EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen de la proposition de résolution européenne (PPRE) sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union, et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (COM(2025) 101 final), la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union (COM(2025) 186 final) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de « pays tiers sûr » (COM(2025) 259 final).
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Sur le rapport de nos collègues Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld, dont je salue la qualité du travail, la commission des affaires européennes a adopté, le 20 novembre, la présente proposition de résolution européenne.
Ce texte a pour objet d'exprimer la position du Sénat sur trois projets législatifs européens.
Il s'agit, d'une part, de la proposition de règlement tendant à réviser la directive 2008/115CE, dite directive « retour », et que nous désignerons comme le règlement « retour » ; et d'autre part, de deux propositions de règlement modifiant le nouveau règlement dit « Procédure » (2024/1348) relatives aux concepts de pays d'origine sûr et de pays tiers sûr.
Le Conseil de l'Union européenne a adopté sa position sur ces textes la semaine dernière ; nous vous proposons à cet égard un amendement visant à en tenir compte dans la formule conclusive de la PPRE. Le Parlement européen devrait le faire cette semaine, ouvrant par conséquent la phase dite des « trilogues », à savoir les négociations entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission. Un aboutissement relativement rapide des négociations n'est pas à exclure.
En ce qui concerne les négociations entre États membres au sein du Conseil, je dois dire notre étonnement quant à l'absence totale de transparence au sujet de la position de la France. Alors que celle-ci semble avoir été relativement constante, en dépit de la succession rapide des gouvernements, nous relevons que la position des autorités françaises n'a fait l'objet d'aucune publicité ni d'aucun débat au Parlement, alors qu'il s'agit de décider de normes qui s'imposeraient très directement au pouvoir législatif.
Le Sénat a déjà pris position sur la proposition de règlement « retour », par l'adoption, en juin dernier, d'une résolution européenne portant avis motivé sur sa conformité au principe de subsidiarité. Présentée par André Reichardt et Audrey Linkenheld, cette résolution, qui a fait l'objet d'une adoption plus consensuelle que la proposition que nous examinons aujourd'hui, fait état de l'opposition du Sénat au recours à un règlement en lieu et place d'une directive, ainsi qu'à la reconnaissance mutuelle obligatoire des décisions de retour par les États membres. La résolution relève en effet que la création d'un tel système, qui justifie le recours à un règlement, ne présenterait qu'un intérêt très limité et sans commune mesure avec les contraintes qu'il ferait peser sur les États membres.
La proposition de résolution rappelle ces différents points, sur lesquels nous vous proposons de ne pas revenir. On ne peut que regretter que le Conseil n'ait pas reconsidéré le choix d'un règlement plutôt que d'une directive. Le principe d'un système commun en matière de retour est aussi maintenu même si l'on peut se féliciter que la reconnaissance mutuelle des décisions de retour n'ait, en l'état de l'orientation générale du Conseil, qu'un caractère facultatif.
La présente proposition de résolution ne s'arrête pas à ces considérations de subsidiarité. Elle s'intéresse également au fond de la proposition de règlement.
Tout d'abord, elle approuve le principe de la révision de la directive « retour » de 2008, qui a fait l'objet de nombreuses critiques.
Un des sujets de contestation réside dans l'obligation d'accorder un délai de départ volontaire à l'étranger qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement - ou « décision de retour » dans le droit européen. Cette obligation, à laquelle il ne peut être dérogé que dans des cas très limités, se révèle inadaptée à la réalité puisque le délai est le plus souvent mis à profit par les intéressés pour se soustraire aux autorités : en 2024, la Cour des comptes relevait que moins de 1,5 % des personnes sous obligation de quitter le territoire français (OQTF) quittaient volontairement le territoire.
L'absence de prise en compte des étrangers présentant une menace pour l'ordre public constitue une autre critique récurrente.
L'interprétation de la directive par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a également eu des conséquences importantes sur le droit français : elle a notamment mené, en 2012, à l'abrogation du séjour irrégulier et, en conséquence, à la création de la retenue pour vérification du droit au séjour (RVDS) pour se substituer à la garde à vue. Les infractions pénales réprimant l'obstruction à l'éloignement ont aussi été largement vidées de leur portée, sous l'effet d'une extension discutable, par la Cour de cassation, de la jurisprudence de la CJUE.
La révision de la directive « retour » devrait être l'occasion de lever deux des principaux facteurs d'échec de l'éloignement : d'une part, l'identification et la détermination de la nationalité des intéressés et, d'autre part, la coopération insuffisante de la part des États tiers.
Il nous semble surtout que, compte tenu des difficultés persistantes rencontrées en matière d'éloignement, il y a urgence à simplifier et à rendre plus efficaces les procédures, en réduisant les contraintes qui pèsent sur les autorités comme en s'abstenant d'en créer de nouvelles.
C'est dans cet esprit que nous avons examiné la proposition de règlement, approuvant ce qui va dans le sens d'un renforcement de l'effectivité des procédures d'éloignement.
C'est également le parti pris par la proposition de résolution. Celle-ci approuve, en particulier, l'intégration de dispositions particulières aux étrangers qui présentent un risque pour la sécurité ou l'ordre public, comme l'absence de délai de retour volontaire, une durée maximale des interdictions d'entrée portée à vingt ans ou la possibilité d'un maintien en rétention au-delà de la durée maximale de vingt-quatre mois.
La création d'une obligation, pour les étrangers en situation irrégulière, de coopérer avec les autorités de l'État membre en vue de leur retour nous paraît particulièrement intéressante. Cette obligation comprend notamment la communication des documents d'identité et de leurs données biométriques. En cas de non-coopération, les autorités peuvent procéder à la fouille de leurs effets personnels.
Le texte opère sur ce point un renversement qui doit être salué : alors que l'ensemble des obligations prévues par la directive « retour » pèse sur les administrations, la proposition de règlement s'inscrit dans une logique de responsabilisation des étrangers.
La proposition de résolution prévoit en outre de compléter ces dispositions sur deux points : d'une part, en permettant expressément de procéder à l'exploitation des téléphones et autres appareils électroniques ainsi que de recourir à la contrainte pour la prise d'empreintes ; et d'autre part, en permettant de sanctionner pénalement la méconnaissance de l'obligation de coopération. Ces évolutions figurent dans l'orientation générale adoptée par le Conseil.
Autre disposition notable : le texte élargit la définition du « pays de retour » pour y inclure, outre le « pays de résidence habituelle » de la personne concernée, des États tiers autres que l'État d'origine ou de transit, avec lesquels un État membre a conclu un accord aux fins du transfert des étrangers en situation irrégulière. Il s'agit des fameux « hubs de retour », dont la presse s'est fait l'écho. Si cette nouvelle faculté soulève des questions pratiques et juridiques, elle nous paraît présenter un intérêt certain dès lors qu'elle permettrait de contourner l'obstacle que constitue, trop souvent, l'absence de coopération de certains États tiers.
Enfin, la proposition de résolution approuve les assouplissements proposés du régime de la rétention administrative. Celle-ci ne serait plus subordonnée à une perspective raisonnable d'éloignement ni à l'insuffisance des mesures moins coercitives. Trois nouveaux motifs de placement en rétention seraient prévus : la menace à l'ordre public, la vérification de l'identité et le non-respect des mesures alternatives. La durée maximale de la rétention administrative de droit commun serait portée à vingt-quatre mois, au lieu de dix-huit mois dans la directive « retour ».
La portée de cette dernière mesure serait néanmoins très limitée pour la France en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ; la France se singularise en Europe par une durée maximale de rétention de droit commun très limitée - 90 jours -, au détriment de la sécurité des Français et de l'effectivité de l'éloignement.
M. David Margueritte, rapporteur. - La proposition de résolution demande également plusieurs modifications du texte initial de la Commission.
Ainsi, la version initiale est applicable à la peine d'interdiction du territoire français (ITF), à la différence de la directive « retour ». Or les dispositions procédurales du règlement s'harmonisent mal avec une telle sanction pénale ; leur application reviendrait en réalité à remettre en cause l'existence même de l'ITF. Nous nous réjouissons que l'orientation générale du Conseil tende à rétablir cette exception.
Tel est également le cas du délai de retour volontaire évoquée précédemment. Nous souhaitons que son octroi soit laissé à la libre appréciation des États membres.
Nous demandons également la suppression de la suspension automatique de l'exécution de la décision d'éloignement pendant le délai de recours, dont la durée est par ailleurs ramenée d'un mois à quatorze jours. Cette suspension est prévue par l'article 28 de la proposition de règlement. Rappelons qu'aujourd'hui les mesures d'éloignement ne sont pas suspendues pendant le délai de recours : c'est l'exercice d'un recours juridictionnel qui est suspensif, soit automatiquement - c'est le cas contre les OQTF, sauf à Mayotte, à Saint-Martin et en Guyane -, soit par l'introduction d'un recours particulier à cet effet. Tel est l'objet de l'amendement COM-4, que nous soumettrons à votre approbation. La proposition de résolution prévoit d'en rester à l'état actuel du droit et telle est également la position du Conseil, ce dont nous nous réjouissons.
Je signale à notre collègue Thani Mohamed Soilihi que nous avons tout particulièrement veillé à ce que les dispositions visant à tenir compte de la situation particulière de certains territoires ultramarins, comme Mayotte, ne soient pas remises en cause.
Par ailleurs, nous nous opposons à la création de toute contrainte injustifiée qui pèserait sur les autorités.
L'article 6 de la proposition de règlement impose de mener un examen de vulnérabilité systématique à l'occasion de l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière. Cela reviendrait à alourdir la procédure de la RVDS, alors que sa durée est déjà limitée à vingt-quatre heures. Aussi, nous vous proposons un amendement COM-2 visant à supprimer cette exigence.
L'article 15 de la proposition de règlement prévoit que les États membres doivent se doter d'un mécanisme indépendant chargé du contrôle du respect des droits fondamentaux lors des opérations d'éloignement. En France, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté exerce déjà un tel contrôle. Dès lors, il ne nous semble pas opportun d'inscrire une nouvelle obligation dans le droit européen, d'autant qu'il ne peut être exclu que ses attributions ou les obligations de rendre compte soient accrues par la suite. Par l'amendement COM-8, nous vous proposons de nous opposer à la création de cette nouvelle obligation.
L'article 31 de la proposition de règlement soumet les mesures alternatives à la rétention, dont l'assignation à résidence, à une exigence de proportionnalité au regard du « risque de fuite ». Or, il s'agirait d'une exigence nouvelle par rapport au droit existant, qui ne fixe qu'une seule condition : que l'éloignement demeure « une perspective raisonnable ». Restons-en là encore à l'état du droit existant pour ne pas faire échec aux procédures d'assignation à résidence. Par l'amendement COM-5, nous vous proposons de demander la suppression de cette disposition.
Enfin, nous vous proposons deux amendements complétant la proposition de la résolution. Le premier a pour objet de demander une évaluation préalable des conséquences budgétaires de la nouvelle réglementation du point de vue des États membres et d'envisager un soutien financier de l'Union européenne aux États membres faisant preuve d'une politique particulièrement active en matière d'éloignement. Le second insiste sur la nécessité de mobiliser l'ensemble des leviers diplomatiques pour favoriser la réadmission par les États tiers de leurs ressortissants, notamment via la conclusion d'accords de réadmission à l'échelle de l'Union.
J'en viens aux deux autres textes dont traite la proposition de résolution.
Le premier a trait aux pays d'origine sûrs. La notion de « pays d'origine sûr » désigne des États dans lesquels le niveau de protection des droits et les conditions politiques sont jugés suffisants pour justifier le recours à la procédure accélérée pour l'examen des demandes d'asile formées par leurs ressortissants. En France, la liste des pays d'origine sûrs est fixée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra).
L'article 61 du nouveau règlement « Procédure », qui sera applicable à partir du 12 juin 2026, modifie les critères pour la définition des pays d'origine sûrs, en permettant de l'assortir d'exceptions pour certaines régions ou catégories de personnes. Son article 62 prévoit également qu'une liste de pays d'origine sûrs est dressée au niveau de l'Union, qui s'ajouterait à celle qui est établie par les États membres.
La proposition de règlement modifie les critères de désignation comme pays d'origine sûrs pour y inclure les États ayant obtenu le statut de pays candidat à l'adhésion, sous réserve d'exceptions qui excluraient, en pratique, l'Ukraine. Il désigne également sept pays d'origine sûrs au niveau de l'Union européenne : le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, l'Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie. Nous ne pouvons qu'approuver cette extension de la notion de pays d'origine sûr. Nous relevons que l'Ukraine en est de facto exclue.
La proposition de règlement permet aussi une application accélérée de certaines dispositions du nouveau règlement « Procédure ». Cela ne soulève aucune difficulté même son intérêt paraît limité pour la France, dès lors que l'adoption d'ici le 12 juin 2026 du projet de loi ayant pour objet de transposer le pacte européen sur la migration et l'asile, dont le ministre a annoncé le dépôt en début d'année prochaine, paraît déjà incertaine.
Le second texte est relatif aux pays tiers sûrs. Comme la directive de 2013 qu'il remplace, le nouveau règlement « Procédure » permet aux États membres de déclarer irrecevable une demande d'asile lorsqu'elle émane d'une personne pouvant séjourner dans un État désigné comme « pays tiers sûr ».
La France n'a pas fait usage de cette possibilité. En effet, le Conseil constitutionnel tire du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 l'obligation de procéder à l'examen de la situation de ceux que l'on désigne comme les « combattants de la liberté ».
La proposition de règlement tend à élargir la notion de pays tiers sûrs en permettant de l'appliquer lorsque l'une des trois conditions suivantes est remplie : l'existence d'un « lien de connexion » entre le demandeur et l'État en question « sur la base duquel il serait raisonnable qu'il se rende dans ce pays » ; en cas de transit du demandeur par cet État ; la conclusion avec cet État d'un accord ou d'un arrangement imposant l'examen, par celui-ci, des demandes de protection - ce dernier cas de figure a suscité le plus de débats puisque le « lien de connexion » ne serait pas exigé. La proposition de résolution constate à juste titre que la portée de ces dispositions serait, en l'état de notre droit, très limitée pour la France. Par l'amendement COM-9, nous proposons de prendre acte des réserves juridiques et opérationnelles du Gouvernement en ce qui concerne la suppression de l'exigence d'un « lien de connexion ».
J'ajoute que la position réservée de la France sur le sujet paraît aussi tenir à la crainte d'un effet de report de la demande d'asile sur notre pays, s'il devait être le seul à ne pas appliquer ce concept de « pays tiers sûr ». Le projet de loi visant à transposer le pacte pourra être l'occasion d'une réflexion à ce sujet.
Au bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements que nous vous présentons, nous vous proposons d'adopter la présente proposition de résolution.
Mme Audrey Linkenheld. - Je m'exprime à la fois comme auteur de la proposition de résolution européenne et au nom de mon groupe. Je ne reprendrai pas tous les éléments développés dans le rapport de la commission des affaires européennes, qui fait état non seulement des points d'accord - ils sont peu nombreux -, mais également des points de désaccord sur les propositions envisagées alors par le Conseil. Le Parlement européen, comme vous l'avez indiqué, doit encore se prononcer.
À ce sujet, je ne suis pas, pour ma part, aussi optimiste que vous quant à un aboutissement rapide des négociations du trilogue. Les positions se durcissent plutôt au Parlement européen, y compris au sein de certains groupes politiques qui souhaitaient plutôt jusqu'à présent parvenir à un consensus.
À ce stade, nos désaccords persistent, avec, d'un côté, le souhait légitime de l'Europe de se protéger et d'assurer sa sécurité aux frontières et, de l'autre, le respect des droits fondamentaux des personnes qui viennent y chercher refuge, fuyant la guerre et la misère. Je vous confirme nos craintes sur les fameux centres de retour, sur la question des recours, celle des retours volontaires et celle de la rétention administrative. Chacun ici connaît nos positions.
Toutefois, en tant que membre de la commission des affaires européennes, je suis quelque peu surprise, même si je peux le comprendre, par votre approche très franco-française. Je rappelle qu'il s'agit d'une proposition de résolution européenne, qui a d'ailleurs pour vocation d'exposer au Gouvernement la position du Sénat, théoriquement avant même les discussions.
Nos craintes ne visent pas toujours le Gouvernement. Ces trois règlements vont s'appliquer à tous les États membres de l'Union européenne. Or, même si ceux-ci doivent respecter un certain nombre de principes fondamentaux du droit, un même texte peut être interprété différemment selon les États membres. Ne méconnaissez donc pas les risques que représente ce texte au regard des droits et des libertés, sans oublier les effets de bord possibles sur notre propre pays, comme vous l'avez indiqué, au regard de la libre circulation des personnes. Je préciserai certains éléments lors de la discussion des articles.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Merci, mes chers collègues, de la qualité de votre rapport et d'avoir veillé à ce que l'on maintienne les dispositions qui tiennent compte de la spécificité de certains de nos territoires ultramarins. Ce n'est pas par plaisir que l'on y adapte le droit de la nationalité ou les délais applicables en matière d'éloignement ; c'est une nécessité.
J'entends souvent dire que ces adaptations n'ont pas permis de résoudre les problèmes auxquels nous sommes confrontés. Mais la situation serait pire sans elles ! À Mayotte, depuis la loi du 10 septembre 2018, nous obtenons des résultats concrets, ce dont les dernières données disponibles attestent. La natalité qui battait des records nationaux, avec quelque 10 000 et jusqu'à 11 000 naissances par an, a ainsi diminué. Le directeur général de l'Insee me signalait récemment une baisse de l'ordre de 1 500 à 2 000 naissances par an, une donnée qui reste à affiner.
Ces dispositions particulières demeurent nécessaires tant que la situation s'avère exceptionnelle. Je tenais d'ailleurs le même discours lors du débat sur l'aide publique au développement : y mettre un coup d'arrêt brutal conduirait à ce que davantage encore de ressortissants de pays tiers cherchent des solutions ailleurs que dans leur région géographique d'origine. De telles dispositions correspondent à une position équilibrée et exigeante, que je continue de défendre.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Audrey Linkenheld. - Contrairement à d'autres, l'amendement COM-1 modifie clairement la position exprimée par la proposition de résolution européenne ; cette modification porte sur la partie du texte qui avait fait l'objet d'un consensus en commission des affaires européennes. Je le regrette.
L'instauration d'un examen de vulnérabilité à l'entrée dans l'Union européenne est prévue par le pacte. Avec cet amendement, on considère qu'un tel examen ne pourra pas intervenir plus tard dans la procédure, ce que je regrette : ces vulnérabilités n'auront pas disparu.
Par ailleurs, l'utilisation, dans l'exposé des motifs, du terme « interpellation » d'un étranger en situation irrégulière, s'il exprime sans détour votre approche de la question, me paraît néanmoins quelque peu inappropriée au stade de l'examen de vulnérabilité.
M. Guy Benarroche. - Je suis en total accord avec Audrey Linkenheld. Votre position m'apparaît complètement disproportionnée et déséquilibrée. Comment peut-on concevoir que l'examen de vulnérabilité puisse n'être réalisé qu'à l'arrivée de l'étranger sur notre sol ? Je m'oppose à cet amendement, comme à la plupart des suivants d'ailleurs.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Un rappel de l'esprit général dans lequel nous nous situons : le nouveau règlement européen ne doit pas créer de contrainte supplémentaire pour les administrations quand nous constatons les difficultés qu'elles rencontrent déjà dans l'organisation des retours. Or ce serait le cas de l'examen de vulnérabilité tel qu'il est conçu, puisqu'il viendrait complexifier le cadre juridique de la RVDS, qui prévoit déjà un examen médical à la demande de l'étranger.
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Audrey Linkenheld. - L'amendement COM-2 constitue l'un des exemples que je pointais précédemment. Il trouve son explication dans le fait que la France dispose déjà d'une Contrôleure générale des lieux de privation de liberté susceptible d'exercer le mécanisme de contrôle prévu par le texte. Cependant, nous traitons ici d'un règlement européen et une telle institution n'existe pas forcément dans d'autres États membres de l'Union. Prévoir un mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux est de mon point de vue indispensable. Il est la contrepartie de l'intégration de dispositions plus strictes dans le cadre normatif actuel.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-3 est adopté. Les amendements COM-4 et COM-5 sont adoptés.
Mme Audrey Linkenheld. - Nous sommes favorables à l'amendement COM-6 en ce qu'il tend à répondre à l'un des points que nous avions aussi soulignés. André Reichardt et moi-même étions aussi opposés au principe d'un règlement européen plutôt que d'une directive, car les conséquences du nouveau système de retour unifié et son coût risquaient d'échapper largement aux États membres.
Au passage, je partage les propos relatifs à l'absence de transparence de la position française, pourtant assez constante dans ce domaine.
L'amendement COM-6 est adopté. Les amendements COM-7, COM-8 et COM-9 sont adoptés.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de résolution européenne est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique |
|||
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
1 |
Opposition à l'instauration d'un examen de vulnérabilité |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
2 |
Opposition à l'obligation faite aux États membres de se doter d'un mécanisme indépendant chargé du contrôle du respect des droits fondamentaux |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
4 |
Souhait de l'absence d'effet suspensif du délai de recours contre une décision d'éloignement |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
5 |
Demande de suppression de l'exigence de proportionnalité au regard du risque de fuite pour l'assignation à résidence |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
6 |
Demande d'évaluation des conséquences budgétaires et soutien financier de l'Union européenne aux États membres les plus actifs en matière d'éloignement |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
7 |
Mobilisation de l'ensemble des leviers diplomatiques en vue de favoriser la réadmission des ressortissants d'États tiers |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
8 |
Réserves formulées par le Gouvernement quant à la suppression de l'exigence d'un « lien de connexion » |
Adopté |
|
M. MARGUERITTE, rapporteur |
9 |
Modification de la formule conclusive |
Adopté |