EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 4 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de Pascal Savoldelli, rapporteur spécial, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux ce matin par l'examen du rapport spécial sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements ». - La mission « Remboursements et dégrèvements » occupe une place particulière dans le budget : c'est la plus importante en volume, puisqu'elle représente 17 % des crédits dans ce projet de loi de finances pour 2026.
Pour mémoire, la mission retrace les dépenses budgétaires résultant de l'application de dispositions prévoyant des dégrèvements, des remboursements ou des restitutions d'impôt. Elle comprend deux programmes, le programme 200, centré sur les impôts d'État, et le programme 201, qui couvre les impôts locaux.
Les trois quarts des dépenses suivies par la mission reflètent simplement des remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt. Ce caractère mécanique implique notamment que les crédits de la présente mission sont évaluatifs, c'est-à-dire qu'ils ne sont pas soumis à un plafond de dépense pour le Gouvernement.
Les crédits de la mission sont évalués à plus de 145 milliards d'euros en 2026, soit une baisse légère de 0,4 % par rapport à la dernière estimation à date pour 2025. Cette stabilité vient toutefois ponctuer un quart de siècle de croissance, les crédits de la mission ayant progressé de 85 milliards d'euros depuis 2001, soit une hausse de 140 %.
Cette progression résulte, d'une part, de la hausse des recettes fiscales brutes de l'État, dont le corollaire est une augmentation des remboursements et dégrèvements, et, d'autre part, des différentes modifications de politiques fiscales, qui, à cause de la multiplication des exonérations, contribuent à la perte de recettes fiscales.
La mission s'est progressivement « étatisée ». Avec la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales et les réformes successives des impôts de production, les remboursements et dégrèvements sur les impôts locaux sont passés de 23 milliards d'euros en 2020 à 5 milliards d'euros en 2023, un montant désormais stabilisé. Sur la même période, l'évolution des remboursements et dégrèvements sur des impôts d'État a plus que compensé cette baisse, passant de 121 milliards d'euros à 141 milliards d'euros, soit désormais 97 % des crédits de la mission.
Je commencerai par examiner les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État. Les 141 milliards d'euros estimés pour 2026 représentent une baisse de 0,4 % par rapport à la dernière estimation à date pour 2025. Cette baisse masque toutefois deux évolutions contradictoires : si les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État diminuent de 17 %, ceux qui sont corrélés à la mécanique de l'impôt et à diverses politiques publiques augmentent sensiblement.
Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État passent donc de 17,2 milliards d'euros en 2025 à 14,2 milliards d'euros en 2026. En pratique, il s'agit principalement du remboursement de sommes indûment perçues, dont la baisse en 2026 s'explique principalement par quelques dépenses importantes en 2025.
La première porte sur des remboursements d'exit tax. Pour mémoire, lors de leur départ, les contribuables visés par cet impôt sont imposables sur les plus-values latentes liées à des titres et droits sociaux, mais ils bénéficient d'un sursis d'imposition : l'exit tax n'est réellement due que si les contribuables cèdent lesdits titres et droits sociaux avant l'expiration d'un certain délai légal, bénéficiant dans le cas contraire d'un remboursement.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024, un député de la majorité, aujourd'hui au gouvernement, avait déposé un amendement d'apparence technique visant à étendre le remboursement d'exit tax aux prélèvements sociaux, y compris pour les titres cédés avant 2014, alors qu'il se limitait auparavant à l'impôt sur le revenu. Cet amendement, repris par le gouvernement de l'époque dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, a entraîné des remboursements à hauteur de plus de 2 milliards d'euros sur les années 2024 et 2025.
Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, j'estime que le gouvernement avait pour responsabilité de mieux informer le Parlement sur le coût aussi élevé d'une mesure d'apparence technique, les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) étant assurément capables d'estimer les volumes en question. Ce déficit d'information est d'autant plus dommageable qu'il est ensuite aisé pour l'exécutif de masquer ces 2 milliards en exécution budgétaire, noyés dans les milliards de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Je passe rapidement sur les autres remboursements et dégrèvements de sommes indues, en signalant simplement un versement de 1 milliard d'euros en 2025 induit par une décision définitive relative au volet indemnitaire du contentieux « précompte immobilier ». Il s'agit ici d'un dispositif fiscal que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a jugé contraire au droit européen. Le Conseil d'État ayant manqué à son obligation de transmettre une question préjudicielle à la CJUE sur ce dispositif, les contribuables lésés ont engagé la responsabilité pour faute de l'État. Ces décisions sont anciennes, elles ont plus de dix ans et portent sur un régime créé en 1965, mais elles illustrent les coûts significatifs que peut entraîner une gestion approximative de la fiscalité de l'État.
S'agissant de la mécanique de l'impôt, sur la base des dernières estimations pour 2024, j'avais pointé, pour le PLF 2025, un risque de sous-estimation des crédits d'impôt sur les sociétés (IS) et de surestimation des crédits de TVA. Ces deux risques se sont effectivement matérialisés. À mes yeux, la DGFiP pourrait mieux communiquer sur les causes de la forte volatilité observée sur les remboursements d'impôt sur les sociétés. Toutefois, en termes de crédits budgétaires, les estimations proposées pour 2026 sont proches des crédits exécutés et n'appellent pas d'observation particulière.
J'en viens enfin aux remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques, qui, contrairement aux crédits précédemment évoqués, reflètent de vrais choix politiques.
Alors que les remboursements et dégrèvements diminuent dans l'ensemble en 2026, ceux qui sont liés à des politiques publiques sont en hausse, passant de 18,5 milliards à 19,4 milliards d'euros, sous l'effet notamment d'un recours croissant aux crédits d'impôt : il m'est apparu nécessaire d'interroger l'opportunité de ce choix.
Premièrement, les acomptes, avances et restitutions d'impôt sur le revenu devraient connaître une progression dynamique en 2026 - + 10 % par rapport aux dernières estimations pour 2025 -, après une hausse déjà soutenue en 2025 - + 8 % par rapport aux crédits exécutés en 2024 -, occupant chaque année une part croissante de l'impôt sur le revenu collecté - 8,4 % en 2026, contre 8,0 % en 2024.
Je note en particulier qu'en matière d'impôt sur le revenu, les remboursements et dégrèvements progressent notamment sous l'effet de la montée en charge du crédit d'impôt contemporain pour l'emploi d'un salarié à domicile : 1,8 milliard d'euros en 2025, 2,3 milliards d'euros en 2026.
Partant des derniers travaux de la Cour des comptes et du Conseil des prélèvements obligatoires (COR), je m'interroge sur le périmètre d'un dispositif aussi coûteux et peu contrôlable, portant sur des dépenses non contraintes pour certains contribuables. Le risque de travail dissimulé ne peut motiver à lui seul le maintien d'une dépense fiscale si conséquente pour les finances publiques. Il convient donc de mettre en débat la nature des dépenses, le taux de prise en charge et le profil socioéconomique des bénéficiaires.
L'autre crédit d'impôt coûteux auquel, vous le savez, je prête une grande attention est le crédit d'impôt recherche (CIR), qui continue de croître et qui est désormais projeté à plus de 8 milliards d'euros en 2025 et 2026.
Je peux m'appuyer cette année sur les travaux de la commission d'enquête sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, qui a pointé plusieurs limites de ce dispositif. Premièrement, les grandes entreprises représentent 42 % des créances du crédit d'impôt recherche. Deuxièmement, ce sont ces grandes entreprises qui exploitent le mieux, fiscalement, le bénéfice de ce dispositif et font le plus diminuer leur IS net. Troisièmement, les économistes interrogés par la commission d'enquête estiment que le rapport efficacité-coût du CIR est très perfectible.
L'an passé, grâce à un amendement voté par la commission, nous avons pu commencer à recentrer ce dispositif. C'est un pas dans la bonne direction, mais il m'apparaît néanmoins toujours indispensable d'engager une réforme du CIR qui viserait a minima à établir une véritable différenciation par type d'entreprises et secteur d'activité.
Par ailleurs, sachant que la commission d'enquête estime leur montant à 211 milliards d'euros, les aides publiques aux entreprises devraient être assorties de conditions pour s'assurer de leur effectivité, en veillant à ce qu'elles stimulent effectivement la recherche réalisée en France. En cas de manquement avéré à ces conditions, il me paraîtrait justifié, conformément aux recommandations formulées par la commission d'enquête, d'instaurer un mécanisme de restitution, totale ou partielle, des aides perçues.
J'en viens maintenant au deuxième programme de cette mission, qui concerne les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Les crédits évalués pour 2026 s'élèvent à 4,6 milliards d'euros et sont stables par rapport à la dernière évaluation à date pour 2025.
Comme je vous l'indiquais en introduction, ce programme a été vidé d'une grande partie de sa substance avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et les baisses d'impôts de production.
Les remboursements de taxe foncière, qui ont presque doublé de 2018 à 2024, se stabilisent depuis cette date autour de 2 milliards d'euros et constituent désormais près de la moitié des crédits du programme.
Quant aux remboursements de taxe d'habitation, ils auraient dû connaître une trajectoire à la baisse encore plus marquée, mais ils ont dû être largement revus à la hausse pour financer d'importants dégrèvements consécutifs à la mise en place de l'outil Gérer mes biens immobiliers (GMBI) : après un premier dégrèvement massif de 1,3 milliard d'euros en 2024, un an plus tard, les dégrèvements s'élevaient toujours à plus de 800 millions d'euros. Si la DGFiP s'attend désormais à un retour à la normale, elle était déjà rassurante l'an passé. Je continuerai donc de suivre ce dossier avec attention, s'agissant tout de même de dégrèvements annuels de plusieurs centaines de millions d'euros.
Mes chers collègues, en conclusion, je vous invite à voter en faveur des crédits de la mission.
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je m'interroge sur la régularité de la rétroactivité fiscale du dispositif que vous avez évoqué s'agissant de l'exit tax, et sur le fait qu'il n'ait donné lieu à aucun contentieux.
Je partage par ailleurs vos observations sur le CIR. Chaque année, je dépose un amendement pour le réaménager. Je vous engage, mes chers collègues, à franchir le pas cette année et à considérer qu'au-delà de 100 millions d'euros, il faut flécher le CIR vers les PME, PMI et ETI. Je vous rappelle que 1 euro de CIR dans une PME ou une ETI représente un effet de levier de 1,2 euro, contre 0,6 dans un grand groupe.
J'aimerais également que nous favorisions la recherche publique au travers de ce dispositif. On parle d'une niche fiscale de 7,8 milliards d'euros ; il serait bon qu'une grande partie de cette somme nous aide à financer nos laboratoires publics, pour instaurer une sorte de cercle vertueux.
M. Michel Canévet. - Je ne suis pas opposé à des évolutions sur le CIR - on peut essayer de mieux le cibler -, mais il faut rester prudent. Mardi matin, les dirigeants d'une entreprise de chauffage et de froid industriel de 400 personnes dans le Finistère m'ont rappelé combien le CIR leur était utile pour maintenir leur dynamique d'innovation et avoir toujours un coup d'avance, car les pays étrangers s'approprient rapidement les technologies.
Le CIR nous aide aussi pour tenter d'atteindre l'objectif de la stratégie de Lisbonne d'affecter 3 % du PIB à la recherche. Nous ne pourrons pas y parvenir en nous appuyant seulement sur des fonds publics, compte tenu de l'état extrêmement dégradé de nos finances.
Je veux aussi interroger le rapporteur spécial sur les dégrèvements de taxe d'habitation. Correspondent-ils à chaque fois à un décaissement de la part de l'État ou parfois à une simple opération comptable, par exemple si un contribuable ne s'est pas acquitté d'un avis d'imposition qu'il a décidé de contester ?
Le crédit d'impôt contemporain me semble utile pour permettre à des familles qui n'en ont pas les moyens de recourir à des services à la personne. Ne serait-il pas envisageable de fixer un seuil de revenus au-dessus duquel on ne pourrait pas prétendre immédiatement à ce crédit d'impôt ?
Enfin, l'importance des dégrèvements de TVA suggère certainement un problème de fraude, identifié par la commission d'enquête précitée. Des actions complémentaires ne devraient-elles pas être envisagées ? Qu'en pense le rapporteur ?
M. Pierre Barros. - La suppression de la taxe d'habitation coûte beaucoup à l'État, mais aussi aux collectivités, car l'évolution de la compensation par l'État est illisible et insuffisante. Parviendrons-nous un jour, lorsqu'un impôt est supprimé, à ce qu'il soit durablement compensé dans des conditions satisfaisantes pour les territoires ?
Voilà quelques années, les collectivités locales et l'État ont renoncé à percevoir temporairement un certain nombre de contributions et d'impôts pour inciter l'entreprise FedEx à s'installer sur le hub de Roissy. Le dégrèvement est donc aussi un outil utilisé pour attirer des entreprises, souvent d'envergure internationale. Sommes-nous capables de quantifier ce genre de pratiques ?
Mme Christine Lavarde. - Les grands gagnants de la mise en place de l'outil GMBI ont été les collectivités. Les contribuables ont payé l'impôt, l'État l'a reversé aux collectivités sur la base de données qu'il considérait comme correctes, puis les contribuables ont attaqué l'État, qui les a remboursés. D'où les montants très significatifs que le rapporteur a cités. Comme lui, j'estime que les choses vont s'améliorer. En réalité, tout le travail de mise à jour de la base de données réalisé après l'erreur de 1 milliard d'euros en 2023 a été effacé, et certains contribuables ont pu être imposés à tort deux années de suite. C'est le cas par exemple des pompiers de Paris, considérés comme étant en résidence secondaire dans leur caserne, car la Ville de Paris avait annulé la correction des bases effectuée par l'État. Le système a désormais été consolidé, et le nombre d'erreurs devrait logiquement diminuer.
Cette plateforme GMBI présente par ailleurs un intérêt assez puissant pour la mise à jour des valeurs locatives des locaux d'habitation. Les propriétaires-bailleurs ont été contraints, il y a près de deux ans, de déclarer le niveau de loyer qu'ils demandaient à leurs locataires, dans l'idée de pouvoir réviser les valeurs locatives. Nous devrons délibérer, dans le cadre du projet de loi de finances, d'une nouvelle prorogation de cette réforme. La DGFiP envisage-t-elle une collecte annuelle des informations sur le niveau des loyers ?
M. Thierry Cozic. - Un certain nombre de difficultés pointées dans le rapport ne s'expliquent-elles pas par un manque d'études d'impact et de préparation des décisions prises par le Gouvernement ? Dans ce contexte, je m'étonne des nouvelles suppressions d'emplois à la DGFiP prévues dans le budget pour 2026.
M. Jean-Raymond Hugonet. - À l'heure où l'on traque activement le milliard d'euros d'économies dans le projet de budget, certains points évoqués par le rapporteur ont en effet de quoi agacer, quelles que soient nos sensibilités.
Si je comprends bien la tonalité générale du rapport, la DGFiP travaille de façon très cohérente. Nous sommes très innovants dans notre pays pour créer des dispositifs qui s'enchevêtrent, auxquels plus personne ne comprend rien, en revanche, et pour paraphraser La Fontaine, nous nous hâtons avec lenteur pour les corriger.
Face à cette usine à gaz fiscale, les moyens de contrôle de la DGFiP vous paraissent-ils suffisants, monsieur le rapporteur ? Comme dans les préfectures, on a le sentiment que les personnels n'arrivent plus à répondre à la demande.
M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - Madame Paoli-Gagin, pour ce qui est des remboursements d'exit tax, ils étaient limités aux cessions antérieures à 2014. La question de la rétroactivité ne se posait pas au cas présent, s'agissant d'une mesure favorable aux contribuables, qui ne porte pas atteinte à des situations légalement acquises.
Sur le CIR, je pense à titre personnel que nous aurions pu mener une mission flash pour croiser les avis. Nous mobilisons 8 milliards d'euros d'argent public chaque année et nous voulons des résultats en termes de recherche appliquée, d'industrie, etc. Le débat ne manquera pas d'avoir lieu prochainement, à l'occasion du PLF, y compris sur son éventuel fléchage vers la recherche publique.
Pour répondre à M. Canévet, le dégrèvement de la taxe d'habitation est bien à la charge de l'État.
Concernant les crédits d'impôt contemporains, il s'agit d'une invitation plutôt qu'une directive. Il convient de regarder les taux de prise en charge et les profils économiques des bénéficiaires. Se pose la question de ce qui doit relever d'un crédit d'impôt ou d'une prestation ; je pense notamment à l'accompagnement pour la petite enfance, les personnes handicapées et isolées.
Concernant la fraude à la TVA, je ne peux pas donner de garanties à 100 %, mais la DGFiP a réalisé de réels progrès ; il s'agit d'encourager leur travail.
Sur l'utilisation de la plateforme GMBI pour aider à la révision des valeurs locatives cadastrales d'habitation, c'est une piste très prometteuse et d'ailleurs, la Cour des comptes a fait une recommandation similaire dans son rapport sur GMBI. Comme vous le savez toutefois, sur cette question centrale de la révision des valeurs locatives cadastrales, les blocages sont autant politiques que techniques.
Pour répondre à M. Cozic sur les études d'impact, les crédits de la mission sont évaluatifs et comportent une grande part d'incertitude. Pour que les estimations réalisées soient mieux contrôlées, les décisions, sans doute trop nombreuses, devraient être précédées d'études d'impact. Il s'agit de développer notre esprit critique à partir d'éléments fiables.
La DGFiP aurait sans doute besoin d'un temps supplémentaire dédié à la formation. Sachant l'évolution fréquente de nos dispositifs fiscaux et financiers, il n'est pas évident pour une administration de s'adapter aussi vite. Par ailleurs, certains emplois ont été supprimés.
Enfin, je ne dispose d'aucune information sur les dégrèvements favorisant l'implantation d'entreprises sur le territoire français.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.