N° 131
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 novembre 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur
le projet de loi
de financement de la
sécurité sociale, dont le Sénat
est saisi en application
de l'article 47-1, alinéa 2, de la
Constitution, pour 2026,
Par Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteure générale,
Mmes Corinne IMBERT, Pascale GRUNY, M. Olivier HENNO,
Mmes Marie-Pierre RICHER et Chantal DESEYNE,
Rapporteures et
Rapporteurs
Sénatrices et Sénateurs
Tome I
Exposé général
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, M. Jean Sol, Mmes Nadia Sollogoub, Anne Souyris.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale (17ème législ.) : |
1907, 2049 et 2057 |
|
Sénat : |
122 et 126 (2025-2026) |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UNE SITUATION D'URGENCE ET DES MODALITÉS DE DISCUSSION COMPLEXIFIÉES PAR L'ABSENCE DE MAJORITÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. UNE SÉCURITÉ SOCIALE EN DANGER SI ELLE N'EST PAS RAPIDEMENT RAMENÉE À L'ÉQUILIBRE
1. En 2025, un déficit des administrations publiques de 5,4 points de PIB (soit environ 160 milliards d'euros)
Selon le Gouvernement, la France aurait en 2025 un déficit des administrations publiques de 5,4 points de PIB (après 5,8 points de PIB en 2024), soit environ 160 milliards d'euros.
Cela en ferait le déficit rapporté au PIB le plus élevé de la zone euro1(*), loin du seuil maximal de 3 points de PIB fixé par le pacte de stabilité et de croissance.
La France ne peut conserver durablement un tel niveau de déficit, qui se traduirait par une forte augmentation de sa charge d'intérêt.
2. En 2025, un déficit de la sécurité sociale de 23 milliards d'euros (pour une prévision de 22,1 milliards d'euros)
Le PLFSS pour 2026 revoit le déficit 2025 à la hausse : de 22,1 milliards d'euros selon la LFSS 2025, et revu en légère baisse par le rapport à la CCSS de juin 2025 (21,9 milliards d'euros), il atteindrait finalement 23 milliards d'euros, soit une aggravation de 0,9 milliard d'euros par rapport au texte initial.
a) En 2024, un déficit de 15,3 milliards d'euros
En 2024, le déficit de la sécurité sociale (Robss+FSV) est passé de 10,8 milliards d'euros en 2023 à 15,3 milliards d'euros, ce qui représente une aggravation de 4,5 milliards d'euros.
C'est 4,8 milliards d'euros de plus que la prévision de la LFSS 2024 (10,5 milliards d'euros). Cet écart est historiquement élevé.
L'exécution 2024 est présentée plus en détail dans le rapport de la commission sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) relatif à l'exercice 20242(*).
b) En 2025, un déficit de la sécurité sociale évalué à 23 milliards d'euros
Selon le PLFSS pour 2026, le déficit, de 15,3 milliards d'euros en 2024, augmenterait à nouveau fortement en 2025, pour atteindre 23 milliards d'euros.
(1) Une forte aggravation du déficit provenant d'un effort structurel quasiment nul et d'une conjoncture défavorable
La commission s'est efforcée, à titre indicatif, de décomposer la forte augmentation prévisionnelle du déficit en 2025, de 7,7 milliards d'euros, entre ses principaux facteurs.
D'une part, l'effort structurel (c'est-à-dire la part discrétionnaire de l'évolution du déficit3(*)) serait à peine positif (0,9 milliard d'euros). En effet, les mesures d'économies et de hausses de recettes parviendraient juste à compenser la tendance spontanée des dépenses à augmenter plus rapidement que le PIB. Cela proviendrait notamment, au sein du périmètre de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), de mesures coûteuses supérieures aux mesures d'économie.
D'autre part, les facteurs d'évolution indépendants de l'action du Gouvernement aggraveraient le déficit de 8,5 milliards d'euros. En effet, la dégradation de la conjoncture (le Gouvernement prévoyant une croissance de 0,7 % en 2025) se traduirait par une dégradation du solde conjoncturel d'environ 3,3 milliards d'euros. Par ailleurs, hors mesures nouvelles (du fait notamment de cette conjoncture défavorable), les recettes tendraient spontanément à diminuer de 5,2 milliards d'euros par rapport à ce qui proviendrait d'une croissance au même rythme que le PIB potentiel.
Décomposition indicative de
l'évolution du solde de la sécurité sociale
entre 2024
et 2025 (Robss+FSV)
(en milliards d'euros)
Un montant positif (bâtons verts) correspond à une amélioration du solde, un montant négatif (bâtons rouges) à une dégradation du solde.
Lecture : En 2025, l'écart de l'évolution spontanée des dépenses par rapport à celle du PIB potentiel dégraderait le solde de 6,2 milliards d'euros.
Solde effectif : PLFSS pour 2026. Soldes conjoncturel et structurel calculés par la commission des affaires sociales d'après les estimations du PIB potentiel de la Commission européenne (mai 2025). Économies Ondam : 4,3 milliards d'euros prévus par la LFSS 2025 (source : annexe 5 au PLFSS pour 2026) moins le montant des révisions à la baisse de mesures par le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans son avis de juin 2025 (moindres économies sur les médicaments pour 0,7 milliard d'euros et abaissement du taux plafond de remises commerciales sur les génériques pour 0,1 milliard d'euros) plus le montant des mesures correctives jugées crédibles par le comité d'alerte dans son avis de septembre 2025 (1,5 milliard d'euros). Impact de la réforme des retraites : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025. Mesures nouvelles sur les recettes : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025.
AG : allégements généraux de cotisations sociales patronales. CNRACL : Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. FSV : Fonds de solidarité vieillesse. Robss : régimes obligatoires de base de sécurité sociale. TVA : taxe sur la valeur ajoutée.
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les sources indiquées
Le solde structurel et l'effort structurel
Le solde structurel
Le solde public structurel se définit comme ce que serait le solde des administrations publiques (APU) si le PIB était égal à son niveau potentiel, en supposant que les recettes rapportées au PIB tendent spontanément à rester stables (on dit que leur « élasticité » au PIB est égale à 1).
En pratique, le PIB est habituellement au-dessus ou en dessous de son niveau potentiel. Cet écart, dit « écart de production » (ou output gap), a pour effet de modifier le ratio dépenses/PIB. Comme on suppose que les recettes rapportées au PIB tendent spontanément à rester stables, cet écart du ratio dépenses/PIB correspond au solde dit conjoncturel, dépendant des fluctuations de l'activité économique. La différence entre le solde total et le solde conjoncturel est le solde structurel.
Au niveau de l'ensemble des administrations publiques, comme les dépenses sont de près de 60 points de PIB, le solde conjoncturel est égal à l'écart de production multiplié par environ 0,6.
Dans le cas des administrations de sécurité sociale, qui correspondent à environ la moitié des dépenses publiques, le solde conjoncturel est égal à l'écart de production multiplié par environ 0,3 ; le coefficient est d'environ 0,2 pour la sécurité sociale.
L'estimation du solde structurel dépend donc fortement de l'estimation de l'écart de production.
Par exemple, dans le cas de l'année 2024, selon le rapport d'avancement annuel d'avril 2025, le PIB était inférieur de 0,7 point à son niveau potentiel, alors que selon les prévisions économiques de mai 2025 de la Commission européenne, l'écart de production était quasiment nul. Il en résulte, pour 2024, un déficit structurel des administrations publiques estimé à 5,3 points de PIB par le rapport d'avancement annuel et à 5,7 points de PIB par la Commission européenne (pour un déficit effectif de 5,8 points de PIB)4(*).
L'effort structurel
L'effort structurel est une notion introduite par le ministère du budget au sujet du projet de loi de finances pour 2004. Il s'agit de l'évolution du solde structurel, corrigée de l'évolution spontanée du ratio recettes/PIB (découlant des fluctuations spontanées de l'élasticité des recettes au PIB).
Concrètement, il se définit comme la somme (en points de PIB) de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes.
(2) Un déficit 2025 revu à la hausse de 0,9 milliard d'euros, du fait de moindres recettes
Par rapport à la prévision de la LFSS 2025, le supplément de déficit, de 0,9 milliard d'euros, proviendrait essentiellement de recettes inférieures de 1,2 milliard d'euros aux prévisions, alors que les dépenses ne seraient que légèrement inférieures aux prévisions (- 0,3 milliard d'euros).
Recettes et dépenses de la sécurité sociale en 2025 (Robss + FSV)
(en milliards d'euros)
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
L'annexe à la future LFSS prévoit toutefois que l'Ondam serait strictement égal à la prévision de la LFSS 2025, soit 265,9 milliards d'euros5(*).
c) Au niveau de l'ensemble des administrations de sécurité sociale, une révision à la baisse du solde de 14 milliards d'euros en 2025, se traduisant par le premier déficit depuis la crise sanitaire
Le Gouvernement prévoit désormais un déficit des administrations de sécurité sociale (Asso) de 8,4 milliards d'euros en 2025.
Capacité de financement des administrations
de sécurité sociale
(exécution et présent
PLFSS)
Source : Insee (2013 à 2024), article liminaire du présent PLFSS (prévisions 2025 et 2026 en points de PIB), rapport économique, social et financier annexé au PLF (prévisions 2025 et 2026 en milliards d'euros)
À titre de comparaison, le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) de décembre 20246(*) prévoyait un excédent de 5,6 milliards d'euros.
L'écart, de 14 milliards d'euros, se répartirait essentiellement entre la sécurité sociale7(*) (8,2 milliards d'euros) et l'Unédic (3,6 milliards d'euros).
Déficit des administrations de sécurité sociale (prévision)
(en milliards d'euros)
|
2025 |
2025 |
Écart |
2026 |
|
|
PSMT de décembre 2024 |
Resf annexé au PLF pour 2026 |
Resf annexé au PLF pour 2026 |
||
|
Asso |
5,6 |
- 8,4 |
- 14,0 |
3,4 |
|
Recettes |
800,6 |
796,6 |
-4,0 |
817,7 |
|
Dépenses |
795,0 |
805,0 |
10,0 |
814,4 |
|
Régime général + Fonds de solidarité vieillesse |
- 13,4 |
- 21,6 |
- 8,2 |
- 16,9 |
|
Recettes |
552,5 |
549,5 |
- 3,0 |
542,5 |
|
Dépenses |
565,9 |
571,0 |
5,1 |
559,5 |
|
Unédic |
3,9 |
0,3 |
- 3,6 |
0,6 |
|
Recettes |
45,5 |
45,2 |
- 0,3 |
44,4 |
|
Dépenses |
41,6 |
44,8 |
3,2 |
43,8 |
|
Régimes complémentaires |
1,2 |
1,5 |
0,3 |
2,1 |
|
Recettes |
111,6 |
111,6 |
0,0 |
114,3 |
|
Dépenses |
110,4 |
110,1 |
- 0,3 |
112,2 |
|
Cades |
16,0 |
15,7 |
- 0,3 |
16,0 |
|
Recettes |
19,1 |
19,0 |
- 0,1 |
18,8 |
|
Dépenses |
3,1 |
3,3 |
0,2 |
2,8 |
|
FRR - Fonds de réserve des retraites |
- 0,8 |
- 0,7 |
0,1 |
- 0,7 |
|
Recettes |
0,8 |
0,9 |
0,1 |
0,9 |
|
Dépenses |
1,7 |
1,6 |
- 0,1 |
1,6 |
|
Organismes divers de sécurité sociale |
- 0,9 |
- 2,4 |
- 1,5 |
- 2,0 |
|
Recettes |
135,3 |
135,1 |
- 0,2 |
138,0 |
|
Dépenses |
136,3 |
137,5 |
1,2 |
140,0 |
Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. PLF : projet de loi de finances. PSMT : plan budgétaire et structurel à moyen terme. Resf : rapport économique, social et financier. Unédic : Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce.
Source : Commission des affaires sociales, d'après les sources indiquées
3. Selon l'Acoss, un risque de crise de financement de la sécurité sociale en 2027
La sécurité sociale n'est pas censée être en déficit. La fonction « normale » de l'Acoss est de financer le besoin de trésorerie de la sécurité sociale venant du fait que les recettes et les dépenses n'ont pas lieu les mêmes jours du mois. Ainsi, la loi n'autorise l'Acoss qu'à s'endetter à court terme.
Mais en l'absence de transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), dont c'est le rôle, le déficit de la sécurité sociale doit aussi être financé par l'Acoss.
Le graphique ci-après est l'actualisation sur la base du présent PLFSS d'un graphique figurant dans un récent rapport d'information8(*) de la Mecss. Une récente communication9(*) de la Cour des comptes à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale confirme ces ordres de grandeur10(*).
Le besoin de trésorerie maximal de l'Acoss, estimé d'après les prévisions de déficit du projet d'annexe à la LFSS 2026
(en milliards d'euros)
Pour 2025 et 2026, le besoin de financement maximal sur l'année correspond aux prévisions de l'Acoss transmises à la rapporteure générale.
La prévision pour 2026 prend en compte la réduction ponctuelle, d'environ 8 milliard d'euros, du besoin de financement maximal, résultant de l'article 11 du PLFSS (année de transition entre la perception par la sécurité sociale des remises sur les produits de santé au titre d'une année n l'année n+1 (comme actuellement) et sa perception l'année n (à partir de 2027), conduisant en 2026 à la perception des remises au titre de 2025 et 2026).
* Source : audition de l'Acoss par les rapporteures dans le cadre des travaux de la Mecss sur le financement de la sécurité sociale, 22 mai 2025.
Source : Actualisation du graphique figurant dans Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025
L'Acoss a indiqué à la rapporteure générale que fin 2025, son besoin de trésorerie devrait être de 58,2 milliards d'euros11(*).
À partir de 2026, le pic annuel de besoin de trésorerie devrait augmenter chaque année à peu près du montant du déficit, ce qui, sur la base des prévisions pluriannuelles du projet d'annexe à la LFSS, pourrait conduire à dépasser le seuil de 100 milliards d'euros en 2027.
À titre de comparaison, pendant la crise sanitaire, quand l'Acoss n'était pas parvenue à se financer sur les marchés et qu'il avait fallu recourir en urgence à la Caisse des dépôts et consignations et à un pool de banques pour financer par exemple les retraites, le besoin de trésorerie maximal sur l'année a été de 90 milliards d'euros.
Selon l'Acoss, il n'est pas évident que l'on puisse renouveler sur la durée ce qu'on a fait de manière ponctuelle en 2020, avec en plus un déficit croissant et sans perspectives d'amélioration. La situation pourrait devenir rapidement problématique, possiblement dès 2027.
* 1 Selon les prévisions de la Commission européenne du 19 mai 2025, le déficit de la France en 2025, de 5,6 points de PIB (contre 5,4 points de PIB selon le Gouvernement), serait suivi de ceux de la Belgique (5,4 points de PIB), de la Slovaquie (4,9 points de PIB), de l'Autriche (4,4 points de PIB), de la Finlande (3,7 points de PIB), de l'Italie (3,3 points de PIB) et de Malte (3,2 points de PIB).
* 2 Élisabeth Doineau, rapport n° 756 (2024-2025), commission des affaires sociales du Sénat, 18 juin 2025.
* 3 Les notions de solde structurel et d'effort structurel sont explicitées par l'encadré à la suite du graphique.
* 4 Ces ordres de grandeur peuvent être retrouvés simplement à partir des dépenses publiques rapportées au PIB (57 %). Selon le rapport d'avancement annuel, le solde conjoncturel de l'ensemble des administrations publiques est d'environ 0,57×(-0,7)-0,4 point de PIB, donc le déficit structurel est d'environ 5,8-0,4=5,4 points de PIB (5,3 points de PIB selon le rapport d'avancement annuel). Selon la Commission européenne, l'écart de production étant quasiment nul, le solde structurel est quasiment égal au solde effectif.
* 5 Le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie a publié le 18 juin un avis dans lequel il estime qu'il existe un « risque sérieux » que l'Ondam dépasse l'objectif fixé par la LFSS d'au moins 0,5 %, soit 1,3 milliard d'euros (le total des risques évoqués par le comité d'alerte étant toutefois supérieur à ce montant). Le 23 juin 2025, la Cnam et la MSA ont transmis au Gouvernement une proposition de mesures, pour un montant total de 1,7 milliard d'euros. Le 25 juin 2025, le Gouvernement a annoncé des mesures quasiment identiques, également pour un montant de 1,7 milliard d'euros. Dans son avis du 17 septembre 2025, le comité d'alerte, suggère que les mesures annoncées par le Gouvernement (qu'il évalue à 1,5 milliard d'euros, contre 1,7 milliard d'euros pour le Gouvernement) pourraient ne pas complètement suffire à respecter l'Ondam.
* 6 Du fait de l'existence du PSMT, les prévisions en milliards d'euros ne figuraient pas dans le rapport économique, social et financier (Resf) annexé au PLF pour 2025.
* 7 Plus préciément, le régime général et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
* 8 Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025.
* 9 Cour des comptes, La situation financière de la sécurité sociale - Une perspective de redressement fragile en 2026, une impasse de financement préoccupante, communication à la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, octobre 2025.
* 10 « Comme souligné dans un rapport du Sénat de septembre 2025, le besoin de trésorerie maximal en cours d'année de l'Acoss atteindrait près de 100 milliards d'euros en 2027 et 135 milliards d'euros en 2029. Les calculs de la Cour, effectués à partir des dernières projections de déficit, confirment ce diagnostic. »
* 11 Soit 6,8 milliards d'euros de moins que le plafond de 65 milliards d'euros fixé par la LFSS 2025.