N° 309
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 janvier 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur la proposition de loi
visant à faciliter la
création et le
fonctionnement des communes
nouvelles
(procédure accélérée),
Par M. David MARGUERITTE, Mme Anne-Sophie PATRU et M. Éric KERROUCHE,
Sénateurs et Sénatrice
Procédure de législation en commission,
en application de l'article 47 ter du Règlement
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
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251 et 310 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Quinze ans après l'adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales (dite « RCT») de 2010, qui a réformé en profondeur le régime de la « fusion » de communes, le bilan des communes nouvelles est souvent qualifié de « demi-succès ».
Alors que 844 communes nouvelles ont vu le jour depuis l'entrée en vigueur de cette réforme, les acteurs locaux doivent encore faire face à différents obstacles qui, lorsqu'ils n'entravent pas les projets locaux de création d'une commune nouvelle, peuvent être à l'origine d'importantes difficultés dans son fonctionnement quotidien. En effet, si les cas extrêmes de « défusion » demeurent rares, les témoignages d'élus regrettant l'existence d'effets de seuil (tant en matière d'obligations légales que de dotations financières) sont nombreux.
Déposée le 26 décembre 2025 au Sénat par Sonia de La Provôté et plusieurs de ses collègues et composée de 13 articles, la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, examinée dans le cadre de la procédure de législation en commission, entend précisément répondre à ces enjeux.
Souscrivant pleinement aux objectifs de ses auteurs, la commission a adopté la proposition de loi, modifiée par 16 amendements dont 13 proposés par ses rapporteurs, David Margueritte, Anne-Sophie Patru et Éric Kerrouche. Elle s'est en particulier attachée, d'une part, à garantir l'opérationnalité juridique et pratique des différents dispositifs proposés et, d'autre part, à assurer le respect de l'objectif initial du texte, à savoir la simplification des procédures et l'assouplissement des contraintes pesant sur les élus et le fonctionnement des communes nouvelles.
I. QUINZE ANS APRÈS LE NOUVEAU CADRE LÉGISLATIF DES COMMUNES NOUVELLES, UN BILAN EN DEMI-TEINTE
A. LES COMMUNES NOUVELLES : UNE RÉPONSE À L'ÉMIETTEMENT COMMUNAL EN FRANCE
Si la loi dite « Marcellin » du 16 juillet 1971 fut la première initiative destinée à atténuer l'émiettement communal français, son échec relatif a conduit le législateur à concevoir un nouveau cadre avec la loi dite « RCT » de 2010 : celui des communes nouvelles.
Initialement modeste, la dynamique de création des communes nouvelles s'est considérablement accélérée grâce à la loi du 16 mars 2015 qui a garanti, dans un contexte de forte contrainte pesant sur les finances locales, une stabilité des dotations perçues par les communes nouvelles au cours de leurs premières années d'existence et revalorisé le rôle des conseillers municipaux des communes historiques dans la gouvernance de la commune nouvelle.
Enfin, la loi du 1er août 2019 a apporté davantage de souplesse dans l'organisation et le fonctionnement des communes nouvelles, en permettant notamment au conseil municipal de la commune nouvelle de supprimer une partie ou la totalité des communes déléguées. Cette loi a également introduit le statut de « commune-communauté ».
Aujourd'hui, la création d'une commune nouvelle repose sur le volontariat, et peut intervenir à l'initiative soit des conseils municipaux de communes souhaitant se regrouper, soit d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), soit du préfet de département. Dans certains cas, le projet de fusion est soumis à l'approbation des habitants au moyen d'une consultation locale. Les anciennes communes qui composent la commune nouvelle subsistent sous la forme de « communes déléguées » - dans 93 % des cas -, bénéficiant d'un maire délégué qui a aussi la qualité d'adjoint au maire de la commune nouvelle.
La pertinence de ce dispositif se mesure avant tout à l'aune de l'efficacité de l'action publique locale : à cet égard, le regard porté par les maires de communes nouvelles sur leur collectivité est très largement positif1(*).
* 1 Rapport d'information n° 798 (2022-2023) de Françoise Gatel et Éric Kerrouche, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, « Commune nouvelle : Soutenir le projet d'un destin commun », 28 juin 2023.