes retenues, présentée par Marie-Carole Ciuntu et plusieurs de ses collègues, vise à permettre de mettre fin à la délégation à des associations de l'assistance juridique aux étrangers placés ou maintenus en rétention administrative.
Il est proposé que cette mission soit confiée, d'une part, à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) en ce qui concerne l'information sur l'accès au droit et, d'autre part, aux avocats en ce qui concerne l'exercice des voies de recours.
La proposition de loi introduit également des garanties supplémentaires pour les étrangers placés ou maintenus en zone d'attente, en prévoyant une information sur leurs droits et la faculté d'obtenir une assistance juridique.
Approuvant l'objectif poursuivi par le texte, et sur proposition de son rapporteur David Margueritte, la commission l'a adopté avec des amendements :
- clarifiant les rôles respectifs de l'OFII et de l'avocat dans l'information et l'assistance juridiques ;
- reportant l'entrée en vigueur de ses dispositions ;
- modifiant son intitulé afin de le mettre en cohérence avec l'objet du texte.
I. UN TEXTE VISANT À METTRE FIN À UNE SITUATION PARADOXALE ET PEU SATISFAISANTE AU REGARD DE LA BONNE ADMINISTRATION ET DE LA GARANTIE DES DROITS
A. LE RECOURS AUX ASSOCIATIONS POUR ASSURER L'ASSISTANCE JURIDIQUE EN RÉTENTION : UN DISPOSITIF PEU SATISFAISANT
1. Une assistance juridique assurée traditionnellement par des associations rémunérées à cet effet par l'État
a) Un dispositif consacré par le législateur afin de permettre l'exercice effectif des droits
Dès la création, en 1984, des centres de rétention administrative (CRA), il a été prévu une information et une assistance juridiques au profit des personnes retenues, afin de permettre l'exercice effectif de leurs droits.
Consacrée par le législateur à l'occasion de la loi du 26 novembre 20031(*), l'assistance juridique en rétention est désormais prévue par l'article L. 744-9 du CESEDA, aux termes duquel : « L'étranger maintenu en rétention bénéficie d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de ses droits et préparer son départ, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État. » Une assistance juridique est également prévue au profit de l'étranger qui forme une demande d'asile en rétention (art. L. 744-6)2(*).
Jusqu'en 2008, cette mission a été assurée par la CIMADE dans le cadre d'une convention conclue avec l'État3(*). Le décret du 22 août 20084(*) a mis fin à ce monopole, cette mission étant désormais exercée par « une ou plusieurs personnes morales ayant pour mission d'informer les étrangers et de les aider à exercer leurs droits », dans le cadre d'un marché public passé par l'État5(*), les prestations étant assurées « par une seule personne morale par centre » (article R. 744-20 du CESEDA).
Plusieurs marchés ont été conclus à cet effet par le ministère de l'intérieur : un marché national, divisé en 21 lots géographiques6(*), et dont quatre associations sont titulaires, trois marchés nationaux distincts7(*) pour les CRA de La Réunion, d'Olivet et de Lyon 2 et un marché local pour le CRA de Mayotte.
Associations assurant l'assistance juridique en CRA
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Association |
Centres de rétention administrative |
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La Cimade |
Lot n° 1 - Bordeaux Lot n° 2 - Saint-Jacques de la Lande Lot n° 3 - Toulouse Lot n° 4 - Hendaye |
Lot n° 14 - Guadeloupe Lot n° 15 - Guyane La Réunion (hors marché national) |
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SOS Solidarités - ASSFAM |
Lot n° 5 - Geispolsheim Lot n° 6 - Lille Lesquin 2 |
Lot n° 7 - Metz Lot n° 21 - Paris 1 et Paris 2 |
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Forum Réfugiés |
Lot n° 8 - Lyon Saint-Exupéry 1 Lot n° 9 - Marseille Canet Lot n° 10 - Nice Auvare Lot n° 11 - Perpignan |
Lot n° 12 - Sète Lot n° 13 - Nîmes Lyon 2 (hors marché national) |
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France Terre d'Asile |
Lot n° 16 - Le Mesnil Amelot 2 et 3 Lot n° 17 - Palaiseau Lot n° 18 - Plaisir |
Lot n° 19 - Coquelles Lot n° 20 - Rouen Oissel Olivet (hors marché national) |
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Solidarité Mayotte |
Mayotte (hors marché national) |
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Source : commission des lois
L'information et l'assistance juridiques recouvrent, aux termes du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché public, les actions suivantes :
- l'analyse juridique de la situation de la personne retenue ainsi que le conseil et l'orientation vers les démarches adaptées ;
- l'aide à la rédaction des demandes et des recours, auprès des administrations comme devant les juridictions ;
- la mise en relation avec un avocat.
L'assistance juridique dans les locaux de rétention administrative (LRA)
Les locaux de rétention administrative (LRA)8(*) sont destinés à accueillir temporairement, pour une durée qui ne peut en principe excéder quatre jours, les étrangers retenus qui, « en raison de circonstances particulières, notamment de temps ou de lieu »9(*) ne peuvent être placés immédiatement en CRA.
L'assistance juridique dans ces locaux est prévue par les mêmes dispositions législatives ; ses modalités sont précisées par l'article R. 744-21 du CESEDA, qui renvoie à des conventions conclues par les préfets la détermination des conditions dans lesquelles les étrangers qui y sont retenus peuvent bénéficier du concours d'une personne morale, à leur demande ou à l'initiative de celle-ci.
b) Un dispositif qui constitue une garantie au profit des étrangers en rétention
La mission confiée aux associations s'inscrit parmi les garanties reconnues aux personnes retenues, à l'instar du droit de demander l'assistance d'un interprète, d'un conseil et d'un médecin, la communication avec son consulat et toute personne de son choix, dont la personne retenue doit recevoir notification « dans les meilleurs délais » et dans une langue qu'il comprend, à son arrivée dans le lieu de rétention (article L. 744-4 du CESEDA).
L'accès à un avocat pour l'exercice des recours juridictionnels est également garanti, tant devant le juge judiciaire pour la contestation du maintien en rétention (art. L. 743-24 du CESEDA) que devant le juge administratif (art. L. 911-1 du même code), et l'étranger peut demander à cet effet le bénéfice de l'aide juridictionnelle10(*). L'article L. 744-5 prévoit en outre que chaque lieu de rétention dispose d'un local permettant de s'entretenir confidentiellement avec un avocat.
Conformément à l'article 16, paragraphe 4 de la directive n° 2008/115/CE11(*), dite « retour », l'accès aux lieux de rétention est ouvert aux représentants des associations humanitaires et du délégué du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR)12(*), afin de garantir les conditions d'exercice des droits.
c) Un coût en nette progression, dans un contexte de réduction du nombre de personnes retenues
Comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport sur le financement des associations intervenant au titre de la politique d'immigration et d'intégration13(*), le coût de l'assistance juridique aux étrangers en rétention « progresse plus fortement que le nombre d'étrangers » retenus : en effet, ces dépenses augmentent de près de 30 % sur la période 2019-2023 alors que le nombre d'étrangers en CRA s'est réduit de plus de 20 %.
Évolution des dépenses liées
à l'assistance juridique en rétention
(en millions
d'euros)
Source : commission des lois du Sénat d'après données DGEF
Ce mouvement paraît se poursuivre : les montants versés aux associations ont encore progressé en 2024, pour atteindre 7,4 millions d'euros (M€), alors même que le nombre d'étrangers retenus a encore diminué, et devraient durablement augmenter sur la durée d'exécution du marché national (2025-2028).
2. Une mission d'aide à l'exercice des droits dont les conditions d'exercice contribuent à la massification des recours
a) Un recul de l'intervention des avocats en CRA
Alors même que l'accès à un avocat constitue une composante essentielle du droit à un recours effectif, le rapporteur observe que la mission confiée aux associations s'est accompagnée d'une réduction de l'intervention des avocats en rétention.
À l'exception des cas où la personne retenue ferait appel à un avocat de son choix, les avocats n'interviennent pas dans la rédaction des recours, qui est assurée par les associations, et découvrent le plus souvent les dossiers qu'à l'audience, ce qui rend difficile, voire impossible, une défense efficace.
Alors même qu'un rapport d'information de la commission des lois du Sénat relevait, en 2014, « l'existence fréquente (mais pas systématique) de permanences d'avocats spécialisées dans les barreaux des ressorts des centres de rétention » dans les CRA14(*), et appelait à un renforcement de la présence des avocats, la situation semble s'être dégradée, les permanences d'avocats en CRA étant désormais très rares.
Le rapporteur observe également que l'aide juridictionnelle (AJ) a en principe vocation à couvrir l'ensemble des diligences liées au recours, dont font partie l'analyse juridique de la situation du demandeur ou la rédaction et le dépôt des mémoires, et non la seule représentation à l'audience. Il souligne que le fait qu'une grande partie de ces diligences sont assurées par les associations conduit l'État à payer deux fois pour l'exercice d'une même mission.
L'aide juridictionnelle : un coût en forte augmentation
S'agissant des seuls recours devant le juge judiciaire tendant à la contestation de la décision de placement en rétention ou de prolongation de la rétention, la rémunération versée au titre de l'aide juridictionnelle (AJ) s'est élevée à 6,47 millions d'euros (M€) en 2024, au titre de 38 851 missions, contre 6,14 M€ l'année précédente et 4,79 M€ en 2022 (pour moins de 30 000 missions), soit une hausse de 35 % en deux ans15(*).
S'agissant des procédures devant la juridiction administrative, il n'a pas été possible d'isoler les recours contre les mesures d'éloignement formés en rétention et le coût associé ; au regard notamment de la rémunération plus élevée versée au titre de l'AJ dans ces procédures, le rapporteur estime que le coût global de l'AJ versée au titre des procédures liées à la rétention, devant les deux ordres de juridiction, est supérieur à 10 M€.
b) Une assistance qui se traduit par une systématisation des recours peu satisfaisante
S'agissant de l'appréciation de la mission assurée par les associations, la Cour des comptes s'est contentée de relever qu'« il n'est pas douteux que les associations remplissent effectivement leurs missions d'assistance juridique, qui ont notamment pour conséquence le dépôt de recours devant les tribunaux, au vu du volume soutenu de ceux-ci »16(*).
La qualité de l'assistance juridique ne saurait toutefois être appréciée à la seule aune du volume de recours, il est vrai en forte augmentation17(*). De plus, il apparaît que cette action se traduit souvent par une systématisation des recours contre les mesures d'éloignement et les prolongations de la rétention, sans examen individualisé de la situation de la personne concernée ni argumentation juridique. Les recours se réduisent ainsi à des formulaires pré-remplis dont l'intégralité des cases - correspondant aux moyens soulevés - sont cochées, même lorsque ces moyens sont manifestement inadaptés ou manquent à l'évidence en fait.
Ces constats conduisent légitimement à s'interroger, comme le faisait Marie-Carole Ciuntu, rapporteure spéciale de la commission des finances et auteure du texte, « sur le fait de savoir si au-delà de leur mission d'aider les personnes retenues à la présentation de recours contentieux, [les associations] ne participent pas à un mouvement de massification des recours, de nature à entraver quelque peu la politique mise en oeuvre »18(*).
c) Un dispositif source de difficultés liées à la posture militante des associations
Ainsi que le rappelle le CCTP des marchés passés par l'État, les associations chargées de la mission d'information et d'assistance juridiques sont astreintes, en vertu de l'article 1er de la loi du 24 août 2021, au respect du principe de neutralité du service public. Ce principe ne s'impose que dans l'exercice de cette mission de service public, et ne remet pas en cause la liberté d'expression dont disposent ces associations, qui peuvent librement participer au débat public en matière d'immigration, y compris de manière critique.
Si des manquements à cette obligation de neutralité ont pu être ponctuellement relevés - à l'instar d'affiches militantes exposées au CRA du Mesnil-Amelot par des personnels de la CIMADE, retirées à la demande l'administration -, il apparaît plus largement que la posture militante de ces associations tend à rejaillir sur les conditions d'exercice de leur mission, la détournant parfois de son objet premier.
Au-delà de la massification des recours décrite supra, qui semble davantage au service de la contestation de la politique d'éloignement que des intérêts des personnes concernées, il a été porté à la connaissance du rapporteur plusieurs incidents révélateurs de cette perméabilité entre l'action militante des associations et leur activité dans les CRA :
- des personnels de la CIMADE intervenant aux CRA du Mesnil-Amelot ont formé des recours pour le compte d'étrangers retenus sans que ceux-ci en aient connaissance, soit en leur faisant signer des documents vierges remplis ultérieurement, soit en signant eux-mêmes les recours, faits qui ont donné lieu à une enquête préliminaire de l'office de lutte contre le trafic illicite de migrants en novembre 2024. Cette pratique ne paraît pas isolée : il a été indiqué au rapporteur qu'il advenait fréquemment, y compris dans d'autres CRA, qu'au moment de l'escorte pour les conduire à l'audience, les retenus semblent découvrir qu'ils avaient introduit un recours ;
- l'association Solidarité Mayotte a fait l'objet d'une mise en demeure par le préfet, en mars 2025, qui relevait des agissements contestables, à l'instar de l'introduction de recours en lieu et place des retenus, ou « deux situations circonstanciées pour lesquelles les retenus ont été informés par [les] employés [de l'association] qu'ils devaient refuser de quitter le centre, en prétendant qu'une décision de mise en attente de la préfecture était rendue », aux fins de faire échec à l'éloignement.
* 1 Article 49 de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.
* 2 L'article R. 754-5 du CESEDA précise que cette assistance juridique est assurée par les personnes morales chargées de l'information et de l'aide à l'exercice des droits en CRA.
* 3 L'article 5 du décret n°2001-236 du 19 mars 2001 relatif aux centres et locaux de rétention administrative qui prévoyait que l'État fasse appel à « une association à caractère national, ayant pour objet la défense des droits des étrangers. »
* 4 Décret n° 2008-817 du 22 août 2008 portant modification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en matière de rétention administrative.
* 5 Saisi d'un recours contre ces dispositions, le Conseil d'État a jugé que « la loi ne prévoit pas que la mission d'assistance aux étrangers dans les centres de rétention administrative doit être réservée à des associations, ni n'interdit que cette activité, qui peut revêtir un caractère économique, soit dévolue au terme d'une procédure de marché public » (CE, 3 juin 2009, n° 321841, au Recueil Lebon).
* 6 Il a été renouvelé pour une durée d'un an, à compter du 1er janvier 2025, reconductible trois fois (2025-2028).
* 7 En raison de l'ouverture ou de la réouverture de ces CRA pendant l'exécution du marché principal.
* 8 Les 32 locaux de rétention administrative (LRA) permanents représentent une capacité totale de 180 places, dont 35 outre-mer.
* 9 Article R. 744-8 du CESEDA.
* 10 L'article 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique dispense les étrangers concernés de la condition de résidence régulière. En vertu de l'article 19-1 de la même loi, les procédures liées à l'éloignement et à la rétention des étrangers relèvent du dispositif de l'« aide juridictionnelle garantie », dans laquelle l'aide juridictionnelle est accordée sans vérification a priori de l'éligibilité du demandeur. Le bénéfice de l'aide juridictionnelle leur était donc déjà reconnu avant même la décision du Conseil constitutionnel n° 2024-1091/1092/1093 QPC du 28 mai 2024.
* 11 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
* 12 Articles L. 744-13 et L. 744-14 du CESEDA. Cet accès est également garanti aux autorités judiciaires, aux parlementaires, aux bâtonniers et aux journalistes.
* 13 Les missions, le financement et le contrôle par l'État des associations intervenant au titre de la politique d'immigration et d'intégration, communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, décembre 2024.
* 14 La rétention administrative : éviter la banalisation, garantir la dignité des personnes, rapport d'information n° 773 (2013-2014) d'Éliane Assassi et de François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois du Sénat, juillet 2014.
* 15 Données du ministère de la justice.
* 16 Cour des comptes, op. cit.
* 17 D'après les Chiffres clés de la justice édités par la Chancellerie, l'on dénombrait 47 925 recours devant le juge judiciaire en matière de rétention en 2023, contre 38 046 en 2022 et 36 871 en 2021.
* 18 Rapport d'information n° 326 (2024-2025) de Marie-Carole Ciuntu, fait au nom de la commission des finances du Sénat, février 2025.