Projet de loi de finances pour 2026 : Cohésion des territoires - Logement et ville

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 66

Report de la date limite d'engagement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

Le présent article prévoit de repousser d'un an la date limite d'engagement des crédits du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

Le NPNRU, porté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), vise à transformer 448 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Les quartiers ciblés, parmi les 1 609 QPV existants, sont ceux qui concentrent le plus de difficultés, tant sur le plan social qu'économique ou encore sur celui de la qualité de l'habitat.

Le NPNRU prévoit donc des évolutions importantes dans les quartiers ciblés, dans l'objectif de favoriser la mixité sociale, la diversification des logements et des bâtiments ainsi que le désenclavement.

Doté de 5 milliards d'euros lors de son lancement en 2014 et visant une contractualisation complète en 2024, le NPNRU a cependant connu plusieurs évolutions.

D'une part, le montant des engagements prévus s'est accru : 6 milliards d'euros prévus à partir de 2017, 10 milliards d'euros à partir de 2018 et enfin 12 milliards d'euros à partir de 2022.

D'autre part, la date limite d'engagement des crédits s'est éloignée à mesure que leur masse a augmenté : elle a été repoussée à 2026, par la loi de finances initiale pour 2022.

Les retards de paiement, notamment de l'État, qui a versé sur la période 2018-2024 seulement 106,9 millions d'euros contre 265 millions d'euros prévus, provoquent aujourd'hui une tension de trésorerie pour l'ANRU.

Par conséquent, il est nécessaire de repousser d'un an le délai limite d'engagement des crédits. Le rapporteur déplore néanmoins ce nouveau décalage qui retarde la réhabilitation des quartiers et appelle à maintenir le cap pour initier un programme de renouvellement urbain plus holistique au plus vite.

La commission des finances a adopté l'article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE NOUVEAU PROGRAMME NATIONAL DE RENOUVELLEMENT URBAIN (NPNRU) DOIT PERMETTRE LA RÉHABILITATION DES QUARTIERS PRIORITAIRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE LES PLUS DÉFAVORISÉS

A. LE NPNRU S'INSCRIT DANS LA CONTINUITÉ DES ACTIONS DE RÉNOVATION URBAINE ENGAGÉES AU DÉBUT DES ANNÉES 2000

1. Le mouvement historique initié par le programme national de rénovation urbaine (PNRU)

Le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), institué par la loi du 1^er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine^45(*), a été pensé à la suite du rapport de l'architecte Philippe Vignaud, Pour le renouvellement urbain, publié en 1999^46(*). Cet ouvrage montre combien le développement des villes dans l'après-guerre, notamment dans les banlieues, a été marqué et structuré par l'esprit centralisateur et le « tout béton ». Ainsi, les tours et les grandes barres ont constitué, contre les particularismes locaux, l'unique mode de création de nouveaux espaces urbains.

Devenus réservoirs de main d'oeuvre, ces quartiers périphériques ont été frappés de plein fouet par les mutations économiques de la fin du XXème siècle et les grands ensembles ont été désertés par les classes moyennes.

Ainsi, ces quartiers enclavés ont peu à peu concentré tout un ensemble de difficultés : peu de mixité sociale, isolement par rapport aux centres urbains dynamiques du fait d'une desserte en transports défaillante, taux de chômage élevé, faible qualité des services publics, difficultés d'intégration des personnes issues de l'immigration.

La mise en oeuvre du PNRU, en 2003, a donc constitué une étape importante pour signifier la mutation à l'oeuvre : la reconstruction devait laisser place au renouvellement. Il a pris la suite des 50 Grands projets de ville et des 30 Opérations de renouvellement urbain (ORU) qui avaient été mis en oeuvre à l'issue du Comité interministériel à la ville du 14 décembre 1999.

Le PNRU selon l'article 6 de la loi précitée^47(*), vise à « restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS) ». Les ZUS, créées par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire^48(*), constituent un zonage qui permet la mise en oeuvre d'une politique renforcée et différenciée de développement, adapté aux « handicaps géographiques, économiques ou sociaux » constatés.

Le PNRU a consisté notamment en des opérations :

- d'aménagement urbain;

- de réhabilitation ;

- de résidentialisation ;

- de démolition et de production de logements ;

- de création, réhabilitation et démolition d'équipements publics ou collectifs ;

- de réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale.

Dès l'origine, le PNRU a marqué une rupture avec les politiques précédemment menées par l'État dans les ZUS en présentant une ambition de transformation en profondeur et, surtout « par la démultiplication des moyens financiers alloués et la massification des opérations soutenues »^49(*).

Le bilan du programme, achevé en 2022, permet en effet de constater l'ampleur des moyens alloués : au moyen de 399 conventions pluriannuelles, le PNRU a déployé 48,4 milliards d'euros d'investissement pour 27 950 actions, dont 11,2 milliards d'euros de subventions.

Répartition de l'effort total d'investissement porté par le PNRU

(en pourcentage)

Source : commission des finances

Ces montants ont été fléchés particulièrement vers des interventions lourdes sur l'habitat et ont impliqué des recompositions foncières majeures.

Conformément aux dispositions des articles 6 et 7 de la loi de 2003^50(*), les crédits pour le PNRU ont été contractualisés jusqu'en 2015. Les décaissements se sont ensuite poursuivis jusqu'en 2023.

2. Le déploiement du NPNRU s'inscrit dans l'héritage du PNRU

Les différentes études citées dans le rapport d'évaluation du PNRU^51(*) montrent que sa mise en oeuvre a permis d'atteindre un certain nombre des objectifs fixés. Ainsi, il apparaît que :

- le parc de logements des quartiers bénéficiaires s'est diversifié et est devenu plus attractif ;

- l'espace urbain a connu une restructuration majeure ;

- la mixité sociale s'est accrue dans les zones urbaines sensibles.

Le rapport pointe néanmoins que les fragilités subsistent et que l'image des quartiers ciblés peine à évoluer.

Le bilan globalement positif du PNRU a néanmoins mené les pouvoirs publics à initier, en 2014, un nouveau programme, le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

Prévu à l'article 3 de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine^52(*), le NPNRU s'inscrit résolument dans le sillage du PNRU, même si plusieurs différences peuvent être relevées. En effet le NPNRU se caractérise par :

- une contractualisation en deux temps pour mieux définir les projets, avec la signature d'un protocole de préfiguration puis d'une convention opérationnelle ;

- un portage des projets au niveau de l'agglomération plutôt qu'au niveau de la commune pour favoriser un rééquilibrage des territoires ;

- une ambition forte sur l'association des habitants à la conception et à la mise en oeuvre des projets notamment via les conseils citoyens et les maisons de projet.

Les quartiers ciblés par le NPNRU doivent être éligibles à la signature de contrats de ville, c'est-à-dire qu'ils sont des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), définis par loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine^53(*).

Le NPNRU couvre au total 447 QPV où résident 3 millions d'habitants, qui sont répartis en deux catégories :

- 216 quartiers d'intérêt national présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants^54(*) ;

- 264 quartiers d'intérêt régional présentant des dysfonctionnements urbains d'importance régionale^55(*).

Les objectifs du NPNRU demeurent proches de ceux du PNRU :

- augmenter la diversité de l'habitat ;

- adapter la densité du quartier à son environnement et aux fonctions urbaines visées ;

- favoriser la mixité fonctionnelle et consolider le potentiel de développement économique ;

- renforcer l'ouverture du quartier et la mobilité des habitants ;

- viser l'efficacité énergétique et contribuer à la transition écologique des quartiers ;

- réaliser des aménagements urbains et des programmes immobiliers de qualité prenant en compte les usages, les enjeux de gestion et de sureté et anticipant les évolutions et mutations futures.

Porté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), le NPNRU constitue aujourd'hui le coeur de métier de l'agence. Initié en 2014, le programme devait voir l'ensemble de ses crédits contractualisés en 2024, dans la logique d'une durée similaire à celle du PNRU.

B. DES MOYENS ALLOUÉS AU NPNRU EN CROISSANCE QUI TENDENT À RALLONGER LA DURÉE DU PROGRAMME PLUTÔT QUE L'INTENSIFIER

1. Le financement tripartite du NPNRU s'est accru progressivement

À son lancement, le NPNRU était doté de 5 milliards d'euros de concours financiers, comme le prévoit l'article 9-2 de la loi du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine^56(*) en sa version initiale. Cependant, ce montant été progressivement augmenté à mesure que les besoins identifiés :

- il a été porté à 6 milliards d'euros en 2016^57(*) ;

- il a été augmenté à 10 milliards d'euros en 2017^58(*) ;

- enfin, il a été relevé à 12 milliards d'euros en 2021^59(*).

Le financement des contributions est réparti entre les bailleurs sociaux, l'État et Action Logement :

- la contribution des bailleurs sociaux est prévue par l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation : via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), ils apportent un concours financier annuel de 184 millions d'euros au NPNRU ;

- la contribution de l'État est fixée par crédits budgétaires, à l'action 04 du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » ;

- la contribution d'Action Logement est définie par les conventions quinquennales signées avec l'État et précisée dans les conventions tripartites signées entre l'État, Action Logement et l'ANRU.

La première date du 2 octobre 2015^60(*). Cette dernière porte création d'un comité de suivi financier du NPNRU dont les objectifs sont les suivants :

- s'assurer de l'atteinte des principaux objectifs contractualisés, du respect des enveloppes financières prévues dans la convention et de déclencher les réponses adaptées si nécessaire ;

- examiner le rythme prévisionnel des engagements et des décaissements, ainsi que les conséquences prévisibles en termes de trésorerie pour l'ANRU et pour Action Logement ;

- examiner chaque année les projections financières et leur traduction dans le projet d'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) de l'agence en amont de la présentation des documents budgétaires.

Cette convention a été renouvelée en 2018^61(*), afin de prendre la mesure du rehaussement des financements et du calendrier modifié de mise en oeuvre des engagements et décaissements. La gouvernance et le pilotage financier n'ont cependant pas été remis en cause.

Répartition des subventions au NPNRU

(en pourcentage et en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Les versements d'Action Logement sont répartis entre des subventions pures, à hauteur de 6,8 milliards d'euros et des prêts bonifiés à hauteur de 3,3 milliards d'euros qui ont pour effet de générer un équivalent-subvention à hauteur de 1,2 milliard d'euros. La subvention totale s'élève ainsi à 8,0 milliards d'euros.

Comme pour le PNRU, ces subventions sont versées à l'ANRU qui a la responsabilité de mettre en oeuvre le programme. L'objectif est que ces subventions permettent de générer 50 milliards d'euros d'investissement de travaux, tous financeurs confondus. En particulier, les collectivités locales et les bailleurs sociaux pourront bénéficier de l'effet subvention pour initier des projets.

2. Un retard du financement par l'État a déjà provoqué le recul de deux ans de la date limite d'engagement des crédits

Au 31 décembre 2023, les différentes parties prenantes au financement du NPNRU n'avaient pas participé au même rythme au décaissement de leurs engagements.

Ainsi, Action Logement avait participé à hauteur de 1,6 milliard d'euros sur les 6,8 milliards d'euros de subventions pures contractualisées. Les bailleurs sociaux avaient participé à hauteur de 860 millions d'euros sur les 2,7 milliards d'euros prévus.

L'État, de son côté, n'avait décaissé que 106,8 millions d'euros sur 1,2 milliard d'euros de subventions prévues.

Avancement de la participation au financement du NPNRU
des différentes parties prenantes au 31 décembre 2023

(en pourcentage et en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Selon l'évaluation préalable de l'article, en septembre 2025, l'évolution des versements avait suivi cette tendance au retard de l'État par rapport aux autres financeurs. Ainsi, Action Logement avait versé 33,5 % de sa contribution et les bailleurs sociaux 41,2 %, contre seulement 12,8 % pour l'État.

En effet, 2024 a été une année blanche de participation de l'État au NPNRU, les crédits inscrits en loi de finances initiale ayant été annulés en cours de gestion^62(*).

Évolution de la participation de l'État au NPNRU
par rapport aux prévisions initiales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Il apparaît clairement que, par rapport au calendrier de financement initialement prévu, l'État pourrait avoir participé, à la fin de l'année 2026, à hauteur de 142,2 millions d'euros de moins que prévu.

3. L'engagement des crédits impose le versement d'une partie d'entre eux, ce qui nécessite un rythme de décaissement cohérent avec les engagements

Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, « l'échéancier de paiement lié aux opérations réalisées au titre du NPNRU prévoit le versement d'un premier acompte s'élevant jusqu'à 20 %, en fonction de la nature de l'opération, du montant de la subvention au moment de l'engagement, soit de la décision attributive de subvention ».

Par conséquent, chaque engagement par l'ANRU au titre du NPNRU impose un décaissement qui lui est consécutif. Ainsi, le rythme de versement des subventions à l'ANRU doit être corrélé à celui des engagements.

Depuis le lancement du NPNRU, l'ANRU a indiqué plusieurs fois, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, qu'il pourrait y avoir une tension de trésorerie sur la période 2025-2028, en tablant sur un maintien de la date limite d'engagement des crédits à 2024.

Au vu des retards d'engagements de l'État et en anticipation de la tension de trésorerie, la date limite d'engagement des crédits a déjà été repoussée de 2024 à 2026 en loi de finances pour 2022^63(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE REPORT D'UN AN DE LA DATE LIMITE D'ENGAGEMENT DES CRÉDITS POUR LE NPNRU

L'article contient un unique alinéa qui entraîne le report d'un an de la date limite d'engagement des crédits pour le NPNRU, soit au 31 décembre 2027.

Il modifie ainsi le premier alinéa du I de l'article 9-1 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et remplace la mention de l'année 2026 par l'année 2027. Ainsi, l'article modifié prévoit que le NPNRU, « qui couvre la période 2014-2027, vise en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants. »

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du présent projet de loi de finances, celui-ci est considéré comme ayant été rejeté et le présent article n'a pas été adopté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER L'ARTICLE PAR NÉCESSITÉ, TOUT EN NOTANT L'IMPORTANCE DE TENIR LE CALENDRIER POUR ENGAGER L'AVENIR DU RENOUVELLEMENT URBAIN

A. LE DÉCALAGE DE LA DATE D'ENGAGEMENT DES CRÉDITS EST NÉCESSAIRE MAIS DOIT CONSTITUER LA DERNIÈRE RÉVISION DU CALENDRIER

1. Une nécessité pour préserver l'équilibre financier de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine à court-terme

Selon l'évaluation préalable de l'article, il restera 2 milliards d'euros d'engagements restants au titre du NPNRU 1^er janvier 2026. Ainsi, « compte tenu du montant des contributions prévues à date pour 2026, l'ANRU sera en impasse de trésorerie à la fin de l'année 2026. Pour éviter cette impasse, il est nécessaire de décaler a minima 0,5 milliard d'euros d'engagements en 2027 »

Ce constat fait suite à la réunion du conseil d'administration de l'ANRU du 9 juillet 2025. Lors de cette réunion, il est apparu que les décaissements consécutifs aux engagements prévus en 2026 et ceux issus des engagements précédents auraient été supérieurs aux recettes et à la trésorerie dont aurait bénéficié l'agence.

Par conséquent, cet article prend acte d'une situation de fait qui résulte d'une incapacité pour l'ANRU, au vu des ressources prévues pour son financement, à faire face aux versements qu'elle devrait fournir.

Le décalage d'un an des engagements permet ainsi de limiter cette tension de trésorerie et d'empêcher certains projets déjà contractualisés d'être retardés dans leur mise en oeuvre. Il a pour conséquence, cependant, de réduire le rythme de mise en oeuvre des opérations dans leur ensemble.

2. Un retard supplémentaire ne serait pas acceptable

Le rapporteur spécial souligne que le rattrapage prévu en 2026 de la participation de l'État au NPNRU montre que, malgré des décaissements irréguliers et insuffisamment prévisibles, le gouvernement reste attentif à mener au bout le programme.

En effet, il est prévu, en parallèle du décalage d'un an de la date butoir d'engagement des crédits, une accélération des crédits consacrés par l'État au financement du NPNRU, qui passeraient de 50 millions d'euros en 2025 à 116 millions d'euros en 2026.

Financement du NPNRU par l'État

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Cette hausse des crédits concorde avec l'accélération de la mise en oeuvre du programme. En effet, la revue nationale des projets NPNRU qui s'est tenue le 20 mai 2025 a permis d'établir un état des lieux précis et qualitatif du déploiement opérationnel du NPNRU :

- 100 % du programme est contractualisé ;

- 84 % des opérations ont démarré ;

- 24 % des opérations sont livrées.

Le rapporteur spécial insiste cependant pour que l'État sanctuarise une participation qui permette de mener le NPNRU à son terme sans que de nouveaux retards ne soient pris. Il est en effet de la responsabilité de l'État de maintenir, pour les années à venir, un rythme de décaissement cohérent avec les objectifs annoncés.

La tension de trésorerie sur la période 2025-2028 était prévisible et le moindre investissement de l'État dans la politique de la ville ait pour conséquence de retarder le renouvellement urbain.

La définition d'une trajectoire stable et pluriannuelle de décaissements doit être une priorité pour les années à venir, malgré les contraintes qui pèsent sur les finances publiques.

B. LA NÉCESSITÉ D'ENGAGER LA RÉFLEXION VERS UN PLAN RENOUVELÉ ET PLUS GLOBAL POUR DÉSENCLAVER LES QUARTIERS

1. Le NPNRU apporte des nouveautés par rapport au PNRU mais n'est pas suffisant pour traiter dans leur ensemble les problématiques des quartiers

L'engagement de l'État pour mener le NPNRU à terme est d'autant plus important que ce programme, en reprenant pour l'essentiel la méthode du PNRU, n'apporte qu'une partie de la solution pour traiter les différentes problématiques des quartiers.

En effet, comme le montrait le rapport d'évaluation du PNRU, si les évolutions du bâti sont remarquables et permettent souvent d'accompagner de nouveaux usages, l'image des quartiers ciblés et l'évolution sociale sont rarement au rendez-vous.

Comme l'indique Cédric Van Styvendael, maire de Villeurbanne, et co-auteur du rapport Ensemble, refaire ville^64(*), consacré à l'avenir de la rénovation urbaine, « les quartiers prioritaires de la politique de la ville cumulent deux risques majeurs : les études ont démontré que les quartiers prioritaires de la politique de la ville, qui sont le plus touchés par la ségrégation, ont quinze fois plus de risques d'être touchés par des émeutes urbaines. Par ailleurs depuis 2004, ils ont vu leur population se paupériser. »

Il convient alors de constater que les opérations du NPNRU, ciblées aux deux tiers sur l'habitat selon Patrice Vergriete^65(*), président de l'ANRU, ne permettent pas de répondre aux difficultés sociales structurelles auxquelles font face les QPV.

Ainsi, les évolutions permises par le NPNRU par rapport au PNRU, notamment une contractualisation plus rapprochée des besoins des territoires, ne permettent pas de s'attaquer à l'ensemble des handicaps des quartiers.

2. La réflexion sur l'avenir du renouvellement urbain doit se poursuivre

Lancé en 2014, le NPNRU doit être entièrement engagé en 2026 et la fin du programme est prévue en 2032. Le décalage en 2027 devrait rallonger d'un an la fin des décaissements du programme.

Entre le PNRU et le NPNRU, l'ANRU avait pu observer un temps de latence qui avait enrayé la dynamique créée par le premier programme. Les ministres Christophe Béchu, Patrice Vergriete et Sabrina Agresti-Roubache ont commandé un rapport en décembre 2023 pour définir l'avenir du renouvellement urbain.

Les auteurs du rapport, remis en février 2025^66(*), sont Jean-Martin Delorme, président de section à l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD), Anne-Claire Mialot, ancienne directrice générale de l'ANRU, et Cédric Van Styvendael, maire de Villeurbanne.

Les auteurs recommandent ainsi la mise en oeuvre d'un nouveau programme de renouvellement urbain en ajustant la méthode de l'ANRU :

- simplifier l'articulation des aides de l'État et des opérateurs, ainsi que les modalités de contractualisation ;

- mieux prendre en compte les capacités opérationnelles des collectivités et graduer l'accompagnement de l'ANRU en fonction des forces et faiblesses locales ;

- accentuer la dynamique de co-construction locale en conditionnant l'allocation et le versement des financements de l'ANRU à la mise en oeuvre d'une charte de co-construction.

Les enjeux d'adaptation de l'habitat au changement climatique, de prise en compte des besoins sociaux et de déploiement de politiques intercommunales de l'habitat devront être priorisées.

Ces évolutions permettraient une approche plus holistique du renouvellement urbain. Le rapport précise en outre que la définition des quartiers d'habitat social dégradé qui pourraient bénéficier des crédits de l'ANRU devrait être actualisée. Il conviendrait en outre d'ajouter aux QPV d'autres territoires qui connaissent des difficultés, tels que les centres anciens des villes moyennes et certaines copropriétés.

Ces éléments de prospective montrent que le retardement des engagements du NPNRU pénalisent aussi, à moyen-terme, le déploiement d'un nouveau programme élargi aux problématiques non seulement d'habitat mais aussi d'insertion sociale, économique et culturelle des quartiers.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67

Stabilisation du montant des aides personnelles au logement (APL)
et recentrage de celles versées aux étudiants extracommunautaires

Le présent article prévoit deux évolutions relatives, pour l'une, au montant des aides personnelles au logement et, pour l'autre, au public éligible.

D'une part, il acte la non revalorisation, en 2026, du barème des aides personnelles au logement (APL), par dérogation au droit en vigueur qui prévoit l'indexation annuelle sur l'évolution de l'indice de référence des loyers d'une partie de ses déterminants.

D'autre part, il exclut des bénéficiaires potentiels de ces aides les étudiants étrangers qui ne sont ressortissants ni d'un État membre de la Communauté européenne, ni d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ni de la Confédération suisse, et qui ne sont pas titulaires d'une bourse d'étude.

Ces évolutions doivent permettre une économie en 2026 d'environ 200 millions d'euros et de 300 millions d'euros annuels à partir de 2027.

Au vu de la situation d'urgence budgétaire et de la faible inflation prévue en 2026, la commission estime que l'effort induit par le gel du barème des APL est proportionné. Par ailleurs, la restriction du bénéfice des aides aux étudiants extracommunautaires aux seuls boursiers permet de réaliser des économies tout en maintenant l'objectif redistributif des APL.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT CONSTITUENT UN OUTIL REDISTRIBUTIF EFFICACE, NOTAMMENT AU BÉNÉFICE DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS

A. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT, REVALORISÉES CHAQUE ANNÉE, CONTRIBUENT À FAVORISER L'ACCÈS DE TOUS À UN LOGEMENT DÉCENT

1. Les aides personnelles au logement constituent la majeure partie des crédits budgétaires en faveur du logement

Les aides personnelles au logement (APL) constituent la pierre angulaire de la politique d'intervention directe de l'État en faveur du logement en France. L'État poursuit l'objectif, à travers ce dispositif, de favoriser l'accès à un logement décent des ménages à revenus modestes et leur maintien dans le logement.

Les aides personnelles sont de trois types, comme le prévoit l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation. Elles se distinguent par les publics bénéficiaires mais les modalités de calcul sont identiques pour chacune des aides.

L'allocation de logement familiale (ALF), créée en 1948^67(*), est la plus ancienne des trois aides. Elle est attribuée aux ménages ayant des personnes à charge, avec deux exceptions : les ménages mariés depuis moins de cinq ans et les femmes enceintes isolées à compter du premier jour du mois civil suivant le quatrième mois de grossesse^68(*). Financée initialement par le fonds national des prestations familiales (FNPF), elle l'ALF l'est depuis le 1^er janvier 2016 par le fonds national d'aide au logement (FNAL) qui assure à compter de cette date le financement complet des trois aides personnelles au logement.

L'allocation de logement sociale (ALS) a été créée en 1971^69(*). Son objectif d'origine est d'aider certaines catégories de personnes caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources, autres que les familles, à accéder au logement. À l'origine, l'aide s'adressait par exemple aux personnes âgées ou handicapées et aux jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans. Au fur et à mesure, cette allocation a été étendue à d'autres bénéficiaires et, depuis le 1^er janvier 1993, l'ensemble des personnes qui ne bénéficient ni de l'ALF ni de l'aide personnalisée au logement (APL) peuvent y avoir accès^70(*). L'ALS est financée par le FNAL, créé simultanément en 1971.

Enfin, la plus récente des aides personnelles au logement est l'aide personnalisée au logement (APL). Créée en 1977^71(*), elle est versée aux occupants de logements conventionnés, quelle que soit leurs caractéristiques familiales, et sous condition de ressources. Ainsi, l'ALF et l'ALS ne sont versées que pour des logements qui ne relèvent pas du parc conventionné pour l'APL. Ce dernier comprend^72(*) :

- les logements en accession à la propriété pour les prêts signés avant le 1^er janvier 2018^73(*), ou avant le 1^er janvier 2020 pour les logements anciens situés dans des zones détendues ;

- les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l'État, comme les prêts d'accession sociale^74(*) (PAS) ou les prêts sociaux de location-accession^75(*) (PSLA) ;

- les logements à usage locatif financés par des prêts locatifs aidé d'intégration (PLAI), des prêts locatifs à usage social (PLUS) ou des prêts locatifs social (PLS) ;

- les logements à usage locatif conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions pour les améliorer, comme la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) ou les aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ;

- les logements conventionnés appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré, à des sociétés d'économie mixte (SEM) ou à d'autres bailleurs sociaux.

Il est donc possible de bénéficier de l'APL aussi bien en tant que locataire que dans le cadre de l'accession à la propriété. Le premier cas est néanmoins le plus courant : en juin 2024, 97,6 % des ménages qui bénéficiaient de l'APL, hors étudiants, étaient locataires.

Anciennement assuré par le fonds national de l'habitat (FNH), le financement de l'APL relève du FNAL depuis le 1^er janvier 2006 et la fusion de ces deux fonds.

Les aides personnelles au logement sont toutes versées au bailleur, sur demande de celui-ci. Depuis 2016, le FNAL est l'unique verseur des aides et, en 2019, l'ensemble de leurs fondements juridiques ont été regroupés dans le code de la construction et de l'habitation^76(*).

Les aides se répartissent à parts à peu près égales entre le parc conventionné (APL) et le parc non conventionné (ALF et ALS).

Répartition des aides personnelles au logement

(en nombre de ménages et en pourcentage)

Note : données pour l'année 2024.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Environ 5,7 millions de ménages bénéficient d'une aide au logement, qui contribue à réduire leurs dépenses de logement, pour un montant de 15,9 milliards d'euros en 2024.

Les aides personnelles au logement constituent ainsi plus de 72 % des crédits budgétaires de la mission « Cohésion des territoires », qui porte la politique de l'État en faveur du logement.

Répartition des aides personnelles au logement parmi les dépenses de la mission « Cohésion des territoires »

(en milliards d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, données loi de finances initiale pour 2025

Les aides personnelles au logement sont liquidées par les caisses chargées de gérer les prestations familiales : caisses d'allocations familiales (CAF) pour le régime général et caisses de mutualité sociale agricole (CMSA) pour le régime agricole. Elles ont à leur charge la gestion des dossiers, notamment l'ouverture des droits et leur révision en cas de changement de situation.

Le FNAL compense ensuite ces caisses par un transfert de crédits budgétaires de l'État. Depuis 2025, les crédits de l'État représentent l'intégralité des recettes du FNAL, qui provenaient auparavant de ressources fiscales qui lui étaient précédemment affectées en propre.

2. Les APL constituent un outil redistributif efficace et sont rehaussées chaque année en fonction de l'évolution des loyers

L'objet des APL est de soutenir les ménages aux ressources les plus modestes en réduisant le reste à charge de leurs dépenses de logement. Il apparaît donc que leur bénéfice est fléché vers des ménages qui sont parmi les moins aisés, même si l'on constate une différence entre le profil des bénéficiaires qui sont accédants à la propriété par rapport aux locataires.

L'accession à la propriété demande en effet la détention d'un minimum de moyens financiers, à la fois en termes de capacité de remboursement et d'épargne préalable. De ce fait, les revenus imposables des ménages bénéficiaires des aides personnelles à l'accession atteignent en moyenne 1,00 SMIC par ménage, quand les bénéficiaires du secteur locatif ont un revenu imposable moyen de 0,58 SMIC par ménage.

Répartition des ménages bénéficiaires des APL accédant à la propriété,
hors étudiants, par revenu imposable rapporté au SMIC, en 2024

(en nombre de ménages et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les APL, dans le cadre d'une accession, sont ainsi plus rarement versées à des bénéficiaires disposant de revenus inférieurs au SMIC que dans le cadre d'un ménage en location. Cet effet sur les accédants est renforcé par la typologie des ménages concernés, majoritairement des couples avec deux personnes à charge ou plus, pour lesquels les revenus d'exclusion du bénéfice des APL sont plus élevés.

L'effet redistributif est particulièrement visible lorsque l'on observe les revenus des bénéficiaires locataires : 80,1 % de ces ménages ont des revenus inférieurs au SMIC^77(*) et 98,6 % inférieurs à deux fois le SMIC en 2024.

Répartition des ménages bénéficiaires des APL locataires, hors étudiants,
par revenu imposable rapporté au SMIC, en 2024

(en nombre de ménages et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les indicateurs de performance du programme 109 permettent en outre de constater que l'effet redistributif de l'aide se mesure à la différence de taux d'effort net médian en fonction de la typologie des bénéficiaires des APL. Les ménages avec des personnes à charge et les familles monoparentales sont particulièrement aidées :

- le taux d'effort médian est de 21,5 % en 2024 pour les couples sans enfant contre 12,6 % pour les couples avec trois enfants ;

- il est de 26,5 % pour les personnes seules sans enfant et de 9,8 % pour les familles monoparentales avec trois enfants.

Afin d'assurer la cohérence entre le coût du logement et le niveau des aides versées, les paramètres représentatifs de la dépense de logement entrant dans le calcul des aides personnelles au logement sont indexés chaque année, depuis le 1^er janvier 2008, sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL). Auparavant, cette indexation n'était pas prévue par les textes et n'était donc pas systématique.

Depuis 2014, la revalorisation annuelle des paramètres de dépense de logement a lieu au 1^er octobre, et non plus au 1^er janvier, l'indice de référence pour les revalorisations est donc celui du deuxième trimestre de l'année en cours.

La liste des paramètres concernés par cette revalorisation est fixée au niveau législatif^78(*), elle comprend :

- les plafonds de loyers ;

- les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;

- les montants forfaitaires de charges ;

- les équivalents de loyer et de charges locatives ;

- le terme constant de la participation personnelle du ménage.

En 2024, la variation de l'IRL au deuxième trimestre étant de 3,26 %, les paramètres de dépenses du barème ont été revalorisés d'autant au 1^er octobre 2024. En 2025, la hausse de l'IRL était de 1,04 %.

En outre, deux autres paramètres des ressources sont aussi actualisés chaque année par voir réglementaire :

- le paramètre dit « R0 », qui est un montant forfaitaire dépendant de la taille du ménage et permet de maintenir une aide maximale pour tous les ménages dont les revenus ne dépassent pas son montant, est revalorisé chaque année depuis 2015 au 1^er janvier en fonction de l'indice des prix à la consommation hors tabac (IPC HT) ; la revalorisation en 2024 a été de + 4,80 %^79(*) et celle en 2025 de + 0,96 %^80(*) ;

- les forfaits ressources étudiants, qui permettent de calculer les APL auxquels ce public a droit, alors que la reconstitution du revenu des étudiants est difficile, notamment à cause des transferts monétaires familiaux ; il est revalorisé chaque année au 1^er janvier en fonction de l'IRL, et arrondi à la centaine d'euro ; ainsi, en 2025, il a été augmenté de 2,47 %, soit 200 euros^81(*).

3. Les aides personnelles au logement ont fait l'objet de plusieurs mesures d'économie depuis 2017

Le coût des aides personnelles au logement pour l'État est en nette diminution depuis 2017 par l'effet d'une série de mesures de régulation budgétaire :

- la réduction de l'aide de 5 euros en 2017^82(*), qui a permis une économie estimée à 400 millions d'euros en année pleine ;

- l'instauration de la réduction de loyer de solidarité (RLS) en 2018^83(*) qui s'accompagne d'une diminution du montant de l'aide personnalisée au logement de près d'1,3 milliard d'euros en 2026 ;

- la mise en oeuvre du calcul des aides en fonction de revenus de l'année en 2021, qui a permis une économie annuelle de 1,11 milliard d'euros.^84(*)

Évolution du montant des prestations versées depuis 2013 
en euros constants

(en milliards d'euros de 2024)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Il résulte de l'ensemble de ces décisions une diminution importante du coût des APL depuis 2017. La baisse a ainsi été de 2,1 milliards d'euros en euros courants et 5,2 milliards d'euros en euros constants entre 2017 et 2024.

B. LE BÉNÉFICE DES APL EST OUVERT AUX NATIONAUX COMME AUX ÉTRANGERS, SOUS CONDITION DE RESSOURCE

1. Le bénéfice des APL est ouvert aux locataires de logements décents sous conditions de ressource

Les différentes aides personnelles au logement ne constituent pas un minimum social et sont versées selon des critères qui ne sont pas uniquement liées aux personnes. En effet, contrairement aux autres prestations sociales versées par les caisses d'allocations familiales (CAF), les APL prennent en compte des conditions liées au logement, à la situation familiale et à la régularité du séjour (cf. infra).

D'une part, les logements, pour être éligibles aux aides personnelles au logement, doivent :

- constituer la résidence principale^85(*) du bénéficiaire ;

- respecter des exigences de décence^86(*) et de non-surpeuplement^87(*) fixées par voie réglementaire ;

- être mis à disposition du bénéficiaire en échange du paiement en propre^88(*) d'un loyer, d'une redevance ou d'une mensualité de prêt ;

- en cas de location ordinaire, depuis le 1^er juillet 2016, le loyer doit être inférieur à un seuil fixé par arrêté en fonction de la zone géographique et de la composition familiale.

D'autre part, l'octroi d'une aide personnelle au logement dépend de critères liés à la situation familiale du bénéficiaire :

- lorsqu'un enfant est bénéficiaire à titre personnel de l'aide personnelle au logement, il n'est pas pris en compte comme enfant à charge pour le bénéfice des prestations familiales que ses parents peuvent recevoir^89(*) ;

- lorsque le bénéficiaire est rattaché au foyer fiscal de ses parents et que l'un d'eux est assujetti à l'impôt sur la fortune immobilière, il n'est pas éligible^90(*) ;

- lorsque le propriétaire a un lien de parenté ou un lien conjugal avec le locataire, ce dernier ne peut être éligible^91(*).

2. Les personnes étrangères et notamment les étudiants étrangers sont éligibles aux APL

L'article L. 822-2 du code de la construction et de l'habitation liste les conditions de nationalité qui permettent à un bénéficiaire d'être éligible aux APL. Ainsi, les Français sont potentiellement éligibles.

Pour les personnes de nationalité étrangère, les conditions sont celles listées dans le code de la sécurité sociale^92(*) pour le bénéfice de plein droit des prestations familiales. Un étranger est ainsi potentiellement bénéficiaire des APL lorsqu'il réside régulièrement en France.

Cette disposition s'applique aussi bien aux citoyens des États membres l'Union européenne qu'à ceux qui sont extracommunautaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : RECENTRER LE BÉNÉFICE DES APL AUX SEULS BOURSIERS POUR LES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EXTRACOMMIUNAUTAIRES ET GELER LES PARAMÈTRES DU BARÈME PERMETTANT LE CALCUL DES AIDES

A. L'EXCLUSION DU BÉNÉFICE DES APL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS NON COMMUNAUTAIRES ET NON BOURSIERS

Le I. de l'article modifie l'article L. 822-2 du code de la construction et de l'habitation qui liste les conditions de nationalité pour être bénéficiaire potentiel des APL.

Ainsi, en cas d'adoption de l'article, pour pouvoir être éligible aux APL, les personnes de nationalité étrangère titulaires d'un titre de séjour pour motif d'études^93(*) devront remplir les conditions d'études, d'âge, de diplôme, de nationalité, de ressources ou de mérite pour être titulaires d'une bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux.

Ainsi, l'article exclut les étudiants étrangers qui ne sont ressortissants ni des États membres de la Communauté européenne, ni des autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen, ni de la Confédération suisse, lorsqu'ils ne sont pas boursiers, des publics éligibles aux APL.

L'article prévoit, en son III., que cette disposition entre en vigueur le 1^er juillet 2026, afin de ne pas provoquer de rupture au cours d'une année scolaire.

B. LA NON-REVALORISATION DU BARÈME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Le II de l'article prévoit que la révision des critères du barème permettant le calcul des APL, prévue à l'article L. 823-4 du code de la construction et de l'habitation, ne sera pas appliquée en 2026.

Par conséquent, le montant des APL ne sera pas revalorisé au 1^er octobre 2026. Un bénéficiaire dont les caractéristiques du barème n'ont pas été modifiées recevra donc le même montant d'aides qu'en 2025.

Pour que le gel des dépenses APL soit effectif en 2026, le gouvernement prévoit en outre, comme l'explique l'évaluation préalable de l'article, de prendre par voie réglementaire les mesures qui permettront de déroger à la revalorisation prévue des paramètres suivants :

- le paramètre « R0 » dont la revalorisation est annuelle au 1^er janvier en vertu du 5° de l'article D. 823-17 du code de la construction et de l'habitation en métropole et en vertu de l'article D. 863-7 à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le montant forfaitaire de ressources applicable aux étudiants, revalorisé annuellement au 1^er janvier en application de l'article D. 822-21 du code de la construction et de l'habitation en métropole et de l'article D. 863-5 à Saint-Pierre-et-Miquelon.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du présent projet de loi de finances, celui-ci est considéré comme ayant été rejeté et le présent article n'a pas été adopté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DANS LE CADRE D'UN ENVIRONNEMENT BUDGÉTAIRE CONTRAINT, LA NÉCESSITÉ D'ADOPTER L'ARTICLE

A. L'EXCLUSION DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS NON COMMUNAUTAIRES ET NON BOURSIERS PLACE LA FRANCE AU NIVEAU DES STANDARDS INTERNATIONAUX

1. Le maintien des étudiants communautaires parmi les bénéficiaires répond aux exigences du droit de l'Union européenne

Le présent article prévoit de rationaliser le bénéfice des aides personnelles au logement allouées aux étudiants étrangers.

L'évaluation préalable de l'article indique que « l'exclusion des étudiants communautaires boursiers serait [...] contraire au droit de l'Union européenne ». En effet, l'affirmation d'un principe général d'égalité en droit communautaire par la Cour de justice des Communautés européennes^94(*) (CJCE), en 1977, impose de porter une attention forte à ne pas créer de rupture d'égalité entre les citoyens français et les ressortissants des États membres de l'Union européenne. Il est ainsi aujourd'hui contraire au principe d'égalité de traitement entre les citoyens de l'Union européenne d'en exclure d'office certains du bénéfice d'une aide publique.

Le maintien du bénéfice potentiel des APL pour l'ensemble des ressortissants d'États membres de l'UE, mais aussi des autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen et de la Confédération suisse, est donc une conséquence du droit de l'Union.

Le rapporteur spécial salue le maintien des étudiants communautaires parmi les publics bénéficiaires des APL, en tant qu'il s'agit d'une précaution nécessaire à la mise en oeuvre effective de l'article et à sa conformité vis-à-vis du droit de l'Union.

Il est néanmoins possible d'exclure du bénéfice des APL les étudiants étrangers extracommunautaires : les États membres peuvent prévoir des limites à l'égalité de traitement concernant des personnes originaires de pays tiers. Ainsi, la directive de 2011 établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre^95(*) prévoit, en son article 12, que les travailleurs issus de pays tiers, qui bénéficient par défaut de l'égalité de traitement, peuvent dans certains domaines ne pas être entièrement traités comme des résidents de l'État membre d'accueil. En particulier, le iii) du a) du 2. de l'article 12 prévoit que l'égalité de traitement prévue en termes d'éducation et de formation professionnelle peut être restreinte par l'exclusion des étrangers extracommunautaires du bénéfice des bourses, prêts d'études et de subsistance ainsi que d'autres allocations et prêts qui sont ouverts aux citoyens de l'UE.

2. Cette évolution met la France au même niveau que la plupart des pays étrangers tout en conservant la vocation sociale de l'aide

Comme l'indique la Cour des comptes^96(*) dans son analyse de l'attractivité de l'enseignement supérieur français en mars 2025, les APL, ouvertes aux étudiants internationaux, font partie des aides insuffisamment ciblées.

Le coût des APL pour les étudiants internationaux représente, selon la Cour des comptes, un total de 227 millions d'euros chaque année. Cette aide est adaptée aux étudiants internationaux qui bénéficient de faibles ressources financières mais n'est cependant pas ciblée. En effet, comme pour les étudiants français, le calcul des revenus des étudiants étrangers sont fondés sur la méthode de l'évaluation forfaitaire. Il en résulte que certains étudiants en mobilité internationale dont la situation financière personnelle ou familiale est largement suffisante se retrouvent éligibles aux APL.

Le rapporteur spécial indique donc que le recentrage des bénéficiaires aux seuls boursiers est une mesure convaincante : elle permet aux APL de conserver leur vocation sociale, tout en excluant de leur bénéfice les étudiants étrangers dotés des moyens nécessaires. La mise en oeuvre de cette disposition à la fin de l'année scolaire, le 1^er juillet 2026, permet en outre de limiter les effets déstabilisants pour les étudiants en cours d'année scolaire ou universitaire.

Selon l'évaluation préalable de l'article 67, sur les 130 700 étudiants étrangers qui bénéficient de l'APL, environ 100 000 sont non boursiers. Par conséquent, l'article 67 prévoit d'exclure près de 76,5 % des bénéficiaires étrangers de l'APL. La perte moyenne serait de 165 euros mensuels par bénéficiaire.

Le rapporteur spécial remarque que cette évolution ne ferait pas de la France un État moins-disant en termes d'aides pour les étudiants étrangers. En effet, aujourd'hui, le pays se place parmi les plus généreux envers les étudiants étrangers non communautaires.

Par exemple, en Allemagne, les deux aides principales pour les étudiants ne sont pas accessibles aux étudiants non citoyens de l'UE, sauf dans des cas très restrictifs.

D'une part, l'allocation BAFöG^97(*), qui permet aux étudiants d'obtenir des aides parmi lesquelles des aides pour le logement, n'est pas automatiquement ouvert aux étudiants non citoyens de l'UE. Ils doivent remplir des conditions strictes et ne peuvent être éligibles, sous conditions de ressources que s'ils remplissent l'une des conditions suivantes^98(*) :

- ils bénéficient d'un permis de séjour permanent en Allemagne ;

- ils bénéficient d'un permis de séjour temporaire avec la perspective de demeurer en Allemagne sur le long-terme et ont vécu légalement dans le pays depuis au moins quinze mois^99(*) ;

- ils ont travaillé en Allemagne au moins cinq ans avant leurs études ;

- un de leur parent a travaillé au moins trois ans en Allemagne dans les six années qui ont précédé leurs études.

D'autre part, l'allocation de logement fédérale, le Wohngeld, n'est que rarement ouverte aux étudiants, même Allemands : il faut en effet justifier d'un refus d'octroi du BAFöG pour pouvoir y avoir droit.

Dans les faits, en Allemagne, il est donc presque impossible pour un étudiant étranger extracommunautaire d'accéder à une aide financière pour se loger.

Au vu du contexte budgétaire, la commission considère légitime de proposer une telle évolution du droit d'accès aux APL. L'économie attendue, d'après l'évaluation préalable de l'article, est de 100 millions d'euros en 2026.

B. LE GEL DU BARÈME DES APL PERMET DES ÉCONOMIES IMPORTANTES TOUT EN DEMANDANT UN EFFORT PROPORTIONNÉ AUX BÉNÉFICIAIRES

1. Une mesure d'économie efficace pour maintenir l'objectif du solde public

Selon l'évaluation préalable de l'article, « la stabilisation des dépenses d'APL, en intégrant l'effet des dispositions de nature réglementaire envisagées, représenterait pour 2026 une économie de l'ordre de 0,1 milliard d'euros, et de 0,2 milliard d'euros supplémentaires pour 2027 et 2028 ».

La revalorisation des paramètres du barème ayant lieu, pour ceux correspondant aux dépenses de logement, le 1^er octobre, alors que ceux liés aux ressources des ménages le sont le 1^er janvier, explique que le gain espéré est plus important à partir de 2027.

La commission souligne que la revalorisation annuelle des aides personnelles au logement pour prendre en compte l'indice des prix à la consommation hors tabac mais aussi l'indice de référence des loyers, tend à faire supporter à la solidarité nationale l'augmentation du coût des loyers qui relève pourtant d'une décision du propriétaire ou du bailleur.

Il convient par conséquent, pour assurer la soutenabilité des dépenses publiques dans le temps, de freiner dès 2026 la revalorisation prévue des APL, parmi d'autres prestations sociales. Le gain budgétaire espéré légitime ce gel qui ne devra être que temporaire.

2. Un effort des bénéficiaires proportionné par rapport à l'objectif à atteindre

La commission considère que le gel du barème des APL provoquera un manque à gagner pour les ménages bénéficiaires qui est proportionné à l'objectif d'économies recherché.

En effet, l'inflation anticipée pour 2026 est envisagée, à ce stade, à + 1,1 %, soit un taux très proche de celui retenu en 2025 pour les revalorisations des paramètres logement, qui s'élève à + 1,04 %. Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, la hausse des APL consécutive à la revalorisation des paramètres est différente selon la situation des ménages.

Montant mensuel de la revalorisation des APL intervenue le 1^er octobre 2025, pour certains cas types, avec une hausse de 1,04 % des paramètres logement
du barème

(en euros)

	Caractéristiques du ménage bénéficiaire				Impact des revalorisations au 1^er octobre 2025
	Adultes	Personnes à charge	Base ressources annuelle	Loyer	Aide T1 à T3 2025	Aide T4 2025	Impact
Isolé sans enfant	1	0	7 800 €	400 €	221 €	224 €	+ 3 €
Isolé avec un enfant	1	1	12 000 €	500 €	331 €	335 €	+ 4 €
Couple sans enfants	2	0	9 400 €	500 €	300 €	304 €	+ 4 €
Couple avec 2 enfants	2	2	14 000 €	600 €	357 €	362 €	+ 5 €
Couple avec 3 enfants	2	3	14 900 €	700 €	427 €	433 €	+ 6 €
Étudiant boursier	1	0	6 900 €	400 €	249 €	252 €	+ 3 €

Note : critères du barème pour un logement situé en zone II, sans prise en compte de la réduction de loyer de solidarité.

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable de l'article

Dans la mesure où la revalorisation qui pourrait avoir lieu en octobre 2026 serait très proche de celle présentée dans le tableau supra, il est possible de constater que l'impact de la non-revalorisation se situerait dans les mêmes ordres de grandeur : pour un ménage donné, il s'agirait d'un manque à gagner mensuel de moins de six euros.

Au vu de l'urgence budgétaire et de l'effort relativement réduit imposé aux ménages par cette mesure, la commission juge que la mesure proposée est équilibrée et proportionnée. La réduction forte de l'inflation après des exercices 2023 et 2024 où cette dernière était élevée permet de minorer l'effort demandé. La commission rappelle qu'un tel gel ne saurait en revanche être pérennisé et qu'il devra rester provisoire.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁴⁵ Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁴⁶ Philippe Vignaud, Pour le renouvellement urbain, rapport présenté à Monsieur Claude Bartolone, Ministre délégué à la Ville, octobre 1999.

* ⁴⁷ Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁴⁸ Article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ⁴⁹ Direction générale des collectivités territoriales et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ⁵⁰ Loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ⁵¹ Direction générale des collectivités territoriales et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ⁵² Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ⁵³ Article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ⁵⁴  Arrêté du 29 avril 2015 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés en priorité par le nouveau programme national de renouvellement urbain.

* ⁵⁵  Arrêté du 15 janvier 2019 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés à titre complémentaire par le nouveau programme national de renouvellement urbain.

* ⁵⁶  Loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Le titre II bis de cette loi est créé par l'article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ⁵⁷ Article 137 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁵⁸ Article 132 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁵⁹ Article 176 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁶⁰  Convention tripartite entre l'État, l'ANRU et Action Logement, relative au financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), conclue en application de la convention quinquennale 2015 - 2019 entre l'État et l'UESL Action Logement signée le 2 décembre 2014, 2 octobre 2015.

* ⁶¹  Convention tripartite entre l'État, l'ANRU et Action Logement relative au financement du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) et du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), conclue en application de la convention quinquennale 2018-2022 entre l'État et Action Logement, 16 janvier 2018.

* ⁶² Près de 100 millions d'euros ont été annulés en gestion sur le programme 147 « Politique de la ville », 49 millions d'euros par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits et 51,4 millions d'euros par la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024. Les 50 millions d'euros prévus pour le financement du NPNRU avaient été annulés.

* ⁶³ Article 176 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁶⁴ Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville, Pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, rapport remis en février 2025.

* ⁶⁵  Revue nationale des projets NPNRU, dossier de presse, 20 mai 2025.

* ⁶⁶ Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville, Pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, rapport remis en février 2025.

* ⁶⁷ Titre II de la loi n° 48-1360 du 1^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* ⁶⁸ Article L. 841-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁶⁹ Loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement.

* ⁷⁰ Article L. 841-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷¹ Titre II de la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement.

* ⁷² Article L. 831-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷³ Article L. 831-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁴ Articles D. 331-63 à D. 331-77-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁵ Articles D. 331-76-1 à D. 331-76-5-4 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁶ Livre VIII du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁷ Salaire minimum interprofessionnel de croissance, dont les déterminants sont prévus aux articles L. 3231-1 à L. 3231-12 du code du travail.

* ⁷⁸ Article L. 823-4 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁹ Arrêté du 15 décembre 2023 relatif au calcul des aides personnelles au logement pour l'année 2024.

* ⁸⁰ Arrêté du 30 décembre 2024 relatif au calcul des aides personnelles au logement pour l'année 2025.

* ⁸¹ Arrêté du 30 décembre 2024 relatif au calcul des aides personnelles au logement pour l'année 2025.

* ⁸² Décret n° 2017-1413 du 28 septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de versement des allocations de logement

* ⁸³ La réduction de loyer de solidarité consiste à diminuer les APL et, dans le même temps, obliger les bailleurs de logements à réduire de 90 % à 98 % du montant de la RLS leur loyer. Il s'agit donc d'un transfert de charge de l'État vers les bailleurs. De 800 millions d'euros en 2018, la RLS est montée à 1,3 milliard d'euros en 2021 et s'y maintient, à l'exception de 2025 où elle a été réduite à 1,1 milliard d'euros.

* ⁸⁴ Cour des comptes, La contemporanéisation du versement des aides personnelles au logement, janvier 2025.

* ⁸⁵ Article L. 821-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁸⁶ Article L. 822-9 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁸⁷ Article L. 822-10 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁸⁸ Article L. 823-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁸⁹ Article L. 821-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁹⁰ Article L. 822-8 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁹¹ Article L. 822-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁹² Article L. 512-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁹³ Articles L. 422-1 à L. 422-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ⁹⁴ CJCE, 19 octobre 1977, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson.

* ⁹⁵  Directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre.

* ⁹⁶ Cour des comptes, Une évaluation de l'attractivité de l'enseignement supérieur français pour les étudiants internationaux, mars 2025.

* ⁹⁷ Pour «  Bundesausbildungsförderungsgesetz », Loi fédérale sur l'aide à la formation du 26 août 1971, modifiée le 19 juillet 2024.

* ⁹⁸ D'après la page BAFöG du BIMM Institute de Berlin.

* ⁹⁹ À l'exclusion des étudiants qui bénéficient d'un permis de séjour dont l'unique objet est de permettre d'étudier en Allemagne.