C. UNE COMMISSION D'ENQUÊTE PORTANT SUR LA GESTION DES SERVICES PUBLICS
Aux termes de l'article unique de la proposition de résolution, l'objectif de la commission d'enquête serait d'étudier « les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie ».
L'exposé des motifs s'appuie sur le constat selon lequel les « acteurs associatifs ou institutionnels » qui participent de la mise en oeuvre des politiques publiques recourraient de manière croissante à des financements émanant de structures privées, lesquels seraient de nature à constituer un vecteur d'influence politique. Les secteurs évoqués à titre illustratif (« entretien du patrimoine rural, soutien aux festivals de proximité, ouverture d'écoles ou collèges hors contrat en zones rurales, mécénat d'université, financement de projets associatifs, formation d'élus ou encore participation financière au développement de projets de réalité virtuelle »), sans circonscrire le périmètre d'investigation de la commission d'enquête, traduisent la diversité des politiques publiques, qui seraient concernées, selon les auteurs de la proposition de résolution, par ces pratiques.
À partir de ces constats, les auteurs de la proposition de résolution précisent un champ d'investigation, dont la lecture permet d'identifier deux axes d'analyse :
- évaluer les exigences de transparence et de contrôle applicables aux financements privés intervenant dans les différents champs des politiques publiques, alors que le recours à des « montages financiers » et « un très haut niveau d'opacité » pourraient empêcher les autorités publiques comme les bénéficiaires d'« avoir une vision claire de la portée idéologique » de certaines actions. Les difficultés tenant à l'identification de l'origine des fonds et des intentions des financeurs seraient susceptibles d'altérer tant l'appréciation, par les responsables publics ou associatifs, des enjeux attachés au recours à ces financements que l'information des usagers ou bénéficiaires des services concernés ;
- apprécier les risques que ces modalités de financement pourraient faire peser sur le fonctionnement démocratique et le respect des valeurs de la République, dès lors qu'elles seraient susceptibles d'influencer « à bas bruit » l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques publiques.
Pour se prononcer sur la recevabilité de la proposition de résolution, il appartient à la commission des lois d'examiner le champ d'investigation retenu par la proposition de résolution, sans pour autant se prononcer sur son opportunité, afin de vérifier sa conformité aux exigences résultant de l'article 6 ter du Règlement du Sénat et de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.
En premier lieu, le rapporteur relève que la proposition de résolution satisfait à l'exigence de « précision » mentionnée à l'article 6 ter du Règlement du Sénat, dès lors que son dispositif délimite de manière suffisamment claire le périmètre des investigations appelées à fonder les travaux de la commission d'enquête.
En second lieu, le rapporteur s'est attaché à vérifier que l'objet de la proposition de résolution relève bien du recueil d'éléments d'information portant sur des faits déterminés ou sur la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale.
À cet égard, les précédents contrôles de recevabilité rendus sur des propositions de résolution tendant à la création de commissions d'enquête sur des thématiques analogues, en matière de transparence, de financements privés et d'influences extérieures sur l'action publique, apportent un éclairage sur l'appréciation de la notion de gestion des services publics.
En 2021, la commission des lois a ainsi déclaré recevable une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête portant sur l'influence croissante des acteurs du secteur privé sur la détermination et la conduite des politiques publiques18(*). Le rapporteur avait alors estimé que le périmètre retenu relevait de la gestion des services publics, en ce qu'il portait sur « le rôle des acteurs du secteur privé, dont les cabinets de conseil, notamment, dans la détermination et la conduite des politiques publiques ». Les investigations envisagées visaient plus précisément à recueillir des informations sur les conditions de recours de l'État à ces acteurs privés, ainsi que sur les conséquences de ces choix sur la conduite des politiques publiques, la politique de la Nation et l'exercice des missions régaliennes de l'État.
La commission des lois a également, en 2024, jugé recevable une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères19(*). Elle a alors considéré que les investigations projetées portaient sur le service public « de la sécurité nationale, y compris dans sa dimension économique, et, de façon plus large, sur l'imperméabilité de nos politiques publiques aux stratégies d'influences mises en oeuvre par des entités étrangères ».
Enfin, la commission a déclaré recevable une demande d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête faite par la commission de la culture sur l'intervention des fonds d'investissement dans le football professionnel français20(*). Elle a estimé que le champ d'investigation retenu relevait bien de la gestion de services publics, à savoir « les contrôles effectués par les organismes délégataires de service public ainsi que par le ministère de tutelle du respect des réglementations en vigueur dans le cadre du processus de financiarisation du football professionnel ».
En l'espèce, à la lumière des précédents examens de recevabilité, le rapporteur estime que le champ d'investigation de la présente proposition relève de la gestion d'un service public entendu au sens large.
Elle porte en effet sur le rôle des financeurs privés dans la mise en oeuvre et l'orientation des politiques publiques, ainsi que sur le déploiement d'exigences de transparence financière. Cette approche, centrée sur les modalités de gestion des services publics, ressort explicitement de l'exposé des motifs, lequel identifie l'insuffisance des financements publics comme l'un des facteurs susceptibles d'avoir favorisé l'accroissement de l'influence des financements privés dans l'élaboration des politiques publiques. Il pointe également des lacunes du cadre juridique actuel donnant pour exemple le fait qu'il « n'existe aucune obligation de rendre publics les dons ou legs faits aux écoles privées, qu'elles soient sous contrat ou hors contrat ».
Au-delà de la seule question de la régulation des pratiques, les mécanismes d'influence visés concernent des activités qui participent de l'intérêt général et sont exercées, selon les situations, avec l'agrément ou sous le contrôle de la personne publique. À cet égard, la proposition de résolution met, en particulier, la lumière sur les actions conduites par les structures concernées à destination des élus locaux.
Par ailleurs, les cas particuliers mentionnés dans l'exposé des motifs ne le sont qu'à titre illustratif, qu'il s'agisse d'une structure ayant revendiqué sans autorisation le soutien du ministère de l'éducation nationale ou de l'intervention, auprès d'élèves de l'enseignement privé catholique et dans le cadre du programme d'éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle, d'associations « financées avec des visées idéologiques ». De toute évidence, le champ d'investigation de la proposition de résolution excède l'examen de ces faits déterminés, lesquels ne feraient qu'illustrer, aux yeux des auteurs de la proposition de résolution, les insuffisances en matière de contrôle et d'information des autorités publiques et des bénéficiaires, ainsi que les interrogations relatives à la contribution effective de ces structures à la réalisation d'objectifs d'intérêt général.
Dès lors, la présente proposition de résolution entre bien dans le champ défini par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, au titre de la gestion des services publics, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux aux fins de connaître l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours.
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La commission des lois a constaté que la proposition de résolution n° 250 (2025-2026) est recevable.
Il n'existe donc aucun obstacle à la création de cette commission d'enquête par la procédure du « droit de tirage ».
* 18 Rapport n° 123 (2021-2022) de M. François-Noël Buffet, sénateur, fait au nom de la commission des lois portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, déposé le 2 novembre 2021.
* 19 Rapport n° 270 (2023-2024) de M. François-Noël Buffet, sénateur, fait au nom de la commission des lois portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté, déposé le 24 janvier 2024.
* 20 Rapport n° 476 (2023-2024) de M. François-Noël Buffet, sénateur, fait au nom de la commission des lois portant avis sur la recevabilité d'une demande d'attribution des prérogatives de commission d'enquête à la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, dans le cadre de sa mission d'information portant sur l'intervention des fonds d'investissement dans le football professionnel français, déposé le 27 mars 2024