Projet de loi relatif à la restitution de biens culturels provenant d'États qui, du fait d'une appropriation illicite, en ont été privés

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Organisation d'une procédure de sortie des collections publiques
pour les biens culturels ayant fait l'objet d'une appropriation illicite
en vue de leur restitution à un État étranger

Cet article organise une procédure administrative de déclassement dérogatoire au principe d'inaliénabilité du domaine public pour les biens culturels ayant fait l'objet d'une appropriation illicite entre 1815 et 1972, en vue de leur restitution à un État étranger.

Il prévoit le périmètre des biens restituables dans ce cadre, qui exclut les biens militaires et archéologiques et résulte de l'application de plusieurs critères, ainsi que la procédure devant être mise en oeuvre, qui relève du ministre de la culture et dans laquelle la conduite d'une instruction scientifique est prévue à titre facultatif.

À l'initiative de sa rapporteure, la commission a adopté six amendements à cet article.

Afin d'améliorer la cohérence et la portée symbolique du texte, elle a modifié la première borne chronologique déterminant le périmètre des biens restituables, en substituant la date du 20 novembre 1815 à celle du 10 juin 1815 (amendement n° COM-8).

Tout en conservant le ciblage de la procédure sur les biens dont les conditions de l'appropriation peuvent être établies avec une certitude raisonnable sur la base des sources disponibles, elle a souhaité que ces conditions ainsi que les critères de restituabilité prévus fassent l'objet d'une instruction scientifique systématique, dans le double cadre d'une commission nationale présentant des garanties d'indépendance, ainsi que d'un comité scientifique bilatéral constitué au cas par cas (amendements n° COM-9 et COM-10).

Elle a également prévu les conditions de l'information du Parlement (amendement n° COM 11) et précisé les modalités de la recherche du consentement des auteurs de libéralités en vue du déclassement des biens issus de dons et legs (amendement n° COM-12).

I. LE CADRE LÉGISLATIF ACTUEL

A. UN RECOURS OBLIGATOIRE AUX LOIS D'ESPÈCE POUR SATISFAIRE AUX DEMANDES DE RESTITUTION DE BIENS CULTURELS, SANS PROCÉDURE NI CRITÈRES OPPOSABLES

En l'état actuel du droit, le transfert de la propriété d'un bien culturel relevant des collections muséales publiques à un État étranger n'est possible, dans la majorité des cas, que par la voie législative.

La propriété publique de ces biens est en effet protégée par le principe législatif de l'inaliénabilité des biens du domaine public :

- l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) dispose que « les biens des personnes publiques [...], qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles » ;

- ce principe général a été précisé, pour les biens constituant les collections nationales, par la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France. L'article L. 451-5 du code du patrimoine prévoit ainsi que « les biens constituant les collections des musées de France appartenant à une personne publique font partie de leur domaine public et sont, à ce titre, inaliénables ».

Les exceptions prévues à ce principe, de portée limitée, sont insusceptibles de répondre à l'enjeu des restitutions de biens culturels aux États étrangers :

- le même article L. 451-5, qui permet le déclassement d'une oeuvre d'art par voie réglementaire après avis conforme du Haut Conseil des musées de France, est applicable aux seuls biens ayant perdu leur intérêt du point de vue de l'histoire, de l'art, de l'archéologie, de la science ou de la technique, ce qui n'est à l'évidence pas le cas des biens susceptibles de faire l'objet d'une restitution ;

- l'article L. 124-1 du même code, introduit en 2016^1(*) pour l'application de la convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, adoptée par la conférence générale de l'Unesco le 14 novembre 1970, n'est applicable qu'aux actes illicites d'appropriation intervenus après le 7 avril 1997, date de l'entrée en vigueur de la Convention dans le droit français. Cette disposition permet à la personne publique propriétaire d'un bien culturel volé ou illicitement exporté après cette date d'agir en nullité du transfert de propriété et de demander au juge d'ordonner la restitution du bien à l'État dont il est originaire ou à son propriétaire légitime.

Le Conseil constitutionnel a reconnu la possibilité de déroger à ce principe par un texte législatif^2(*) autorisant le déclassement de certains biens, sous réserve toutefois de la conformité de ses dispositions aux exigences constitutionnelles attachées à la protection de la propriété publique. Le Conseil d'État^3(*) énumère à ce titre l'absence d'atteinte disproportionnée portée à la propriété publique^4(*), l'absence de mise en cause de la continuité des services publics auxquels le domaine public considéré est affecté^5(*), ainsi que la justification par un motif d'intérêt général^6(*).

Deux lois d'espèce ont ainsi été adoptées, au cours des dernières années, pour prévoir la sortie des collections publiques de plusieurs biens culturels et le transfert de leur propriété à trois États africains qui en avaient fait la demande :

- à l'initiative du Gouvernement, la loi n° 2020-1673 du 24 décembre 2020 relative à la restitution de biens culturels à la République du Bénin et à la République du Sénégal a permis la restitution au Bénin de vingt-six oeuvres constituant le « Trésor de Béhanzin », jusqu'alors conservées au musée du Quai Branly-Jacques Chirac, ainsi que la restitution au Sénégal d'un sabre attribué à El Hadj Omar Tall, qui relevait alors des collections du musée de l'Armée ;

- à l'initiative du Sénat, la loi n° 2025-644 du 16 juillet 2025 relative à la restitution d'un bien culturel à la République de Côte d'Ivoire a autorisé la restitution à cet État du tambour parleur dit « Djidji Ayokwê », conservé dans les collections du musée du quai Branly-Jacques Chirac.

Alors que plusieurs demandes de restitution de biens culturels ont été présentées à l'État français, et devant leur probable progression au cours des prochaines années, ce cadre juridique apparaît désormais inadapté.

Il donne en effet lieu à l'examen récurrent de lois d'espèce par le Parlement, sans qu'une procédure clairement définie établisse de manière transparente les critères pris en compte pour répondre aux demandes.

Il en résulte une situation très insatisfaisante :

- pour les États demandeurs, qui se voient apporter une réponse à géométrie variable, parfois davantage fondée sur les priorités diplomatiques que sur des critères historiques et scientifiques transparents ;

- pour le Parlement, qui se trouve conduit à se prononcer sans disposer de l'ensemble des éléments techniques, historiques et scientifiques susceptibles d'éclairer sa décision, et se voit trop souvent réduit au rôle de chambre d'enregistrement des engagements diplomatiques et politiques déjà pris par le pouvoir exécutif. Par la voix de ses rapporteurs sur les deux lois d'espèce précitées, Catherine Morin-Desailly et Max Brisson, le Sénat a ainsi pointé les difficultés posées par la chronologie des processus de restitution en cause, dans lesquels les engagements pris par le Président de la République ont précédé l'intervention des instances scientifiques et du Parlement.

D'une manière générale, cette situation contribue à alimenter l'appréciation selon laquelle les décisions de restitution constitueraient une forme de « fait du prince ».

Ainsi que l'ont fermement recommandé le rapport d'information sénatorial du 16 janvier 2020^7(*), établi par Max Brisson et Pierre Ouzoulias sous l'égide de Catherine Morin-Desailly, ainsi que le rapport de Jean-Luc Martinez d'avril 2023^8(*), il est aujourd'hui indispensable que la France se dote, sur ce sujet sensible, d'une doctrine claire, reposant sur des critères transparents, ainsi que d'une procédure efficace associant les États demandeurs.

Il s'agit ainsi de permettre :

- aux citoyens, de comprendre les raisons qui guident la sortie de biens culturels du patrimoine de la Nation, en vue de leur restitution à un État étranger ;

- aux États étrangers, d'anticiper la réponse apportée à leur demande, ce qui leur donnera la possibilité de la préparer, le cas échéant, dans le cadre d'une coopération culturelle et muséale avec la France.

B. UN TRIPTYQUE LÉGISLATIF INACHEVÉ

Face à cet obstacle juridique, le législateur a récemment aménagé deux régimes dérogatoires de sortie du domaine public pour certains biens relevant des collections nationales, tous deux codifiés au chapitre V du titre I^er du livre I^er du code du patrimoine :

- la loi n° 2023-650 du 22 juillet 2023, issue d'une initiative gouvernementale, encadre la restitution à leurs propriétaires légitimes (essentiellement des personnes privées), ou la mise en oeuvre de mesures compensatoires, pour les biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 ;

- la loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023, issue de la proposition de loi des sénateurs Catherine Morin-Desailly, Max Brisson et Pierre Ouzoulias, encadre la restitution à des États étrangers des restes humains conservés dans les collections publiques.

Ces deux régimes dérogatoires reposent sur des principes communs : le recours à une loi-cadre pour éviter la multiplication des lois de circonstance ; la définition de critères transparents ; la mise en place d'une procédure claire, fondée sur la consultation d'une commission indépendante chargée de l'instruction des demandes de restitution sur le plan scientifique.

Selon la vision portée par le Sénat depuis plusieurs années, défendue également dans le rapport de Jean-Luc Martinez précité, et endossée en dernier lieu par l'ancienne ministre de la culture Rima Abdul-Malak^9(*), ces deux textes ont dès l'origine été pensés comme les éléments d'un triptyque législatif devant intégrer un texte relatif à la restitution d'oeuvres d'art à des États étrangers.

Annoncée dès 2023, la présentation du troisième projet de loi-cadre ainsi que son inscription à l'ordre du jour des assemblées parlementaires ont été retardées à plusieurs reprises par le Gouvernement, notamment du fait des réserves émises par le Conseil d'État, dans un projet d'avis du 27 février 2024, sur le dispositif initialement envisagé.

Le projet de loi a finalement été présenté en Conseil des ministres le 30 juillet 2025, après un second passage devant le Conseil d'État le 23 juillet, sur la base d'un texte légèrement remanié.

Initialement prévu pour la fin du mois de septembre 2025, son examen par le Sénat a dû être reporté au mois de janvier 2026 à la suite de la censure du gouvernement de François Bayrou par l'Assemblée nationale, intervenue le 8 septembre 2025.

La législation néerlandaise en matière de restitution
de biens culturels involontairement perdus par les pays d'origine

Les Pays-Bas se sont dotés, par un décret du 6 septembre 2022, d'une commission consultative pour la restitution des biens culturels issus d'un contexte colonial (Commissie koloniale collecties), instance indépendante chargée de conseiller le gouvernement néerlandais sur les demandes de restitution.

Travaux préparatoires

Cette structure est née d'un rapport de 2020 du conseil néerlandais de la culture, intitulé Collections coloniales et reconnaissance de l'injustice, qui a énoncé en ces termes le principe fondateur de la politique de restitution néerlandaise : « restituer sans condition des biens culturels provenant des anciennes colonies néerlandaises dont il est démontré avec une certaine certitude que les pays d'origine les ont perdus involontairement ».

Cette approche a été confirmée par le document gouvernemental Vision politique sur les collections dans un contexte colonial, selon les termes suivants : « le Gouvernement néerlandais assume la responsabilité du passé colonial et fait de la reconnaissance et de la réparation de l'injustice le point de départ de la politique sur les recouvrements coloniaux »^10(*). Ce document évoque, à titre de symbole, la restitution à l'Indonésie, en 2020, d'un kris^11(*) ayant appartenu au prince Diponegoro, désormais exposé au Musée National de Jakarta.

Missions et composition

La commission néerlandaise a pour missions de conseiller le ministre de la culture sur les demandes de restitution concernant des biens culturels en possession de l'État néerlandais, ainsi que de formuler des avis publics, à la demande du ministre, sur des demandes de restitution visant des biens appartenant à d'autres entités que l'État (municipalités, universités, voire particuliers).

Son indépendance est garantie par le statut de ses membres : nommés sur la base de leur expertise pour une durée de quatre ans renouvelable une fois, ils ne sont pas placés sous la responsabilité du ministre.

Méthode d'instruction

Trois catégories d'objets ont vocation à être restituées : les biens culturels pris à une ancienne colonie néerlandaise contre sa volonté, par exemple comme butin de guerre ; ceux qui ont une importance particulière pour le pays d'origine ; ceux qui viennent de colonies d'autres puissances que les Pays-Bas.

Ce large périmètre est justifié par le fait que « la réparation de l'injustice sera toujours le point de départ de l'évaluation », car si « l'injustice n'a pas été causée par les Pays-Bas, [...] les Pays-Bas, en tant que propriétaire actuel des objets, sont les seuls à pouvoir y remédier ».

La décision de la commission diffère en fonction de l'origine des objets et des circonstances de la perte de possession :

- une « restitution inconditionnelle » est recommandée si la perte de possession involontaire est avérée dans une ancienne colonie néerlandaise ;

- la commission procède à une « balance des intérêts » si la perte de possession involontaire s'inscrit dans le contexte de l'autorité coloniale d'une autre puissance, ou si elle ne peut être établie avec un degré raisonnable de certitude. Cette démarche consiste à prendre en compte, outre la réparation de l'injustice, les intérêts pertinents (notamment culturels, historiques et scientifiques), l'intérêt des objets pour les collections nationales, et enfin les modalités de gestion et de conservation des pièces ainsi que les conditions de leur présentation au public dans le pays demandeur.

Exemple d'un avis récent de la commission

Saisie le 7 novembre 2023, la commission a donné, en juin 2024, un avis favorable à la restitution de deux statuettes de divinités hindoues à la République d'Indonésie, qui en avait formulé la demande en septembre 2023. Ces statuettes, qui provenaient du temple hindou-bouddhiste de Singasari, étaient conservées au Wereldmuseum de Leyde (ancien musée d'ethnologie). La recherche de provenance effectuée à cette occasion s'est notamment appuyée sur le journal de voyage de l'administrateur colonial qui avait saisi les statues.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article I^er complète le chapitre V du titre I^er du livre I^er du code du patrimoine, consacré aux règles encadrant la « sortie des collections publiques d'un bien culturel », en y créant une nouvelle section 4 relative à la « restitution de biens culturels provenant d'États qui, du fait d'une appropriation illicite, en ont été privés » et comportant sept articles L. 115-10 à L. 115-17.

A. LES DÉROGATIONS APPORTÉES AUX DISPOSITIONS DU CODE DU PATRIMOINE ET LEUR JUSTIFICATION

Le principe de la possible sortie des collections publiques des biens culturels appartenant aux personnes publiques en vue de leur restitution à un État étranger, de manière dérogatoire au principe de l'inaliénabilité des biens du domaine public précité, est fixé par l'article L. 115-10.

1. Un champ d'application large, incluant les biens intégrés aux collections publiques par libéralité consentie avant l'entrée en vigueur de la loi

Le champ général de cette dérogation, prévu par l'article L. 115-10, est celui des biens présentant un intérêt public du point de vue de l'histoire, de l'art, de l'archéologie, de la science ou de la technique relevant du domaine public mobilier de la personne publique propriétaire, tel que défini par l'article L. 2112-1 du CG3P.

Deux exceptions sont mentionnées par le même article L. 115-10 : les documents entrés dans les collections de la Bibliothèque nationale de France dans le cadre du dépôt légal ainsi que les archives publiques (correspondant respectivement aux 1° et 2° de l'article L. 2112-1).

L'article L. 115-17 prévoit que le champ d'application de ces dispositions inclut les biens culturels incorporés aux collections publiques par dons et legs consentis avant ou après la date d'entrée en vigueur de la loi.

En présence d'une clause contraire stipulée dans la libéralité concernée, le déclassement n'est possible que si les ayants droit ont consenti à ce que le bien quitte la collection publique. Plusieurs diligences sont prévues dans le but de recueillir ce consentement : l'intention de restitution de la puissance publique doit être notifiée à l'auteur de la libéralité ou à ses ayants droits ; cette intention doit également faire l'objet d'une publicité dans un journal d'annonces légales, par voie d'affichage et sur le site internet du ministère de la culture. En l'absence de réponse à l'issue d'un délai de six mois suivant la dernière formalité de publicité ou la dernière notification accomplie, il pourra être procédé à la restitution, par exception au principe de la recherche du consentement des ayants droit.

Ces dispositions sont dérogatoires à celles de l'article L. 451-7 du code du patrimoine, qui dispose que les biens incorporés dans les collections publiques par dons et legs ne peuvent être déclassés. Selon l'étude d'impact du projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites précitée, l'objectif de cette règle réside dans la protection des libéralités consenties au bénéfice des collections publiques et la préoccupation de ne pas décourager de futurs donateurs.

2. Un motif d'intérêt général suscitant des interrogations

a) Une finalité de restitution aux États étrangers correspondant aux principes énoncés dans le cadre de plusieurs déclarations internationales

L'article L. 115-10 détermine également la finalité exclusive de ces dérogations, lesquelles ne peuvent être mise en oeuvre que pour permettre la restitution des biens concernés à un État qui en a fait la demande après en avoir été illicitement privé, dans l'objectif de permettre la réappropriation par son peuple des éléments fondamentaux de son patrimoine.

La rapporteure observe que, si le périmètre géographique du projet de loi est défini de manière universelle, la rédaction de cet objectif vise les États ayant subi une spoliation massive de leur patrimoine culturel, soit, à titre principal, les États établis sur les territoires placés sous domination française au cours de la période coloniale.

Sans correspondre à l'application d'un principe conventionnel précisément défini, cet objectif peut être rapproché de ceux développés dans le cadre de plusieurs enceintes internationales à laquelle la France est partie. Il s'agit notamment :

- dans le cadre de l'organisation des Nations unies, de la résolution 3187 Restitution des oeuvres d'art aux pays victimes d'expropriation adoptée le 18 décembre 1973 par l'Assemblée générale ;

- dans le cadre de l'Unesco, de la déclaration finale de la conférence Mondiacult de Mexico, dont le point 17 rappelle que le retour et la restitution de biens culturels constituent un « impératif éthique pour favoriser le droit des peuples et des communautés à jouir de leur patrimoine culturel » ;

- dans le cadre du G20, de la déclaration des ministre de la culture du 26 août 2023 soutenant « la reconnaissance croissante de l'importance du retour et de la restitution des biens culturels à leurs pays et communauté d'origine [...] en vue de [...] renforcer le dialogue entre les pays et communautés et la meilleure compréhension du patrimoine culturel ».

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, le ministère fait en outre valoir que cet objectif « se déduit de plusieurs exigences des textes internationaux auxquels la France est partie », parmi lesquels :

- l'article 1^er du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que l'article 1^er du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, qui stipulent que « Tous les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel » ;

- la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, qui consacre le principe de l'autodétermination des peuples.

Il estime en effet que ces instruments interétatiques protégeant les droits de l'Homme « témoignent d'une prise de conscience tenant au respect des productions culturelles issues du territoire de chaque État ou de ses populations et répondent à la préoccupation de prévenir ou réparer les appropriations illicites de ces biens culturels ».

b) Des zones d'ombre autour de la justification de l'atteinte portée au droit de propriété ainsi qu'à la liberté contractuelle des auteurs de libéralités

Cette finalité doit permettre de justifier l'atteinte portée à la propriété des personnes publiques et privées ainsi qu'à la liberté contractuelle des auteurs de libéralités, en déterminant le motif d'intérêt général mis en oeuvre pour déroger à ces principes.

Ø Une situation inédite pour le législateur

Le législateur organisant le cadre de la restitution de biens culturels se trouve de ce point de vue dans une situation inédite. Dans les deux précédents textes du triptyque législatif relatif aux restitutions, ces atteintes étaient en effet justifiées par un motif d'intérêt général supérieur, tel que mis en évidence par le Conseil d'État dans ses avis relatifs aux projets de loi correspondants :

- en ce qui concerne les biens spoliés dans le cadre des persécutions antisémites, cet intérêt général supérieur est déduit de la « singularité des persécutions en cause subies par leurs victimes, objets d'engagements conventionnels et d'une législation constante dans son principe et ses fondements depuis la seconde guerre mondiale » ;

- en ce qui concerne les restes humains, il découle du principe à valeur constitutionnelle de sauvegarde de la dignité de la personne humaine.

Tel n'est pas le cas dans le cadre du présent projet de loi, l'objectif énoncé par l'article L. 115-10 correspondant selon le Conseil d'État à un motif d'intérêt général simple.

Ø Les réserves exprimées par le Conseil d'État

Selon le Conseil d'État, ce motif suffit à justifier la dérogation apportée au principe d'inaliénabilité des collections publiques, dans la mesure où elle est conforme aux exigences constitutionnelles précitées d'absence d'atteinte disproportionnée à la propriété publique et de mise en cause de la continuité des services publics auxquels le domaine public considéré est affecté.

Le Conseil d'État relève à ce titre que « l'objectif de permettre la réappropriation par un peuple de biens constituant des éléments fondamentaux de son patrimoine et qui ont fait l'objet d'une appropriation illicite répond à un motif d'intérêt général suffisant pour que [...] la restitution de ces biens à un État qui en fait la demande ne porte pas d'atteinte disproportionnée à la propriété publique ». Il relève en outre que, « par leur nombre prévisible limité, les mesures de restitution prévues par le projet de loi n'apparaissent pas susceptibles de compromettre la continuité du service public auquel les biens en cause sont affectés ».

Le Conseil d'État est plus réservé quant à la justification par ce motif de la dérogation apportée à l'interdiction du déclassement des biens incorporés dans les collections publiques par dons et legs.

Celui-ci met en jeu deux principes de valeur constitutionnelle :

- la volonté des auteurs de libéralités est tout d'abord protégée par le principe constitutionnel de la liberté contractuelle, dont découle le principe de la survie de la loi ancienne dans ce cadre^12(*). Sur le fondement des articles 4 et 16 de la DDHC, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que l'application immédiate d'une disposition légale aux contrats conclus avant son entrée en vigueur devait être justifiée par un motif d'intérêt général suffisant^13(*) ;

- en ce qu'elle procède du droit de disposer librement de son patrimoine, la volonté de l'auteur de la libéralité doit ensuite être considérée comme un attribut du droit de propriété^14(*). Ce droit fait l'objet d'une protection constitutionnelle, découlant des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789, et conventionnelle, résultant de l'article 1^er du protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Le Conseil constitutionnel admet cependant que des atteintes y soient portées dès lors qu'elles sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi^15(*).

Cette justification par l'intérêt général doit procéder, selon le Conseil d'État, d'un motif impérieux découlant soit de la mise en oeuvre d'un principe constitutionnel, soit de l'exécution d'engagements internationaux. Relevant que l'objectif inscrit dans le projet de loi ne se rattache à aucune de ces catégories, il considère que « l'intérêt général poursuivi [...] ne paraît [...] pas de nature à écarter la protection de la volonté des auteurs des libéralités ayant permis l'entrée des biens en cause dans le domaine public ».

Au regard de ces considérations, le Conseil d'État estime que le consentement exprès du disposant ou de ses ayants droits doit être systématiquement recherché avant toute décision de déclassement. Il distingue à ce titre quatre situations, qu'il estime nécessaire de préciser dans le texte du projet de loi.

- S'agissant tout d'abord des biens culturels incorporés dans les collections publiques par don ou legs consenti à partir de l'entrée en vigueur de la loi, deux situations sont possibles :

o en l'absence de précision sur ce point dans la libéralité consentie, la dérogation apportée à l'article L. 451-7 est applicable et le déclassement du bien considéré est possible ;

o en présence d'une clause y faisant expressément obstacle^16(*), le déclassement n'est possible qu'à la condition que la renonciation expresse du disposant ou de ses ayants droits de se prévaloir de la clause considérée soit effectivement recueillie.

- S'agissant ensuite des biens culturels incorporés dans les collections publiques par don ou legs consenti avant l'entrée en vigueur de la loi, c'est le principe de la survie de la loi ancienne qui s'applique, sans qu'une clause particulière soit nécessaire pour préciser l'opposition du disposant au déclassement du bien considéré. Deux situations sont également possibles :

o le déclassement n'est possible que si l'auteur de la libéralité ou ses ayants droits y consentent expressément ;

o par exception, ce déclassement peut être décidé lorsque ce consentement ne peut être recueilli du fait de l'absence d'ayants droits. Cette absence peut être réputée établie lorsque les diligences accomplies en vue de leur identification sont demeurées infructueuses.

L'introduction de ces précisions dans le texte imposerait de rebâtir l'article L. 115-17. Afin de caractériser le consentement du disposant ou de ses ayants droits, celui-ci distingue en effet entre l'existence ou l'absence d'une clause contraire au déclassement. Le Conseil d'État estime quant à lui que ce critère n'est pas opérant, et que la définition des régimes nécessaires à la recherche du consentement doit être faite au regard de l'antériorité ou de la postériorité à la loi de la libéralité consentie.

Ø L'analyse développée par le gouvernement

Ces distinctions et précisions n'ont pas été introduites dans le projet de loi par le gouvernement, qui ne partage pas l'analyse développée par le Conseil d'État.

Le ministère de la culture fait tout d'abord valoir que la circonstance que les deux autres textes du triptyque législatif relatif aux restitutions aient défini un motif impérieux d'intérêt général pour déroger à l'article L. 451-7 du code du patrimoine ne signifie pas qu'un tel motif soit nécessaire dans le cadre de ce projet de loi.

Il estime ensuite qu'il suffit, pour déroger aux dispositions de l'article L. 451-7, de justifier d'un intérêt général suffisant et de la proportionnalité de l'atteinte portée aux principes constitutionnels en jeu, deux conditions qu'il estime réunies par le projet de texte.

Le ministère procède sur ce point à une analyse de la jurisprudence constitutionnelle en deux temps :

- en ce qui concerne l'atteinte portée au droit de propriété, il estime que le juge constitutionnel recherche un simple motif d'intérêt général ainsi que la proportionnalité de cette atteinte à l'objectif poursuivi^17(*) ;

- il examine ensuite la jurisprudence relative au principe de la garantie des droits tiré de l'article 16 de la DDHC, par lequel le juge constitutionnel protège les situations légalement acquises d'une part, et apporte des garanties contre la modification rétroactive de la règle de droit découlant des lois de validation d'autre part.

Il observe que le Conseil constitutionnel recherche un motif d'intérêt général impérieux dans le second cas, mais un motif d'intérêt général suffisant dans le premier. Il estime que la remise en cause d'une libéralité légalement consentie, assimilable à une atteinte à un contrat légalement conclu^18(*), relève du premier cas.

Cette analyse est partagée par le ministère de la justice, interrogé sur ce point par la rapporteure :

- celui-ci fait valoir que le Conseil constitutionnel admet généralement la régulation de droit de propriété et de la liberté contractuelle par le législateur, dès lors qu'elle est fondée sur un motif d'intérêt général suffisant et que l'atteinte portée à ces principes constitutionnels est proportionnée à l'objectif recherche. La recherche d'un motif impérieux n'intervient qu'à titre exceptionnel, notamment lorsque l'atteinte portée affecte des situations juridictionnelles définitivement constituées ou modifie rétroactivement une règle de droit, engageant ainsi la garantie des droits au sens de l'article 16 de la DDHC^19(*) ;

- il estime que le dispositif proposé a pour objet de neutraliser les effets futurs de libéralités faites avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle, et non de régulariser a posteriori des restitutions réalisées en violation d'une condition d'inaliénabilité avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle. Il ne s'analyse donc pas comme une loi rétroactive.

Le ministère de la culture reconnaît cependant que, si le juge constitutionnel s'est déjà prononcé sur la possibilité pour le législateur de porter atteinte, aux contrats légalement conclus ainsi qu'au droit de consentir des libéralités^20(*), l'absence de jurisprudence constitutionnelle portant spécifiquement sur les conditions nécessaires à l'application d'une loi nouvelle à des libéralités consenties avant son entrée en vigueur ne permet cependant pas de trancher cette question de manière définitive.

Au regard de ces différents éléments, la rapporteure estime que, s'il n'existe aucune certitude définitive sur ce point, le risque d'inconstitutionnalité apparaît mesuré.

Il semble que le motif d'intérêt général défini par l'article 1^er du projet de loi soit bien suffisant pour porter atteinte à ces principes constitutionnels. L'objectif proposé correspond en effet à ceux définis, de manière concordante, par les nombreux textes et travaux internationaux précités, ainsi qu'au plus haut niveau de l'État (au travers du discours de Ouagadougou de 2017).

L'atteinte portée aux principes constitutionnels apparaît par ailleurs proportionnée à l'objectif poursuivi :

- le périmètre des biens concernés est défini de manière précise : sont seuls susceptibles d'être déclassés, en contradiction avec le principe législatif qui prévalait à leur date d'entrée dans les collections publiques, les biens ayant fait l'objet d'une appropriation illicite et faisant l'objet d'une demande de restitution de l'État d'origine ;

- le projet de loi tel que modifié par la commission prévoit la vérification systématique de ces conditions par une commission indépendante ;

- en cas de clause contraire au déclassement du bien dans la libéralité ayant permis son incorporation aux collections publiques, le principe de la recherche du consentement des ayants droits est prévu par le projet de loi. De l'avis général des personnes entendues au cours des auditions, les diligences à accomplir à ce titre sont définies de manière proportionnée, le frontière pouvant être mince entre l'identification des ayants droits et l'investigation généalogique.

Le ministère de la culture estime en outre que l'atteinte portée au droit de consentir des libéralités est justifiée par l'illicéité de l'appropriation initiale du bien considéré, et qu'elle doit donc être regardée comme proportionnée.

La rapporteure souligne par ailleurs que la recherche systématique et approfondie du consentement des ayants droits peut, dans certains cas d'espèce, présenter une forme d'absurdité. Le tambour dit « Djidji Ayokwê », expédié à Paris treize ans après sa saisie, et après avoir été entreposé dans les jardins du palais des gouverneurs de Bingerville où il a subi d'importantes détériorations, a ainsi été enregistré dans les collections publiques sous la forme d'un don, sans causer pour autant une perte patrimoniale au gouverneur colonial. Il ne serait par ailleurs pas rare, selon Jean-Luc Martinez, que des oeuvres utilisées comme lest dans des navires français aient été inventoriés comme des dons du ministère de la marine ou comme une dévolution des autorités portuaires.

B. LE PÉRIMÈTRE DES BIENS CULTURELS RESTITUABLES PAR LA VOIE ADMINISTRATIVE

Plusieurs dispositions précisent, au sein du champ général des biens culturels des personnes publiques défini par l'article L. 115-10, le périmètre des items restituables, dans le cadre de la procédure administrative mise en place. Ce périmètre est constitué des biens qui entrent dans le champ de la procédure et qui satisfont à trois critères.

L'appréciation de ces différentes conditions relève du ministère de la culture, auquel il revient d'élaborer le rapport justifiant la prise du décret de sortie du domaine public, et notamment, selon l'étude d'impact, de son service des musées de France.

Lorsque le bien faisant l'objet de la demande appartient aux collections d'un autre ministère, ce rapport est élaboré de manière conjointe entre les administrations concernées. Sont principalement concernés le ministère chargé des armées, qui exerce notamment la tutelle sur le musée de l'Armée, ainsi que le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, auquel revient en particulier le suivi du muséum national d'histoire naturelle et, de manière conjointe avec le ministère de la culture, du musée du quai Branly-Jacques Chirac.

1. Des exclusions a priori

Plusieurs catégories de biens culturels sont exclues a priori du mécanisme de déclassement prévu par le présent projet de loi.

Ø Les biens faisant l'objet d'une revendication concurrente par un autre État

L'article L. 115-12 règle le cas dans lequel le bien culturel faisant l'objet de la demande de restitution est également revendiqué par un autre État à la date de cette demande, en prévoyant l'intervention impérative d'un règlement diplomatique entre les États demandeurs pour permettre la recevabilité de la demande présentée.

L'article L. 115-15 vise ensuite trois catégories de biens qui ne relèvent pas de la nouvelle section introduite dans le code du patrimoine.

Ø Les restes humains

Sont tout d'abord concernés les restes humains appartenant aux collections publiques, dont le régime de restitution est prévu par la section 3 du même chapitre du code du patrimoine.

Les restes humains transformés ainsi que les biens culturels contenant des éléments du corps humain, à l'inverse, sont regardés comme des items restituables au titre du nouveau mécanisme mis en place.

Ø Les biens archéologiques ayant fait l'objet d'un accord de partage de fouilles ou d'un échange de leurs produits à des fins d'étude scientifique

Sont ensuite exclus du champ d'application de la loi les biens archéologiques ayant fait l'objet d'un accord de partage de fouilles ou d'un échange de leurs produits à des fins d'étude scientifique.

Deux situations sont visées par cette rédaction :

- celle dans lequel les fouilles archéologiques ont été organisées sur le fondement d'un accord passé avec les autorités du territoire où se trouvaient les vestiges. L'étude d'impact cite sur ce point l'exemple de l'accord de coopération archéologique signé entre la France et l'Afghanistan le 9 septembre 1922, sous le règne d'Amânullâh Khân, qui a autorisé les fouilles dont sont issus de larges pans des collections du musée Guimet ;

- celle dans laquelle les produits issus des fouilles font l'objet d'un échange entre équipes scientifiques.

Selon les précisions figurant dans l'étude d'impact, cette rédaction exclut du champ de la loi la majorité des biens archéologiques des collections publiques, et n'y inclut que les biens issus de fouilles clandestines.

Dans le cadre de son rapport de 2023 précité, Jean-Luc Martinez indique ainsi que la grande majorité des collections archéologiques du musée du Louvre est constituée de biens ayant fait l'objet d'accords de partage de fouilles (notamment avec l'Égypte, l'ancien empire ottoman, l'Iran, la Syrie ou le Liban) ou prélevés dans le cadre d'opérations de fouilles autorisées.

L'actuelle présidente-directrice du musée du Louvre ajoute que les demandes officielles de restitution portées à sa connaissance ne concernent pas des ensembles issus de partage de fouilles.

Ø Les biens militaires

La troisième exclusion prévue par l'article L. 115-15 est celle des biens devant être regardés comme des biens militaires. L'intention de cette exclusion est précisée par l'étude d'impact, qui vise les biens ayant pu faire l'objet d'une saisie autorisée, en temps de conflit armé, par le droit international.

La définition retenue par le projet de loi couvre les « biens saisis par les forces armées qui, par leur nature, leur destination ou leur utilisation, ont contribué aux activités militaires ».

Selon l'étude d'impact, cette définition est partiellement inspirée de celle des biens pouvant constituer des objectifs militaires figurant à l'article 52 du premier protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949, relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, en date du 8 juin 1977.

Ce texte stipule en effet que, « en ce qui concerne les biens, les objectifs militaires sont limités aux biens qui, par leur nature, leur emplacement, leur destination ou leur utilisation apportent une contribution effective à l'action militaire et dont la destruction totale ou partielle, la capture ou la neutralisation offre en l'occurrence un avantage militaire précis ».

En l'état du droit, la saisie autorisée des biens dans le cadre d'un conflit armé est encadrée par plusieurs sources.

Ce cadre est principalement tracé par deux normes conventionnelles :

- l'article 53 du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre annexé à la convention de La Haye du 18 octobre 1907, qui permet la saisie et l'appropriation par l'armée occupant un territoire de « toute propriété mobilière de l'État de nature à servir aux opérations de la guerre ». Est également autorisée la saisie des mêmes biens appartenant aux personnes privées, sous réserve de restitution ou d'indemnisation à l'issue du conflit ;

- la convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et ses protocoles, qui interdisent notamment la saisie de biens culturels meubles situés sur le territoire d'un autre État partie à la convention. Ce texte est entré en vigueur pour la France le 7 juin 1957.

Par combinaison de ces deux textes, le corpus des prises de guerre autorisées recouvre, à compter du 7 juin 1957, les biens militaires saisis en application de l'article 53 du règlement de 1907, et qui ne constituent pas des biens culturels relevant de la convention de 1954. Les saisies opérées en contradiction avec ces textes constituent une saisie illicite ou un pillage, interdit par l'article 47 du règlement de 1907 et l'article 33 de la IV^e convention de Genève de 1949 ; c'est notamment le cas des saisies opérées par un soldat pour son propre compte.

D'autres corpus juridiques, issus notamment de lois et coutumes de guerre, peuvent également trouver à s'appliquer à des situations précises, ce qui appelle, selon l'étude d'impact, à une analyse au cas par cas.

En droit français, l'article R. 5141-1 du code de la défense prévoit la saisie et l'incorporation au domaine de l'État des « biens à caractère mobilier destinés à servir à la conduite d'hostilités qui, au cours de celles-ci, tombent au pouvoir des forces armées françaises » dès lors que l'application de l'ensemble de ce corpus l'autorise.

Cet ensemble de règles n'est cependant pas applicable, de manière homogène, aux saisies effectuées par l'armée française sur la période couverte par le projet de loi.

Cette inapplicabilité tient tout d'abord à la non-rétroactivité des instruments internationaux du droit de la guerre, qui ne s'appliquent pas aux conflits antérieurs à leur entrée en vigueur.

Or, si ces distinctions et interdictions relevant de ce corpus avaient été partiellement tracées, dès avant l'adoption des conventions précitées, par le droit coutumier de la guerre ainsi que les instructions militaires adressées à l'armée française, ces évolutions ont été progressives et fluctuantes. L'étude d'impact relève ainsi que les conventions de La Haye ont codifié la coutume internationale antérieure, qui a progressivement restreint le droit des belligérants de saisir des biens à titre de butin ou de réparation de guerre.

En outre, à l'époque des conquêtes coloniales, le droit international coutumier et conventionnel ne s'appliquait qu'aux guerres entre États reconnus comme souverains, à l'exclusion des opérations ayant mené à la colonisation par la France des territoires africains - alors considérés comme des territoires sans maître.

Il en résulte que le droit applicable à la date de saisie d'une large partie des biens militaires concernés par le projet de loi est le droit français, résultant notamment des instructions militaires en vigueur, auquel s'ajoute l'interdiction coutumière affirmée de longue date du pillage.

Selon l'étude d'impact, l'identification précise et au cas par cas de la règle de droit français applicable au moment des saisies opérées, notamment sur le territoire africain, pose d'importantes difficultés, auxquelles s'ajoute celles de la détermination des modalités selon lesquelles ces saisies ont été effectuées en pratique.

La rédaction du projet de loi vise en conséquence à exclure a priori de la procédure administrative de restitution l'ensemble des biens devant, au regard de la large définition mentionnée supra, être regardés comme des biens militaires. Cette définition permet, par a contrario, de faire entrer dans le champ d'application de la loi les biens culturels saisis par les forces armées françaises dans le cadre de pillages, en marge des opérations se déroulant sur le champ de bataille.

2. Des critères de restituabilité

Trois critères de restituabilité au titre de la procédure administrative de sortie des collections publiques sont ensuite définis pour les biens culturels entrant dans le champ de cette procédure.

Le premier porte sur la provenance géographique du bien culturel, qui doit être issu du territoire actuel de l'État demandeur.

Le deuxième est relatif aux modalités de l'appropriation du bien, qui doit être caractérisée par deux éléments :

- son illicéité, ce qui recouvre le vol, le pillage ainsi que la cession ou la libéralité obtenue par contrainte ou violence ou de la part d'une personne qui ne pouvait disposer du bien. Cette illicéité doit pouvoir être établie ou présumée à partir d'indices sérieux, précis et concordants ;

- sa survenue au cours de la période comprise entre le 10 juin 1815 et le 23 avril 1972. L'exposé des motifs précise les raisons ayant guidé le choix de ces bornes chronologiques :

o la première correspond au lendemain de la signature de l'acte final du congrès de Vienne . Ce choix est justifié par le fait que s'est alors achevé « un mouvement de restitution de grande ampleur entre États européens » ;

o la seconde est associée à la première entrée en vigueur, en droit international, de la convention de l'Unesco concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, adoptée à Paris le 14 novembre 1970.

Elle correspond à la date à laquelle les trois premiers États partie ont déposé leurs instruments respectifs de ratification, d'acceptation ou d'adhésion, que l'article 2 du projet de loi propose de retenir de manière universelle pour marquer le point de départ du régime de restitution issu du droit international en vigueur.

Le troisième porte sur l'absence de règlement de la situation du bien par un accord international conclu par la France avant l'entrée en vigueur du présent texte de loi.

Les critères de restituabilité définis par la loi belge du 3 juillet 2022 :

une procédure de restitution centrée sur les biens illicitement acquis
dans les anciennes colonies belges

La loi du 3 juillet 2022 reconnaissant le caractère inaliénable des biens liés au passé colonial de l'État belge et déterminant un cadre juridique pour leur restitution et leur retour a pour objet de « déterminer un cadre juridique applicable à la restitution et au retour des biens liés au passé colonial de l'État belge ». Elle s'appuie sur une « volonté de dialogue et de coopération entre l'État belge et l'État d'origine ».

L'État belge a par ailleurs mis en place un travail de réflexion et d'analyse sur le passé colonial de la Belgique au sein d'une commission spéciale « passé colonial », dont les travaux se déroulaient pendant l'examen du projet de loi.

Pour être restituable au sens de la loi belge, un bien doit satisfaire aux critères suivants : être un bien meuble relevant de collections muséales d'« établissements fédéraux et dont l'État belge est propriétaire » ; avoir été acquis durant la « domination administrative » exercée par la Belgique entre 1885 et l'indépendance de l'État d'origine. Ce deuxième critère couvre un champ circonscrit à la République Démocratique du Congo (entre 1885 et 1960), au Rwanda et au Burundi (entre 1919 et 1962).

La loi distingue la restitution du bien de sa remise matérielle à l'État d'origine, ou retour. La restitution suppose la conclusion d'un traité avec le pays d'origine et un examen scientifique établissant le caractère illégitime de l'acquisition du bien par la Belgique (par contrainte ou violence). Les modalités de cet examen sont définies par les deux États dans le cadre d'un traité. Il revient ensuite au Roi de décider, par une « décision spécialement motivée », la restitution au pays d'origine.

C. LA PROCÉDURE DE SORTIE DES COLLECTIONS PUBLIQUES

La procédure administrative de déclassement des biens culturels correspondant à ces différentes conditions est organisée de manière minimale par le projet de loi. Sa mise en oeuvre relève essentiellement du ministère de la culture, à commencer par son déclenchement.

Comme indiqué supra, le Gouvernement a seule compétence pour apprécier l'applicabilité de la procédure administrative ainsi organisée aux biens culturels, ainsi que leur satisfaction aux trois critères de restituabilité.

Il a toutefois la possibilité d'être éclairé, dans l'examen de la demande de restitution, par un comité scientifique constitué en concertation avec l'État demandeur, qui se prononce par avis simple.

Cette faculté donnée au Gouvernement, prévue par l'article L. 115-13, correspond à celle mise en place, s'agissant des restes humains, par la loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 précitée.

L'article L. 115-14 prévoit que le déclassement du bien considéré comme restituable dans le cadre de cette procédure est prévu par décret en Conseil d'État, auquel il reviendra ainsi de contrôler l'appréciation portée par le ministère. Selon l'exposé des motifs, il sera de cette façon « chargé, en sa qualité de conseiller juridique du Gouvernement, de garantir en toute indépendance que les exigences posées par la loi sont respectées ».

L'opportunité du déclassement sera étayée par un rapport établi par le ministre de la culture, qui pourra être élaboré conjointement avec le ministère dont relèvent les collections concernées.

Il est précisé que, dans le cas où la personne publique propriétaire du bien culturel dont la restitution envisagée n'est pas l'État, son accord est nécessaire à la sortie du domaine public. Cette précision vise notamment les collectivités territoriales, qui sont les principales propriétaires des établissements du réseau des musées de France et de leurs collections.

La détermination des modalités d'organisation de cette procédure est quasi-entièrement renvoyée au pouvoir réglementaire par l'article L. 115-16. Un décret en Conseil d'État devra ainsi prévoir :

- les règles relatives à la forme et à l'instruction de la demande de restitution ;

- les règles relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement du comité scientifique ;

- les modalités et délais de remise du bien culturel à l'État concerné à la suite de sa sortie du domaine public.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

A. UN PROJET DE LOI PRÉSENTANT D'IMPORTANTES LIMITES ET PLUSIEURS ZONES D'OMBRE

1. L'absence de prise en compte des recommandations formulées de longue date par le Sénat

La rapporteure relève que le projet de loi s'éloigne fortement des recommandations formulées, de manière constante et ancienne, par le Sénat.

La commission de la culture s'est en effet engagée de longue date sur le sujet des restitutions, et notamment sur la définition des paramètres minimaux d'une procédure-cadre relative aux biens culturels.

Dès 2020, une mission d'information présidée par Catherine Morin-Desailly s'est ainsi penchée sur les conditions du retour des biens culturels aux pays d'origine^21(*). La première des quinze recommandations formulées par les rapporteurs Max Brisson et Pierre Ouzoulias visait à la mise en place d'un conseil national de réflexion sur la circulation et le retour des biens culturels extra-européens, pensé comme une « instance scientifique pérenne chargée de réfléchir à la question des restitutions, de manière à garantir une continuité à cette réflexion au gré des changements de majorité politique ».

Cette recommandation a été traduite dans la proposition de loi relative à la circulation et au retour des biens culturels appartenant aux collections publiques, adoptée par le Sénat, à l'initiative de Catherine Morin-Desailly, Max Brisson et Pierre Ouzoulias, le 10 janvier 2022. Les grandes lignes de la position du Sénat ont été tracées par ce texte, qui :

- prévoit les missions du conseil scientifique, qui comprennent à la fois une compétence d'avis simple sur les demandes de restitution adressées par les États étrangers, une mission de réflexion prospective sur le sujet, et enfin une mission de conseil de l'ensemble des pouvoirs publics, y compris le Parlement ;

- fixe le principe de la consultation systématique du personnel scientifique de l'État demandeur dans le cadre de l'examen des demandes de restitution ;

- trace les grandes lignes de la composition de cette instance, resserrée autour de personnalités qualifiées pour leur compétence scientifique en matière d'archéologie, d'histoire, d'histoire de l'art, d'ethnologie et de droit du patrimoine culturel.

Ces différentes orientations ont été récemment rappelées par Max Brisson, rapporteur au nom de la commission, à l'occasion de l'examen de la loi d'espèce précitée prévoyant la restitution du tambour parleur ivoirien dit « Djidji Ayokwê » - adoptée à l'initiative du Sénat.

La rapporteure ne peut que constater qu'aucun de ces éléments ne figure dans le projet de loi du Gouvernement, qui se borne à prévoir la consultation facultative d'un comité scientifique bilatéral.

Elle rappelle également que la suppression, par l'article 13 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (loi ASAP), de la commission scientifique nationale des collections (CSNC), contre l'avis de la commission de la culture du Sénat^22(*), est venue priver le ministère de la culture de l'instance qui aurait sans doute été la mieux à même d'assurer ces missions.

La commission déplore au total l'insuffisante association du législateur à l'élaboration de ce texte-cadre, en dépit de l'engagement démontré par plusieurs de ses membres et de l'expertise développée sur ce point au Sénat depuis plusieurs années.

2. Une loi-cadre en trompe-l'oeil

La rapporteure souligne ensuite que, dans la mesure où le projet de loi présenté est ciblé sur certaines catégories de biens culturels et certaines périodes historiques, il est dès l'origine acquis qu'il ne permettra pas de répondre à l'intégralité des demandes de restitution présentées à la France.

Il demeurera dès lors nécessaire au législateur de continuer à intervenir, de manière ponctuelle mais probablement récurrente, sur des demandes de restitution qui ne satisferaient pas aux critères énoncés par le projet de loi mais qui apparaîtraient légitimes, notamment lorsqu'elles porteront sur des biens très symboliques pour le pays demandeur. L'adoption de cette loi-cadre ne signifiera donc pas l'extinction des lois d'espèce.

La rapporteure observe que l'ambition ainsi portée par le projet de loi est en-deçà de celle initialement développée par les différents travaux du Sénat, mais également par le rapport Martinez de 2023.

La rapporteure souligne par ailleurs que l'analyse réalisée sur le périmètre visé par le projet de loi a été compliquée par le manque d'informations transmises au législateur sur les conditions de la constitution des collections publiques. Les éléments figurant dans l'exposé des motifs et l'étude d'impact sont en effet très allusifs, et n'ont été que partiellement et tardivement complétés par le ministère.

Le Conseil d'État regrette dans le même sens, dans son avis sur le projet de loi, qu' « alors même qu'il a disposé d'un temps suffisant pour réunir et interpréter les éléments statistiques nécessaires, le Gouvernement ne soit pas en mesure de fournir d'informations précises quant à l'impact que le projet de loi est susceptible d'avoir notamment sur les biens incorporés par dons ou legs dans les collections publiques ».

Le législateur se trouve ainsi contraint, sur plusieurs points cruciaux du projet de loi, de travailler avec un niveau d'information très largement insuffisant.

Ces lacunes découlent en partie des difficultés constatées dans les musées pour procéder aux opérations de récolement, et plus encore à la recherche de provenance, opération très chronophage qui ne peut être réalisée de manière sérieuse en l'absence d'effectifs suffisants.

Interrogé sur ce point, le ministère indique que, dans la perspective du présent projet de loi, de premiers repérages ont été initiés par le service des musées de France dans les établissements dont une partie des collections sont susceptibles de relever de la procédure mise en place. Il en ressort cependant que, « si une liste d'établissements a été établie, les éléments de volumétrie partiellement recueillis sont très disparates et ne permettent pas d'évaluer à ce stade le nombre d'items de leurs collections dont l'origine peut être problématique ».

3. Un risque d'inconstitutionnalité mesuré

La rapporteure relève, en troisième lieu, que la rédaction proposée sur la dérogation apportée aux dispositions de l'article L. 451-7 relatif à l'interdiction du déclassement des biens incorporés aux collections publiques par dons ou legs pose un choix difficile au législateur.

Face à la divergence d'analyse juridique entre le Conseil d'État et le ministère sur la constitutionnalité de l'atteinte ainsi portée au droit de propriété ainsi qu'au droit de consentir des libéralités, il lui incombe en effet de trancher entre deux options partiellement insatisfaisantes :

- encadrer plus fortement, comme y invite le Conseil d'État, les possibilités de déclassement des biens issus de dons et legs en renforçant les exigences relatives à la recherche du consentement du disposant ou de ses ayants droits, au risque de vider le projet de loi de son intérêt. Une telle solution revient en effet à restreindre très fortement la possibilité de déclasser les biens issus de dons et legs anciens, ce qui pose une forte difficulté au regard des situations que l'on cherche à couvrir.

Une large partie des collections concernées par une possible restitution à des États étrangers est en effet issue de libéralités anciennes. Plusieurs exemples recueillis au cours des auditions en témoignent : les collections du musée d'Angoulême ont été structurées par un don important effectué en 1934, au coeur de la période coloniale ; Rose-Marie Mousseaux, directrice du musée d'archéologie nationale (MAN), estime que les deux tiers des 49 000 items constituant les collections du musée sont issus de libéralités ; le musée du Louvre indique que, notamment depuis la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968 dite « Malraux », le volume annuel des acquisitions réalisées par le musée par le biais des libéralités est proche de celui des biens achetés. Au musée de Poitiers, 98,6 % des objets potentiellement concernés par le projet de loi sont entrés dans les collections par don ou legs.

Or, l'identification des ayants droits des auteurs de ces libéralités peut s'avérer difficile, notamment lorsque le don ou le legs est ancien, et lorsqu'il porte sur un volume limité d'objet ou un item de faible valeur. À l'inverse, les auteurs de dons importants au regard de leurs collections sont généralement bien identifiés par les musées.

- courir, comme y invite la rédaction du projet de loi, le risque de l'inconstitutionnalité de ces dispositions, afin de permettre la pleine mise en oeuvre du mécanisme de restitution des biens culturels illicitement acquis à leur État d'origine.

Suivant l'avis de sa rapporteure, la commission a estimé que, même s'il n'existe aucune certitude définitive sur ce point, le risque d'inconstitutionnalité des dispositions relatives aux dons et aux legs apparaît mesuré.

À l'initiative de sa rapporteure, elle a souhaité préciser qu'en présence d'une clause contraire au déclassement du bien considéré, le consentement du disposant doit également être recherché - la rédaction proposée prévoyant uniquement la recherche du consentement de ses ayants droits (amendement n° COM-12).

B. UNE CLARIFICATION DU PÉRIMÈTRE DES BIENS RESTITUABLES

1. La définition d'une borne de départ en lien avec les biens restituables

La date du 10 juin 1815 et les raisons qui la justifient ont fait l'objet de vifs débats aux cours des auditions menées par la rapporteure.

Les critiques exprimées portaient principalement sur la charge symbolique négative de cette date au regard des enjeux du texte. La référence au congrès de Vienne renvoie en effet au moment de la redéfinition, par les États européens, des équilibres territoriaux du continent, à la suite de la première abdication de Napoléon I^er ; autour de la signature de ce traité sont intervenues des opérations d'échange et de restitution d'oeuvres saisies au cours des conquêtes napoléoniennes, sans qu'elles soient spécifiquement mentionnées dans le traité. Outre que cette date n'est donc pas spécifiquement pertinente sur le plan des restitutions, elle constitue un jalon signifiant pour la seule histoire et les seules collections européennes, qui ne sont pas concernées au premier chef par ce texte.

L'incompréhension suscitée par ce choix est renforcée par l'asymétrie entre le périmètre géographique du texte, défini de manière universelle, et son périmètre temporel, fixé par référence à une date européenne.

Les observations exprimées ont également porté sur l'exclusion qui en résulte de certaines demandes de restitution en cours, qui concernent des biens culturels qui ne pourront être déclassés dans le cadre de la procédure administrative. Il s'agit notamment d'un manuscrit aztèque conservé à la bibliothèque de l'Assemblée nationale, le codex borbonicus ; selon les informations fournies par l'ambassadrice du Mexique en France, Blanca Jiménez Cisneros, il aurait été volé à la bibliothèque de l'Escorial lors de l'invasion d'Espagne par Napoléon, entre 1808 et 1814. Les circonstances ayant conduit à la saisie de ce manuscrit restent cependant à établir.

Plusieurs propositions ont en conséquence été formulées auprès de la rapporteure pour étendre le périmètre temporel des biens couverts par la procédure de restitution. Le rapport de Jean-Luc Martinez précité préconisait à cet égard un périmètre de restitution universel, dans l'espace comme dans le temps.

La rapporteure a cependant estimé préférable, au regard de la difficulté d'établir les conditions des appropriations très éloignées dans le temps, de conserver le ciblage de la procédure administrative sur les biens culturels dont les conditions d'appropriation sont susceptibles d'être déterminées de manière relativement précise, sur le fondement des sources et documents historiques disponibles.

La borne de 1815 paraît à cet égard pertinente, d'autant qu'elle permet de couvrir la quasi-totalité des demandes de restitution aujourd'hui présentées à la France.

Ce ciblage ne signifie pas que les demandes de restitution n'entrant pas dans le champ de la procédure administrative ou ne satisfaisant pas aux critères prévus dans ce cadre ne pourront pas être satisfaites : deux voies de restitution seront en effet ouvertes à l'avenir. La procédure administrative constituera l'une de ces voies, tandis que législateur conservera la possibilité de procéder à des restitutions via des lois d'espèce.

Suivant la proposition de la rapporteure, la commission a toutefois estimé indispensable, afin de renforcer l'intelligibilité du texte et sa valeur symbolique, de rendre apparent le lien entre la borne temporelle de départ de la procédure administrative et le périmètre des objets restituables.

Par un amendement n° COM-8, elle a retenu la date du 20 novembre 1815, qui correspond à la signature du second traité de Paris. Ce traité a en effet redessiné les frontières continentales de la France ainsi que celles de ses possessions territoriales outre-mer, réduites à quelques comptoirs et territoires. Il peut ainsi être considéré comme le point de césure entre le processus ayant mené à la perte de l'essentiel des possessions du premier empire colonial français, et l'ouverture de la période au cours de laquelle le second empire colonial a été progressivement constitué.

2. L'établissement d'une liste unique de critères de restituabilité

L'exclusion a priori de certaines catégories de biens de la procédure administrative a donné lieu à d'importants débats au cours des auditions conduites par la rapporteure.

En ce qui concerne les biens militaires, les interrogations exprimées ont tout d'abord porté sur l'exclusion de principe des prises de guerre portant sur des objets ayant une valeur symbolique forte, notamment les emblèmes et les armes d'apparat ayant appartenu à des figures marquantes de l'histoire d'un État.

La rapporteure relève à cet égard que la rédaction proposée n'aurait pas permis le déclassement, dans le cadre de la procédure administrative mise en place, du sabre attribué à El Hadj Omar Tall. Ce sabre, confisqué par le général Archinard après la prise de Bandiagara en 1893 et restitué au Sénégal par la loi n° 2020-1673 du 24 décembre 2020 précitée, a pourtant une forte valeur symbolique pour le Sénégal, puisqu'il appartenait à Amadou Tall, le fils d'El Hadj Omar Tall, considéré dans cet État comme la figure du résistant africain à la conquête occidentale et à la colonisation.

Des interrogations ont par ailleurs été formulées sur la capacité du seul ministère de la culture, auquel le projet de loi confie la charge de décider des exclusions a priori du champ de la procédure, d'apprécier de manière fine la ligne de partage entre les biens légalement saisis par les forces armées et ceux appropriés par pillage en marge des opérations militaires. Cette appréciation est en effet fortement dépendante des circonstances d'espèce, lesquelles restent dans certains cas à établir de manière précise par des spécialistes de l'histoire et du droit.

Des interrogations de même nature ont été formulées en ce qui concerne les biens archéologiques.

Il semble en effet que la référence à des accords de partages de fouilles ne corresponde que partiellement aux conditions de l'organisation de certaines campagnes de fouilles sur le terrain, qui ont pu se dérouler sur la base d'autorisations des autorités locales, sans qu'un accord au sens strict ait effectivement été formalisé.

Le droit applicable aux biens archéologiques est en outre longtemps demeuré flou : la législation française en la matière n'est apparue qu'avec la loi n° 41-4011 du 27 septembre 1941 ; dans les États sur le territoire desquels se sont déroulées des opérations de fouilles, ces législations nationales sont apparues de manière dispersée et doivent être identifiées au cas par cas.

La commission estime que, pour ces deux catégories de biens, seule la conduite systématique d'une analyse scientifique, notamment sur les plans historique et juridique, peut permettre d'établir, de manière incontestable et transparente, ces différentes lignes de partage dans chaque cas d'espèce.

À l'initiative de sa rapporteure, elle a adopté un amendement n° COM-9 établissant une liste unique de critères de restituabilité à l'article L. 115-11 du code du patrimoine, sur lesquels portera l'examen scientifique prévu de manière systématique par l'amendement n° COM-10.

Cette rédaction est également motivée par la préoccupation d'améliorer la clarté et l'intelligibilité de la loi. Dans le texte du projet de loi, trois critères sont en effet précisés à l'article L. 115-11, tandis que l'exclusion du champ de la procédure des biens archéologiques et militaires figure à l'article L. 115-15. Le périmètre des biens restituables via la procédure administrative n'apparaît donc pas de manière immédiatement évidente à la lecture du texte.

En ce qui concerne les biens archéologiques, la commission a estimé nécessaire que la rédaction vise, plutôt que la passation d'un accord de partage de fouilles formalisé qui ne pourra être retrouvé dans toutes les situations, le fait qu'il ait effectivement été procédé à un tel partage, sans que son fondement soit précisé a priori. Cette rédaction permettra de sécuriser la présence des biens archéologiques dans les collections publiques, tout en renvoyant l'examen d'éventuelles situations litigieuses à la compétence de la commission scientifique.

C. UN RENFORCEMENT DE LA PROCÉDURE D'INSTRUCTION

La procédure d'instruction des demandes de restitution proposée par le projet de loi a été jugée très insuffisante par la commission.

Le législateur ne peut en effet se départir de sa compétence de déclassement des biens culturels en vue de leur restitution qu'à la condition de disposer de solides garanties sur la manière dont les demandes seront instruites, ainsi que sur les critères au regard desquels la décision de sortie des collections publiques sera prise.

Conformément à la position constante du Sénat dans le cadre des travaux mentionnés supra, toute réponse à une demande de restitution doit ainsi être fondée sur une instruction juridique et scientifique préalable, établie par des spécialistes des différents domaines en jeu, dans le cadre d'instances assurant la prise en compte systématique du point de vue de l'État demandeur.

La nécessité d'inscrire ces travaux dans une réflexion de long terme, permettant la constitution progressive d'une doctrine française en matière de restitution, ainsi que la préoccupation de prévenir le risque d'arbitraire et de variabilité de la position française, appellent par ailleurs à la mise en place d'un organe permanent et présentant des garanties d'indépendance.

La mise en place d'une instance scientifique pérenne compétente en matière de restitutions de biens culturels : une position ancienne et constante du Sénat

La proposition n° 1 du rapport d'information de 2020 relatif au retour des biens culturels aux pays d'origine (établi par les rapporteurs Max Brisson et Pierre Ouzoulias, sous la présidence de Catherine Morin-Desailly) visait à la création d'un conseil national de réflexion sur la circulation et le retour des biens culturels extra-européens, dans le double objectif d'apporter aux pouvoirs publics un éclairage scientifique dans leur prise de décision et d'éviter la fluctuation de la position française en matière de restitutions, au gré des alternances politiques.

Cette recommandation a été traduite à l'article 1^er de la proposition de loi relative à la circulation et au retour des biens culturels appartenant aux collections publiques, adoptée le 10 janvier 2022 par le Sénat, à l'initiative de Catherine Morin-Desailly, Max Brisson et Pierre Ouzoulias.

La rédaction du projet de loi, qui donne compétence au seul ministère de la culture pour l'instruction des demandes de restitution, en faisant de la constitution d'un comité scientifique bilatéral une simple faculté, est à cet égard inacceptable. Elle témoigne de l'insuffisante association du Parlement à la préparation du projet de loi, en dépit de l'engagement ancien de la commission sur ce sujet.

La commission a adopté, à l'initiative de sa rapporteure, un amendement n° COM-10 prévoyant l'examen obligatoire des demandes de restitution de biens culturels dans le cadre d'une commission nationale permanente et d'un comité scientifique bilatéral ad hoc, au regard des différents critères mentionnés par l'article L. 115-11 dans sa rédaction résultant de l'amendement n° COM-9.

Cette commission est prévue sur le modèle d'une formation spécialisée et permanente du Haut conseil des musées de France, portant le nom de commission nationale des restitutions.

Sa composition doit permettre de garantir l'indépendance de ses travaux ainsi que l'association des compétences scientifiques nécessaires à l'appréciation du caractère illicite de l'appropriation d'un bien culturel. Présidée par un membre du Conseil d'État, elle comportera des membres issus de la formation plénière du Haut conseil, parmi lesquels deux députés et deux sénateurs, de manière à assurer l'association au processus du Parlement dessaisi de sa compétence. Elle comprendra en outre un magistrat de la Cour de cassation, des représentants des ministères dont relèvent les collections concernées, ainsi que des personnalités qualifiées choisies pour leur expertise dans les différents domaines permettant d'apprécier cette illicéité - l'histoire, l'histoire de l'art, le droit du patrimoine culturel, l'histoire du droit, l'archéologie et l'ethnologie.

Elle exercera une mission générale de conseil des pouvoirs publics en matière de restitution des biens culturels. Il lui reviendra à ce titre de définir des recommandations sur les travaux de recherche de provenance ; elle pourra également être consultée par les présidents des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat sur toute question relative à la circulation et à la restitution des biens culturels conservés dans les collections publiques. Elle aura enfin une compétence d'avis simple sur les demandes de restitution présentées par les États étrangers.

Comme c'est le cas dans la procédure de restitution de restes humains prévue par la loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 précitée, l'instruction des demandes de restitution sera également assurée de manière conjointe avec l'État demandeur dans le cadre d'un comité scientifique bilatéral, composé au cas par cas afin d'assurer la représentation équilibrée de la France et de l'État demandeur.

La transparence de ces différents travaux sera assurée par la publicité de l'avis motivé rendu par la commission nationale, assorti du rapport du comité scientifique - sous réserve toutefois de l'accord de l'État demandeur.

Dans sa compétence d'avis sur les demandes de restitution, la commission nationale sera saisie par le ministre chargé de la culture, dont elle relève en tant que formation spécialisée du Haut conseil des musées. Afin de tenir compte des fortes dimensions internationale et interministérielle attachées à ces demandes, cette saisine interviendra sur demande du Premier ministre.

La mise en oeuvre de ces dispositions sera précisée par décret en Conseil d'État.

La commission a adopté, par parallélisme avec les dispositions de la loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 précitée, un amendement n° COM-11 prévoyant les modalités de l'information du Parlement sur les demandes de restitution présentées à la France par des États étrangers, ainsi que sur la réponse qui leur est apportée par les pouvoirs publics.

Elle a enfin procédé à une modification rédactionnelle (amendement n° COM-13).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Extension du périmètre temporel de la procédure judiciaire de restitution des biens culturels volés ou illicitement exportés
relevant des collections publiques

Cet article étend le périmètre temporel de la procédure de restitution prévue par l'article L. 124-1 du code du patrimoine, qui permet au propriétaire public d'un bien culturel volé ou illégalement exporté de demander au juge judiciaire l'annulation de son acquisition ainsi que sa restitution, conformément à la convention de l'Unesco du 14 novembre 1970.

Cette procédure est aujourd'hui applicable aux biens volés ou illicitement exportés après la date à laquelle cette convention est entrée en vigueur à la fois en France et dans l'État d'origine du bien, soit à partir du 7 avril 1997 au plus tôt. Il est proposé de l'étendre à l'ensemble des biens volés ou illicitement exportés à partir du 24 avril 1972, date de la première entrée en vigueur de la convention au plan international.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LA LÉGISLATION ACTUELLE

L'article L. 124-1 du code du patrimoine prévoit la possibilité pour le propriétaire public d'un bien culturel de demander au juge judiciaire, juge de la propriété, l'annulation de son acquisition lorsqu'il apparaît a posteriori qu'elle portait sur un bien volé ou sorti illégalement de son pays d'origine, ainsi que la restitution de ce bien à l'État d'origine ou au propriétaire légitime qui en a fait la demande.

Sont couverts les cas dans lesquels cette acquisition a été réalisée par une vente, une donation entre vifs ou un legs. La personne publique peut ici agir de sa propre initiative, sans attendre que lui parvienne une demande de restitution.

Cette disposition a été introduite par l'article 56 de la loi dite « LCAP » de 2016^23(*) afin de permettre l'application^24(*), pour les biens des collections publiques, de la convention de l'Unesco concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, adoptée à Paris le 14 novembre 1970 et ratifiée par 148 pays.

Le juge judiciaire, saisi de demandes de restitution formulées par des États étrangers et portant sur des biens culturels détenus par les personnes privées, avait en effet estimé à plusieurs reprises^25(*) que les dispositions de la convention n'étaient pas directement applicables dans l'ordre juridique interne des États parties.

L'article L. 124-1 est applicable aux biens culturels dont le vol ou l'exportation illicite est survenu après la ratification de la Convention par chacun des deux États concernés - soit à partir de 1997, date de sa ratification française, au plus tôt.

Ce périmètre d'application restreint explique que cette procédure n'ait pas encore été mise en oeuvre depuis son introduction dans le code du patrimoine.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 2 étend l'application de ces dispositions aux biens culturels dont le vol ou l'exportation illicite est survenu après la première entrée en vigueur de la convention de 1970 au plan international, soit après le 23 avril 1972.

Cette date correspond en effet à la veille de l'entrée en vigueur de la convention pour les trois premiers États ayant déposé leurs instruments de ratification, d'acceptation ou d'adhésion.

Il est ainsi proposé d'en faire le point de départ universel de la procédure de l'article L. 124-1, indépendamment de la date de ratification de la convention par l'État d'origine du bien.

Le Conseil d'État, qui a recommandé cette précision dans le treizième point de son avis, souligne à cet égard que « ce faisant, la France, si elle étend le champ temporel de ses obligations envers les autres États parties à la convention, ne modifie en rien [...] celui dans lequel sont circonscrites les obligations de ces derniers à son égard ».

La date du 23 avril 1972 marquera ainsi le point de césure entre les deux régimes définis par le droit français pour la restitution des biens culturels des collections publiques ayant fait l'objet d'une appropriation illicite.

Lorsque cette appropriation illicite est intervenue avant le 24 avril 1972, c'est la procédure administrative de l'article 1^er du présent projet de loi qui s'appliquera ; pour les biens volés ou illicitement exportés à compter de cette date, la restitution à un État étranger ou à son propriétaire légitime pourra être ordonnée par le juge judiciaire, à l'initiative de la personne publique propriétaire.

La rapporteure relève, ainsi que le fait le Conseil d'État dans le douzième point de son avis, que l'économie de ces deux dispositifs est différente, notamment en ce qui concerne la nature de l'entité pouvant bénéficier de la restitution.

La rapporteure a interrogé le ministère de la culture sur les raisons pour lesquelles le décret en Conseil d'État prévu par le dernier alinéa de l'article L. 124-1 pour la définition de ses conditions d'application n'avait jamais été pris. Cette situation est en effet regrettée par le Conseil d'État, qui estime que ce texte doit être édicté de manière urgente.

Le ministère de la culture indique à cet égard que lui-même, le ministère de la justice et le secrétariat général du gouvernement (SGG) avaient conjointement estimé, après la promulgation de la loi « LCAP », qu'un texte réglementaire n'était pas nécessaire pour permettre l'application de cet article^26(*).

Le ministère de la justice indique dans le même sens que « du point de vue strictement procédural, l'entrée en vigueur de cette disposition ne nécessite pas de prendre un décret d'application. En effet, à défaut de précision, la personne publique propriétaire du bien culturel peut exercer son action en nullité de la vente, de la donation ou du legs dans le cadre de la procédure de droit commun devant le tribunal judiciaire : soit dans le cadre d'une procédure au fond qui relèvera de la procédure écrite ordinaire, soit dans le cadre d'une procédure de référé ».

Le ministère de la culture précise cependant que le décret prévu pour l'application de la loi pourra comprendre des dispositions relatives aux conditions de mise en oeuvre de l'article L. 124-1 dans sa rédaction résultant du présent projet de loi.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3
Application immédiate des demandes de restitutions en cours d'examen

Cet article du projet de loi prévoit l'application immédiate de la loi aux demandes de restitutions en cours d'examen.

La commission a adopté cet article sans modification.

Cet article prévoit que les demandes de restitution adressées à la France et entrant dans le champ de la procédure prévue par l'article 1^er pourront être examinées par cette voie.

Demandes de restitution reçues par la France

Date présumée de l'appropriation	Pays demandeur	Objet(s) concerné(s)	Lieu de conservation
avant le 10 juin 1815	Mexique	Deux manuscrits aztèques, le codex borbonicus et le codex azcatitlan (demande de 2025 ayant fait l'objet d'une convention de dépôt)	Bibliothèque de l'Assemblée nationale Bibliothèque nationale de France
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Algérie	Objet et effets personnels de l'émir Abd El Kader, dont un de ses burnous (demande de 2021) Canon La consulaire/Baba Merzoug (demande de 2022)	Musée de l'Armée Port militaire de Brest (sous forme de colonne commémorative)
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Bénin	Calendrier du Fa, statue du dieu Gou et deux objets ayant appartenu aux Amazones (suite de la demande 2016)	Musée du Quai Branly-Jacques Chirac
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Côte d'Ivoire	Liste de 148 items non communiquée officiellement à la France	25 objets sont conservés au musée du Quai-Branly-Jacques Chirac
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Éthiopie	Demande généraliste (2019)	Musée du Quai Branly-Jacques Chirac
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Kazakhstan	Élément de chandelier fabriqué au XIV^e siècle sur commande de l'empereur Tamerlan (2020)	Musée du Louvre
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Madagascar	Élément décoratif en forme de couronne du dais de la reine Ranavalona III et autres biens	La couronne, qui relève des collections du musée de l'Armée, a fait l'objet d'une convention de dépôt sur le territoire malgache en 2020
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972 (prise de 1890)	Sénégal	Objets du trésor de Ségou (demande de 2019)	Musée du Quai Branly-Jacques Chirac, musée de l'Armée, muséum du Havre, Bibliothèque nationale de France
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Mali	Objets du trésor de Ségou et de la mission Dakar-Djibouti de 1931 (demande de 2022)	Musée du Quai Branly-Jacques Chirac et autres musées
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972	Tchad	Demande généraliste (2019)
entre le 10 juin 1815  et le 23 avril 1972 (pendant la Seconde Guerre mondiale)	Pologne	Tableau hollandais de Van Goyen, disparu du musée de Wroclaw (demande de 2021)	Musée du Louvre (legs de 1997)
après le 24 avril 1972 (probable pillage au début des années 1980)	Italie	Sept objets archéologiques (demande adressée au Louvre en 2018 et en 2022)	Musée du Louvre
après le 24 avril 1972	Népal	Deux sculptures népalaises (demande adressée au musée)	Musée Guimet (acquisition en 1985 et 1986)

Source : étude d'impact et réponses de Jean-Luc Martinez au questionnaire de la rapporteure

La commission a adopté cet article sans modification.

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La commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

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* ¹ Cet article a été introduit dans le code du patrimoine par l'article 56 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (dite « LCAP »).

* ² Dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, le Conseil constitutionnel a ainsi établi que, « sans qu'il soit besoin de rechercher si le principe d'inaliénabilité du domaine public a valeur constitutionnelle, il suffit d'observer qu'il s'oppose seulement à ce que les biens qui constituent ce domaine soient aliénés sans qu'ils aient été déclassés ». Le législateur a dès lors la possibilité de décider la sortie d'un bien du domaine public afin de permettre le transfert de sa propriété.

* ³ Conseil d'État, avis du 15 juillet 2020 sur le projet de loi relatif à la restitution de biens culturels à la République du Bénin et à la République du Sénégal.

* ⁴ CC décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, cons. 58.

* ⁵ CC décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, cons. 2.

* ⁶ CC décision n°2003-473 du 26 juin 2003, cons. 18.

* ⁷ Rapport d'information du 16 décembre 2020, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication par Max Brisson et Pierre Ouzoulias, dans le cadre de la mission d'information sur les restitutions des biens culturels appartenant aux collections publiques présidée par Catherine Morin-Desailly.

* ⁸ Patrimoine partagé : universalité, restitutions et circulation des oeuvres d'art, Vers une législation et une doctrine françaises sur les « critères de restituabilité » pour les biens culturels, rapport au Président de la République, 25 avril 2023.

* ⁹ Laquelle avait indiqué, lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi n° 2023-650 précitée : « Cette loi-cadre sur les biens spoliés dans le contexte des persécutions antisémites est la première de trois lois-cadres sur lesquelles je travaille assidûment avec l'ensemble des parlementaires. La seconde est portée par une proposition de loi de la sénatrice Catherine Morin-Desailly pour encadrer et faciliter les restitutions de restes humains - son engagement de longue date sur ce sujet est exceptionnel. [...]

La troisième loi-cadre, portée par le gouvernement, concernera les biens culturels mal acquis à l'étranger, et en particulier en Afrique ».

* ¹⁰ Source : site du comité ( https://commissie.kolonialecollecties.nl).

* ¹¹ Dague emblématique de l'Indonésie, revêtant une dimension spirituelle et magique, inscrite depuis 2008 par l'UNESCO sur la liste du patrimoine culturel immatériel de l'humanité ( https://ich.unesco.org/fr/RL/le-kris-indonesien-00112).

* ¹² Le ministère de la justice souligne qu'il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que les donations, qui constituent des contrats unilatéraux, comme les legs, qui sont des actes juridiques, demeurent soumis à la loi en vigueur au moment où ils ont respectivement été conclus et rédigés (Civ. 3ème, 03 juillet 1979, pourvoi n°77-15.552 et Civ. 1ère, 23 mars 2022, pourvoi n°20-17.663). Cette exception prétorienne au principe de l'application immédiate de la loi nouvelle s'explique par la nécessité de ne pas déjouer les prévisions légitimes du disposant.

* ¹³ CC, 13 janvier 2003, n°2002-465 DC, considérant n°4.

* ¹⁴ Le Conseil constitutionnel admet expressément que le droit de disposer librement de son patrimoine est un attribut du droit de propriété : CC, 29 juillet 2022, n°2022-1005 QPC.

* ¹⁵ CC, décision n° 2020-888 QPC du 12 mars 2021, cons. 4 et 6.

* ¹⁶ Le Conseil d'État mentionne à ce titre les exemples d'une clause d'inaliénabilité ou d'indivisibilité des biens légués ou donnés. Il est en effet courant que les donateurs expriment leur volonté de voir les oeuvres léguées exposées dans une certaine configuration.

* ¹⁷ Le ministère renvoie sur ce point aux deux décisions suivantes : CC, n° 2020-888 QPC, 12 mars 2021, paragr. 5 à 11, JORF n°0062 du 13 mars 2021, texte n° 66 ; CC, n° 2010-60 QPC, 12 novembre 2010, cons. 3, Journal officiel du 13 novembre 2010, page 20237, texte n° 92, Rec. p. 321.

* ¹⁸ Le ministère renvoie sur ce point aux décisions suivantes : CC, n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003, Loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi ; CC, n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016.

* ¹⁹ Décision n° 2013-366 QPC du 14 février 2014 : « si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l'atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d'intérêt général ».

* ²⁰ Voir par exemple CC, 29 juillet 2022, n°2022-1005 QPC précitée.

* ²¹ Le retour des biens culturels aux pays d'origine : un défi pour le projet universel des musées français, rapport d'information n° 239 (2020-2021), déposé le 16 décembre 2020.

* ²² Voir sur ce point le communiqué de presse de la commission en date du 5 mars 2020.

* ²³ Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

* ²⁴ Selon les précisions apportées par le ministère de la culture, l'absence d'adoption de textes d'application de cette convention en droit français s'explique probablement par le fait que la France satisfait alors déjà à la majorité des prescriptions de la convention (existence d'un service de police spécialisée, délivrance de certificats d'exportation, etc.).

* ²⁵ Notamment CA Paris, 1è^re ch. sect. A, 5 avril 2004, n° 2002/09897, République fédérale du Nigéria c/ Alain de Monbrison.

* ²⁶ Si le pouvoir réglementaire est tenu de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, il est délié de cette obligation lorsque cette application n'est pas manifestement impossible en l'absence d'un décret (CE, 28 mai 2003, Creton).