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N° 139 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de
finances) |
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Rapporteurs spéciaux : Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
I. LE BUDGET 2026 : UN BUDGET STABLE, QUI SE MAINTIENT À UN NIVEAU ÉLEVÉ PAR RAPPORT AUX ANNÉES PRÉCÉDENTES
A. EN DÉPIT D'UNE BAISSE PAR RAPPORT AU BUDGET 2024, DE CARACTÈRE EXCEPTIONNEL, LES CRÉDITS DE LA MISSION ONT FORTEMENT AUGMENTÉ DEPUIS 2017
En moyenne, les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » ont augmenté de 55 millions d'euros par an sur la période 2017-2024. Le renforcement de ses moyens a culminé avec la loi de finances pour 2024, qui a augmenté les crédits de la mission de l'ordre de 422 millions d'euros (+ 14 % par rapport à l'exécution 2023).
Les annulations de crédits opérés en cours d'exercice 2024 ont modéré la hausse des crédits, laissant tout de même une enveloppe sensiblement sous-consommée en fin d'exercice.
Au surplus, la loi de finances pour 2025 a introduit, à l'initiative de la commission mixte paritaire, des mesures additionnelles d'économies.
B. UNE STABILISATION EN TROMPE-L'oeIL DES CRÉDITS DE LA MISSION
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) bénéficie de deux effets conjoncturels permettant de dégager des marges de manoeuvre budgétaires pour l'exercice 2026 : une baisse des contributions aux opérations de maintien de la paix des Nations unies (- 15 millions d'euros) et une diminution des contributions obligatoires (- 26,6 millions d'euros), d'une part, et une poursuite de la baisse du nombre d'élèves boursiers dans le réseau de l'enseignement français à l'étranger, d'autre part.
Si le projet de budget de la mission comporte des mesures d'économies, essentiellement concentrées sur le programme 185, elles sont compensées par des dépenses nouvelles sur le programme 105, qui regroupe notamment les dépenses de fonctionnement du ministère. Parmi les augmentations de crédits notables proposées par le PLF 2026, qui visent en partie à revenir sur les mesures d'économies opérées par la loi de finances pour 2025, figurent ainsi :
- une augmentation de 10 millions d'euros des dépenses de communication stratégique, destinées à la riposte informationnelle et à la lutte contre les influences étrangères malveillantes ;
- une augmentation des dépenses de numérique (5 millions d'euros) et d'immobilier (5 millions d'euros).
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
(en millions d'euros - en pourcentage)
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LFI 2025 |
PLF 2026 |
Évolution en pourcentage |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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P105 - Action de la France en Europe et dans le monde |
2 645,37 |
2 649,94 |
2 693,11 |
2 697,67 |
+ 1,80 % |
+ 1,80 % |
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P185 - Diplomatie culturelle et d'influence |
651,74 |
651,74 |
605,94 |
605,94 |
- 7,03 % |
- 7,03 % |
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P151 - Français à l'étranger et affaires consulaires |
154 91 |
155,31 |
153,41 |
153,81 |
- 0,97 % |
- 0,97 % |
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Total de la mission |
3 452,02 |
3 457,00 |
3 452,45 |
3 457,43 |
+ 0,01 % |
+ 0,01 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
II. LE PROGRAMME 105 : UNE PRÉSERVATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DU QUAI D'ORSAY
A. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABLE, QUI TRADUIT UNE MODÉRATION ATTENDUE DES OBJECTIFS FIXÉS PAR LES ÉTATS GÉNÉRAUX DE LA DIPLOMATIE
Depuis l'exercice 2025, le programme 105 regroupe désormais l'ensemble des dépenses de personnel du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
Aucune création d'ETP n'est prévue pour l'année 2026. Toutefois, l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2025 sur 2026, avec la création de 75 nouveaux ETP, aura un impact budgétaire de l'ordre de 4,26 millions d'euros. Ainsi, pour la première fois depuis 2021, le plafond d'emplois de la mission demeure stable : entre 2021 et 2024, le schéma d'emplois cumulé exécuté a représenté une hausse de 233 ETP.
L'ambition de créer 700 ETP entre 2023 et 2027 semble, de facto, écartée. Ce ralentissement de l'accroissement des effectifs du ministère devrait être mis à profit par ce dernier pour réévaluer ses besoins.
B. LA BAISSE DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES PERMET DE DÉGAGER DES MARGES DE MANOEUVRE BUDGÉTAIRES SUR LA MISSION
Le programme 105 porte une partie de contributions de la France aux entités multilatérales, dont la majorité est composée de contributions obligatoires (près de 95 % en 2026). Ces contributions obligatoires découlent d'engagements de droit international public et sont donc difficilement pilotables. Près de deux tiers des contributions du programme financent le système onusien.
Comme en 2025, le total des contributions du programme 105 devrait de nouveau diminuer, de 9 %, essentiellement en raison d'une baisse des versements aux opérations de maintien de la paix des Nations unies (OMP). Ce recul s'explique par la baisse de la quote-part française au barème des Nations unies.
Si cette réduction des contributions permet de financer des mesures nouvelles sur d'autres actions du programme 105, il ne s'agit en rien d'une mesure d'économie discrétionnaire prise par le ministère.
C. UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES QUI EFFACE LES EFFORTS BUDGÉTAIRES RÉALISÉS EN 2025
Au total, les dépenses immobilières, fonctionnement et investissement confondus, augmentent de 12,1 % par rapport à la loi de finances pour 2025. Par cette augmentation, le MEAE revient sur les mesures d'économies décidées en cours d'examen du projet de loi de finances pour 2025.
Or, l'analyse de l'exécution des dépenses immobilières au cours des exercices passés fait apparaître un très fort risque de sous-exécution des dépenses, en particulier des dépenses dites d'entretien lourd (i.e. des dépenses d'investissement). En 2024, seulement 74 % des dépenses d'entretien lourd à l'étranger et 31 % des dépenses d'entretien lourd en France avaient été exécutées.
III. LES PROGRAMMES 185 ET 151 : UNE STABILISATION DES MOYENS DU RÉSEAU CONSULAIRE QUI S'ACCOMPAGNE D'ÉCONOMIES SIGNIFICATIVES SUR LA COOPÉRATION CULTURELLE ET UNIVERSITAIRE ET SUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
A. DES ÉCONOMIES SIGNIFICATIVES SONT RÉALISÉES SUR LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION CULTURELLE ET UNIVERSITAIRE
S'agissant de l'attractivité universitaire, les bourses du Gouvernement français (BGF) reculent de 20 % pour atteindre 56,3 millions d'euros. Les financements destinés aux étudiants étrangers seront d'autant plus limités que, sur le total de cette enveloppe, 31,2 millions d'euros sont d'ores et déjà engagés du fait de la récurrence de bourses pluriannuelles.
Dans l'ensemble, les crédits du réseau culturel et de coopération reculent de 5 %.
B. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DÉDIÉS AUX PROJETS DE MODERNISATION DU RÉSEAU CONSULAIRE
La démarche de modernisation des outils du service consulaire, engagée depuis plusieurs années par la direction des Français de l'étranger se poursuit. Les financements dédiés à la modernisation du réseau augmentent significativement, afin d'assurer la finalisation des projets en cours : pour 2026, le pôle modernisation de l'administration consulaire, auquel est désormais rattaché le service France consulaire, est doté de 13,3 millions d'euros en AE (+ 5 millions d'euros) et de 16,2 millions d'euros en CP (+ 2,9 millions d'euros).
S'agissant du traitement des demandes de visas, la baisse des dépenses de contentieux projetée en 2026 s'explique par un ralentissement du flux de dossiers entrants, en baisse de 35,6 % début octobre 2025 par rapport à la même période l'année dernière.
C. UNE AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER SOUS PRESSION
Les dotations allouées à l'enseignement français à l'étranger devraient continuer à reculer sur l'exercice 2026, en dépit de la progression du nombre d'élèves scolarisés dans l'enseignement français à l'étranger.
Ainsi, la subvention pour charges de service public versée à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger devrait s'élever à 391,64 millions d'euros en AE=CP, en baisse de 25 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent. Un tel effort pourrait toutefois remettre en cause la soutenabilité financière de l'agence dont le modèle économique est en cours de révision.
De plus, le montant des bourses scolaires versé depuis le programme 151 devrait être de 104,5 millions d'euros, en baisse de 4 %, du fait d'un recul de 10 % du nombre d'élèves boursiers français.
Réunie le 19 novembre 2025, sous la présidence de M. Didier Rambaud, vice-président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.
Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » tels que modifiés par son amendement. Cet amendement du rapporteur général vise à associer la mission au redressement des finances publiques en minorant les crédits sur des enveloppes marquées par une forte sous-exécution ou ayant connu des augmentations significatives de moyens au cours des dernières années.
Au 10 octobre 2025, date limite, en application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 0 % des réponses portant sur la mission « Action extérieure de l'État » étaient parvenues aux rapporteurs spéciaux.
À la date d'examen en commission de la mission « Action extérieure de l'État » le 19 novembre, ils ont obtenu 95 % des réponses.
I. LES CRÉDITS DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » : UN BUDGET STABLE, EN RETRAIT PAR RAPPORT AUX AMBITIONS DU « RÉARMEMENT DE LA DIPLOMATIE »
A. DEPUIS 2021, LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » A VU SES CRÉDITS SENSIBLEMENT AUGMENTER
Entre 2018 et 2022, dans le cadre du programme « Action publique 2022 » (AP2022), la mission « Action extérieure de l'État » et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ont été particulièrement mis à contribution au titre de l'objectif de réduction de nos déficits publics.
Sur l'ensemble de la période d'application du programme AP2022, de 2018 à 2021, date de son interruption, les économies réalisées s'élevaient, selon les annexes budgétaires dédiées1(*) :
- à 75 millions d'euros (sur 90 millions d'euros escomptés) pour l'ensemble des ministères et opérateurs concernés ;
- dont 36,4 millions d'euros pour le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, reposant sur la suppression de 331 ETP pour une cible de 416 suppressions.
Le Gouvernement a mis fin en 2021 à la mise en oeuvre du programme AP2022. Cette interruption s'est combinée avec la mise en place de mesures budgétaires exceptionnelles, dans le contexte pandémique, pour soutenir les Français résidant à l'étranger les plus démunis et le réseau d'enseignement français à l'étranger, puis, par des annonces sectorielles visant à renforcer les moyens du MEAE sur les différentes dimensions de la mission « Action extérieure de l'État » (voir encadré infra).
Évolution du schéma d'emploi
du
ministère de l'Europe et des affaires
étrangères
(en équivalents temps plein travaillés)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Ces annonces ont culminé avec la conclusion des « états généraux de la diplomatie française » en mars 2023. L'organisation des états généraux a suivi le mouvement social déclenché au sein du MEAE en juin 2022. La grève très suivie des agents du ministère visait non seulement à protester contre la mise en extinction du corps diplomatique mais plus largement à contester les conditions de travail des agents du Quai d'Orsay et l'évolution de l'outil diplomatique.
Les conclusions des états généraux de la diplomatie ont été rendues en mars 2023 sous la forme d'un rapport intitulé « Pour un plan de réarmement de la diplomatie française », qui présente plusieurs pistes d'évolution du ministère de l'Europe et des affaires étrangères concentrées en deux axes.
Un premier axe de réflexion concerne les objectifs et les moyens de la diplomatie française, notamment :
- la nécessité d'une plus grande agilité et d'une plus grande innovation dans la conduite de l'action du ministère, qui repose en particulier sur un plus fort investissement dans l'outil numérique et des méthodes d'organisation plus souple, à l'image du mécanisme d'adaptation « RAPID » (réponse agile aux priorités importantes de la diplomatie) ;
- l'affirmation du rôle de chef de file de l'action extérieure de l'État du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ;
- le renforcement de la diplomatie d'influence, fonction stratégique ;
- une coopération avec l'ensemble des acteurs institutionnels, Parlement et collectivités territoriales au premier chef, pour promouvoir l'action extérieure de l'État.
Un second axe de réflexion a porté sur les ressources humaines du Quai d'Orsay et les évolutions du métier de diplomate et propose :
- une refonte de la politique des ressources humaines du ministère, en s'appuyant sur les opportunités de la réforme de la haute fonction publique, en améliorant les perspectives de carrière des agents et en repensant la politique de recrutement et de rémunération ;
- une réforme de la formation au sein du ministère qui devrait essentiellement s'appuyer sur la création d'une académie diplomatique ;
- un renforcement de la promotion des valeurs républicaines au sein du ministère.
À cette occasion, le président de la République a annoncé, dans son discours de clôture, d'une part, une augmentation de plus de 20 % des crédits du MEAE2(*), visant à atteindre un budget de 8 milliards d'euros en 2027 (soit une augmentation de 1,3 milliard d'euros) et, d'autre part, la création de 700 nouveaux ETP sur la même période. La logique sous-tendant cet accroissement budgétaire, inédit depuis des années, a été explicité par le président de la République dans son discours de clôture : « Certains auraient voulu que nous adaptions, en quelque sorte, nos ambitions à la faiblesse des moyens, ou à leur attrition. Je suis très simplement venu vous dire que j'entends faire le choix contraire : mettre les moyens en conformité avec nos ambitions »3(*).
Évolution des crédits de la mission depuis 2017
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Le renforcement des moyens de la mission « Action extérieure de l'État » a culminé avec la loi de finances pour 2024, qui a augmenté les crédits de la mission de l'ordre de 422 millions d'euros par rapport à l'exécution 2023 (+ 14 %). Comme l'avait indiqué le ministère aux rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2024, il s'agissait de la plus importante hausse de budget du Quai d'Orsay depuis 2005. En moyenne, les crédits de la mission ont augmenté de 55 millions d'euros par an sur la période 2017-2024.
Cet accroissement du volume de la mission a conduit à une augmentation de la plupart des lignes budgétaires de la mission (86 % des lignes hors dépenses de personnel, essentiellement sur des dépenses discrétionnaires), au risque, anticipé par les rapporteurs spéciaux, d'un effet de « saupoudrage »4(*).
La hausse des crédits a toutefois été tempérée, dès l'exercice 2024 et seulement quelques semaines après l'adoption du budget 2024 par un décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits qui a annulé 174,01 millions d'euros de crédits, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. De plus, la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024 a annulé 58,76 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 58,74 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires.
En dépit de ces mesures de régulation budgétaire, en fin gestion 95 millions d'euros d'AE et 86 millions d'euros de CP n'ont pas été consommés. La sous-consommation des crédits a permis au ministère de l'Europe et des affaires étrangères d'absorber les annulations opérées en cours d'année.
Récapitulatif des annonces aux implications budgétaires intervenant dans le champ de la mission « Action extérieure de l'État » sur la période 2018-2023
Le budget du ministère de l'Europe et des affaires étrangères a été tiré à la hausse, à compter de 2021-2022 par une série d'annonces sectorielles accompagnées d'objectifs représentant un coût budgétaire conséquent. Ces annonces programmatiques, formant une véritable ébauche de loi de programmation de l'action extérieure de l'État, ont ainsi, sans véritable consultation du Parlement, justifié une augmentation des dépenses de la mission.
Parmi ces annonces, peuvent être citées, sans ambition d'exhaustivité aucune :
- la stratégie interministérielle d'attractivité universitaire de la France, « Bienvenue en France »5(*), présentée en 2018, qui fixait comme objectif d'atteindre 500 000 étudiants étrangers en France en 2027 et prévoyait pour cela de doubler le nombre de bourses d'études, soit un objectif de 15 000 bourses ;
- la stratégie internationale pour la langue française et le plurilinguisme, annoncé en mars 2018, avec un objectif de doublement du nombre d'élèves accueillis au sein du réseau scolaire français à l'étranger d'ici à 2030 ;
- la « feuille de route de l'influence », publiée en janvier 20226(*), qui a fixé une pluralité d'objectifs incluant, entre autres, la confirmation du doublement du nombre d'étudiants étrangers en 2027, le développement des campus français à l'étranger, l'augmentation du financement du dispositif des « Jeunes experts associés » de l'ONU, le renforcement des contributions volontaires au système onusien ou le développement des médias français à l'étranger ;
- les « états généraux de la diplomatie », clôturés, en mars 2023, par l'annonce d'une augmentation de 20 % des moyens budgétaires du ministère d'ici à 2027 et d'un accroissement de 700 ETP sur la même période ;
- les « consultations sur l'enseignement français à l'étranger », conclues en juillet 2023, qui évoquaient la piste d'une prise en charge par l'État de la politique immobilière de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) actuellement financée par les ressources propres de l'agence et de son réseau.
Source : commission des finances
* 1 Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi de la réforme des réseaux de l'État et de ses opérateurs, annexe au projet de loi de finances pour 2023.
* 2 Sur un périmètre élargi, comprenant à la fois la mission « Action extérieure de l'État » et le programme 209 de la mission « Aide publique au développement » également géré par le MEAE.
* 3 Discours du président de la République à l'occasion de la clôture des états généraux de la diplomatie, 16 mars 2023.
* 4 Rapport général n° 128 (2023-2024) fait par Jean-François Husson, rapporteur général, au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, Tome III - Les moyens des politiques publiques et dispositions spéciales, Annexe n° 1 - Action extérieure de l'État par Nathalie Goulet et Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux.
* 5 Stratégie interministérielle d'attractivité universitaire de la France, « Bienvenue en France », 2018.
* 6 Ministère de l'Europe et des affaires étrangères, Feuille de route de l'influence, janvier 2022.