III. LA COMMISSION A VEILLÉ À PRÉSERVER L'OPÉRATIONNALITÉ DE LA PROPOSITION DE LOI ET LA SOUPLESSE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES NOUVELLES
A. LA COMMISSION A SALUÉ LES MESURES TRANSITOIRES DÉROGATOIRES VISANT À FACILITER LA MISE EN PLACE DES COMMUNES NOUVELLES
Les spécificités de l'histoire des communes nouvelles justifient des mesures dérogatoires transitoires. À l'initiative de ses rapporteurs, la commission a en particulier souscrit à l'objectif de l'article 6, en estimant que les effets de seuil auxquels pouvaient être soumises les communes nouvelles à leur création - soit dans l'application de nouvelles obligations, soit dans la perte d'un droit dont bénéficiaient les communes dites historiques - pouvaient constituer des freins à leur développement. La liste des dispositions normatives auxquelles il pourrait être dérogé par arrêté préfectoral lui a paru pertinente et en adéquation avec les attentes exprimées par les associations d'élus à l'occasion des travaux menés par les rapporteurs.
Tout en soulignant le caractère inédit du dispositif prévu à l'article 6, qui irait bien plus loin que le pouvoir actuel de dérogation dont disposent les préfets dans le seul domaine réglementaire en application du décret n° 2020-412 du 8 avril 2020, elle a toutefois considéré que ce nouveau pouvoir préfectoral de dérogation ne porterait pas atteinte à la hiérarchie des normes. En effet, les conditions dans lesquelles le pouvoir réglementaire peut déroger à la loi sont prévues par le législateur lui-même ; le champ matériel des règles susceptibles de faire l'objet d'une dérogation est limitativement défini ; et la portée des dérogations (s'agissant de leur finalité et de leur durée) est circonscrite.
Parallèlement, la commission a approuvé l'allongement de trois à six ans de la durée de la « garantie DETR », prévu par l'article 4. À l'initiative de ses rapporteurs, elle a toutefois rétabli les conditions actuelles pour en bénéficier : toute commune nouvelle dont l'une au moins des communes historiques était éligible à la DETR pourra continuer à en bénéficier pendant six ans.
B. LA COMMISSION A VEILLÉ À GARANTIR L'OPÉRATIONNALITÉ DES DISPOSITIONS AINSI QUE LA SOUPLESSE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES NOUVELLES
1. Préserver la liberté des élus dans la définition de leur projet
Soucieuse de respecter l'objectif de simplification poursuivi par le texte, la commission a veillé à ce que l'adoption d'une charte de gouvernance (prévue par l'article 2) demeure un espace de liberté pour les élus locaux. La commission a ainsi supprimé les précisions relatives au contenu ou à la procédure d'élaboration de la charte, dans un double objectif de préservation de la liberté des élus et de lutte contre la complexification du droit.
Elle a également précisé, par l'adoption d'un amendement au même article, qu'en cas de création d'une commune nouvelle incluant une commune dépourvue de conseil municipal, la consultation de la population de celle-ci devait s'accompagner de l'accord du conseil municipal des autres communes faisant partie du projet.
Dans le même esprit, la commission n'a pas souhaité soumettre les communes nouvelles à de nouvelles contraintes, en imposant une interdiction de cumul des fonctions de maires délégué. Aussi, eu égard aux difficultés susceptibles d'émerger en cas de vacances répétées aux fonctions de maire délégué (soit faute de candidat, soit après une démission) et, in fine du risque de blocage, la commission a supprimé l'article 9.
2. Veiller à ne pas complexifier le droit applicable en prévoyant des procédures dérogatoires aux effets limités
La commission n'a pas jugé indispensable l'introduction d'une procédure distincte dérogatoire pour le rattachement des communes à un unique canton. En l'état du droit, les communes nouvelles comptant entre 3 500 et 4 000 habitants peuvent déjà, à l'initiative du pouvoir réglementaire, obtenir leur rattachement à un canton unique. Afin de ne pas complexifier les règles relatives à la modification des limites cantonales, la commission a adopté, à l'article 3, un amendement de ses rapporteurs supprimant ces dispositions.
Parallèlement, la commission a pleinement souscrit à la simplification de la procédure de « défusion » permise par les articles 10 et 11. Elle s'est toutefois opposée à l'allongement du délai laissé au conseil départemental pour rendre son avis, qui aurait divergé du délai de droit commun et alourdi de façon injustifiée la procédure.
3. Prévoir la consultation du préfet par le maire afin que les projets de réforme des services publics soient menés en bonne intelligence, mais ne pas donner pour autant un droit de veto au préfet
La commission partage l'avis des auteurs du texte selon lequel les réformes des services de l'État intervenant consécutivement à la création d'une commune nouvelle sont, dans l'ensemble, préjudiciables au développement de celles-ci : la fermeture d'une classe immédiatement après la création d'une commune nouvelle peut en effet contribuer à l'impression selon laquelle la création d'une commune nouvelle se traduit par la baisse du nombre du services publics sur le territoire de celle-ci, et dissuader in fine d'autres communes de fusionner - sans parler des possibles réticences exprimées par la population.
Pour autant, la procédure d'avis conforme que tend à instaurer l'article 7 lui paraît très contestable, à un double titre au moins. Sur le principe, elle reviendrait à placer le préfet dans une position pour le moins singulière, le conduisant potentiellement à contredire une décision prise par une autre administration. Une telle situation contreviendrait assurément au principe d'unité de l'État. De surcroît, l'octroi au préfet d'un pouvoir de contrainte sur des services et établissements de l'État qui ne sont pourtant pas placés sous son autorité serait peu opérationnel : en pratique, s'il s'opposait par exemple à la fermeture d'une classe voire d'une école, le préfet ne pourrait mobiliser ni budget ni moyens spécifiques pour maintenir temporairement ouverte la structure concernée. C'est pourquoi la commission a jugé préférable de prévoir dans la loi une procédure d'avis simple, qui serait davantage cohérente avec les attributions et moyens respectifs de l'administration déconcentrée et de l'administration centrale et préserverait le principe selon lequel l'État ne parle que d'une voix.
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Si cette proposition de loi peut contribuer à encourager la création de communes nouvelles et à faciliter leur fonctionnement, elle ne dispense pas d'une réflexion de plus grande ampleur sur le statut des communes nouvelles. Les rapporteurs invitent ainsi le Gouvernement à déposer un projet de loi portant l'acte II de la réforme des communes nouvelles, qui devra notamment trancher les questions fondamentales telles que l'avenir des communes « historiques » et des mairies déléguées et l'inscription des communes nouvelles dans le droit commun.
La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.