EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons ce matin, selon la procédure de législation en commission (LEC) définie aux articles 47 ter et suivants de notre Règlement, la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, présentée par Sonia de La Provôté et plusieurs de ses collègues.
Mme Sonia de La Provôté, auteure de la proposition de loi. - Madame la présidente, Madame la ministre, Madame et Messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est issue d'un travail transpartisan, mené avec mes collègues cosignataires dans le cadre d'un groupe de travail consacré aux communes nouvelles conduit par le Gouvernement. Le Sénat travaille depuis de nombreuses années sur ce sujet - ce n'est pas Madame la ministre, que je salue, qui dira le contraire.
Ce travail s'est appuyé sur des retours de terrain partagés quelles que soient nos appartenances politiques, et je salue ici l'implication de notre collègue Bernard Delcros, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, dont les travaux ont largement nourri cette proposition de loi.
Le département du Calvados, dans lequel je suis élue, comprend un très grand nombre de communes nouvelles, et je suis régulièrement interpellée par les élus locaux sur les nombreuses difficultés juridiques, financières, administratives et organisationnelles qu'ils rencontrent depuis la création de la nouvelle commune. À l'approche des prochaines échéances municipales, il nous a paru nécessaire de proposer plusieurs mesures visant à simplifier le fonctionnement de ces communes.
En effet, les communes nouvelles ne peuvent être un outil pertinent et efficace qu'à la condition que leur cadre juridique soit lisible, stable et opérationnel. Tel est l'objet de cette proposition de loi, que je qualifierais de « loi-balai » après la loi fondatrice de 2010 et qui vise à apporter des réponses à des problèmes récurrents.
Le texte qui vous est soumis est volontairement ciblé. Il comporte douze articles, outre celui comportant un gage financier.
Sans revenir sur chacune des dispositions, je rappellerai que la création de communes nouvelles, qui a toujours été à l'initiative des élus, a permis de conforter des services à la population et de renforcer la capacité d'action locale, en particulier dans les territoires ruraux. La question n'est pas de savoir s'il y a trop de communes en France, mais de permettre à celles qui le souhaitent de se regrouper pour de bonnes raisons - être plus efficaces auprès des habitants et développer leurs capacités d'action - et de simplifier le cadre applicable.
Ainsi, les premiers articles visent à lever les freins identifiés à ces regroupements, notamment en simplifiant leur rattachement à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ils prévoient également la possibilité pour les communes constitutives d'adopter une charte de gouvernance, un outil absolument nécessaire pour bien faire fonctionner la commune nouvelle dans les années qui suivent son installation. D'autres dispositions visent à faciliter la création de communes nouvelles situées sur plusieurs départements ou régions. Plusieurs mesures financières sont proposées pour garantir notamment le maintien de l'éligibilité à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), à titre transitoire.
Le texte s'attache également à limiter les effets de seuil défavorables, notamment en ce qui concerne la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Ces effets de seuil sont parfois disproportionnés, notamment dans des territoires très étendus, caractérisés par l'absence de continuité urbaine et une faible densité de population.
Enfin, plusieurs articles visent à sécuriser le fonctionnement institutionnel des communes nouvelles.
Je ne développerai pas plus longuement les dispositions du texte, car les rapporteurs vont vous les exposer. Cette proposition de loi ne modifie pas le cadre général des communes nouvelles ; elle vise à en corriger les rigidités, à sécuriser les modalités de sa mise en oeuvre, à en renforcer l'efficacité au service des élus et des habitants des territoires. Elle s'inscrit pleinement dans le droit fil des prérogatives du Sénat, en tant que chambre des collectivités territoriales. Je forme le voeu que nos travaux en commission des lois permettent d'enrichir ce texte dans le même esprit de pragmatisme et de bon sens qui a présidé à sa rédaction.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Nous sommes réunis ce matin pour examiner la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, déposée le mois dernier par notre collègue Sonia de la Provôté.
Ce texte est issu d'un groupe de travail mené sous la conduite du Gouvernement et qui a associé un certain nombre de parlementaires de différents groupes, dans le prolongement, du reste, de travaux d'information conduits par le Parlement, notamment par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales.
Le cadre juridique des communes nouvelles, créé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », est apparu perfectible au fur et à mesure du temps ; les différents cas de figure et les difficultés concrètes rencontrés depuis par les communes nouvelles ont imposé ces modifications.
Le texte se propose d'apporter des ajustements au régime des communes nouvelles dans l'objectif d'en favoriser le développement et d'en faciliter le fonctionnement. Il entend apporter efficacement des réponses à des problèmes certes circonscrits, mais bien identifiés - étant entendu, comme nous aurons l'occasion de le redire, qu'il ne s'agit pas de trancher dès aujourd'hui des questions nettement plus structurelles, telles que la gouvernance des communes nouvelles ou le statut des communes et des maires délégués. Vous conviendrez aisément que ces questions, déterminantes, doivent faire l'objet d'un texte distinct.
Je commencerai par présenter le contexte dans lequel intervient cette proposition de loi, en rappelant les dernières évolutions législatives ainsi que les grandes lignes du bilan actuel des communes nouvelles.
À l'origine de la création des communes nouvelles se trouve une singularité française bien connue : le nombre élevé de communes et la forte proportion de petites communes - la moitié des communes françaises compte moins de 500 habitants -, conduisant certains à parler d'« émiettement communal » ou d'« atomisation communale ». Près de quarante ans après la loi « Marcellin » de 1971, la loi « RCT » visait à atténuer ce phénomène par la création de communes nouvelles. Depuis lors, le législateur s'est efforcé, à deux reprises déjà, d'apporter davantage de souplesse, notamment par la loi du 16 mars 2015, dite « loi Pélissard », et celle du 1er août 2019.
Aujourd'hui, la création d'une commune nouvelle repose sur le volontariat, et intervient en pratique à l'initiative des conseils municipaux de communes souhaitant se regrouper ou d'un EPCI.
En dépit des assouplissements apportés au cadre initial, le développement des communes nouvelles semble s'essouffler.
Depuis 2010, 844 communes nouvelles ont été créées, correspondant au regroupement de 2 724 communes. Ce faisant, le nombre total de communes a diminué de 5 % sur cette période, la France comptant 34 875 communes au 1er janvier 2025.
Toutefois, ces chiffres masquent des contrastes importants, à la fois selon les années et selon les régions : après les pics constatés entre 2016 et 2019, avec notamment 313 communes nouvelles créées en 2016 et 215 en 2019, la dynamique s'est nettement ralentie depuis 2020 : seules 72 communes nouvelles ont été créées depuis, dont 41 en 2025 - ces derniers chiffres ne sont probablement pas dénués de lien avec la perspective du renouvellement général de 2026.
La répartition des communes nouvelles sur le territoire est elle aussi loin d'être homogène, avec 40 % des communes nouvelles qui se situent dans le quart nord-ouest, contre 13 % dans le quart sud-est.
L'essoufflement de la dynamique des communes nouvelles est probablement multifactoriel, et les causes exogènes, telles que la crise sanitaire de 2020, ne sauraient être ignorées. Les communes nouvelles n'en sont pas moins confrontées à un certain nombre d'obstacles et de difficultés dans leur organisation et leur fonctionnement, qui peuvent constituer de véritables freins à leur développement. Il s'agit là d'éléments dont vous avez tous eu connaissance au travers de votre expérience locale, et qui ont été évoqués lors des auditions que nous avons faites ces dernières semaines. Citons ainsi les effets de seuil dans l'application de nouvelles obligations légales, les surcoûts initiaux ou encore les réorganisations de certains services publics.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Dans ce contexte, la proposition de loi de notre collègue Sonia de la Provôté entend donner un nouvel élan à la dynamique des communes nouvelles. À cette fin, elle a quatre principaux objectifs : simplifier et faciliter la création des communes nouvelles ; accompagner la création des communes nouvelles par des dispositions transitoires favorisant leur « amorçage » ; favoriser la continuité avec les communes historiques ; et, enfin, faciliter la procédure de « défusion ».
Sur le premier axe, le texte contient trois dispositions destinées à faciliter et à simplifier la création de communes nouvelles.
L'article 1er prévoit, tout d'abord, d'alléger la procédure visant à déterminer à quel EPCI à fiscalité propre sera rattachée une commune nouvelle regroupant des communes appartenant à des EPCI distincts. L'obligation actuelle de consulter les conseils municipaux de l'ensemble des communes membres serait ainsi supprimée.
Le cas de figure des communes nouvelles dont le territoire se trouve « à cheval » sur plusieurs départements peut également constituer un obstacle. C'est pourquoi l'article 3 permettrait aux communes d'outrepasser le « veto » opposé par le conseil départemental au projet de fusion, tout en introduisant une règle dérogatoire qui permettrait aux communes nouvelles comptant entre 3 500 et 4 000 habitants d'être rattachées à un canton unique.
Enfin, l'article 2 prévoit une procédure spéciale de création d'une commune nouvelle pour intégrer au projet une commune nouvelle qui serait, à l'issue de trois scrutins d'affilée, toujours dépourvue de conseil municipal. Les habitants seraient alors appelés à se prononcer sur un projet de fusion, à l'initiative du préfet.
Sur le deuxième axe, qui vise à favoriser l'« amorçage » des communes nouvelles par des dispositions transitoires, la proposition de loi prévoit, en premier lieu, d'améliorer l'accompagnement financier au cours des premières années de leur existence. L'article 4 prévoit ainsi de porter la garantie d'éligibilité à la DETR à six ans, tout en la réservant aux communes nouvelles dont toutes les communes historiques y étaient éligibles. Quant à l'article 5, il permet d'inciter à la création de « communes-communautés » par des conditions de versement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) « intercommunalité » plus favorables.
En deuxième lieu, le texte se saisit du sujet des effets de seuil, susceptibles, comme l'a rappelé mon collègue Éric Kerrouche, d'entraver le bon fonctionnement d'une commune nouvelle.
L'article 6 permet au préfet de déroger temporairement à certaines normes législatives, relatives notamment aux logements sociaux ou à l'accueil des gens du voyage. La durée de cette dérogation ne pourrait toutefois excéder la date du troisième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
En complément, l'article 7 permet au préfet, saisi pour avis conforme, de s'opposer à tout projet de réforme des services de l'État ouverts au public, à l'instar des écoles ou des brigades de gendarmerie.
Enfin, dans l'objectif de s'aligner sur les modalités de la loi du 21 mai 2025, l'article 8 permet au conseil municipal des communes nouvelles de moins de 1 000 habitants de bénéficier de la présomption de complétude : le conseil serait « réputé complet », dès lors qu'il compte deux membres de moins que l'effectif légal.
Afin de préserver l'ancrage local spécifique au sein d'une commune nouvelle, incarné par l'entité « commune déléguée », l'article 9 interdit tout cumul des fonctions de maire délégué de plusieurs communes déléguées.
Le dernier axe de la proposition de loi, au travers des articles 10 et 11, consiste à faciliter la procédure de « défusion », c'est-à-dire la séparation des communes formant la commune nouvelle. Il est notamment proposé, à cet effet, de ramener à six mois, contre un an aujourd'hui, le délai de confirmation de la demande de défusion, à l'issue duquel le préfet de département est tenu de prescrire une enquête publique ; ou encore de prévoir l'élaboration d'une étude d'impact sur les conséquences de la « séparation » sur la commune nouvelle et son EPCI.
Je laisse à présent mon collègue David Margueritte vous présenter les principes qui ont guidé nos travaux et les principales évolutions que nous vous proposerons à l'issue de nos débats.
M. David Margueritte, rapporteur. - Comme vous l'aurez compris, nous sommes favorables à l'esprit de ce texte et aux objectifs poursuivis par son auteur.
En notre qualité de rapporteurs, nous avons eu à coeur de veiller au respect de ce que nous semble être sa philosophie initiale : apporter de la souplesse, alléger les procédures et, surtout, préserver la liberté des élus locaux dans la définition d'un véritable projet de territoire.
Nous partageons tous les trois une conviction forte : une commune nouvelle ne peut être un succès qu'à condition d'être le fruit d'un véritable projet de territoire. Elle ne saurait être créée pour des raisons purement « défensives », au risque que la fragilité de l'union qui en résulterait ne finisse pas déboucher sur une rupture. Nous connaissons les uns et les autres dans nos territoires respectifs des exemples de communes nouvelles créées pour des effets d'opportunité.
Sur la base de ces principes, nous proposons d'apporter au texte des modifications répondant aux deux principales préoccupations des élus.
Pour répondre à la première préoccupation, qui est, selon nous, au coeur de ce texte, nous proposons de renforcer les dispositifs transitoires qui visent à faciliter « l'installation » des communes nouvelles au cours des premières années de leur existence.
Nous partageons entièrement l'avis des auteurs du texte selon lequel les conséquences induites par le franchissement de seuils légaux du fait de la création d'une commune nouvelle peuvent constituer des freins au développement de celles-ci. De ce fait, certaines communes ne sont plus éligibles à certaines dotations financières. Les auteurs du texte apportent des réponses très précises à ce problème.
Le pouvoir préfectoral de dérogation à certaines normes législatives, prévu par l'article 6, est assurément inédit sur le plan juridique. Il est conforme à la hiérarchie des normes, car très encadré, et il nous semble en adéquation avec les attentes exprimées par les élus sur le terrain. Nous proposons d'y apporter quelques ajustements techniques.
Nous vous proposons, parallèlement, une modification substantielle de l'article 7, relatif au maintien des services publics dans les communes nouvelles. La fermeture d'un service public à la suite directe de la création d'une commune nouvelle pourrait envoyer un mauvais signal à toutes les communes pourtant désireuses de se lancer dans un tel projet. Néanmoins, les modalités de la procédure permettant au maire de saisir le préfet en cas de projet de réforme affectant sa commune nous semble devoir être modulées.
L'avis rendu par le préfet ne saurait, selon nous, être « conforme », c'est-à-dire lier l'administration compétente à l'origine du projet de réforme, car cela serait de nature à placer le préfet dans une position pour le moins singulière, pouvant le conduire à contredire une décision prise par une autre administration. De plus, en pratique, la portée de l'avis conforme serait très limitée. Ainsi, le préfet n'aurait ni l'autorité ni les moyens budgétaires de s'opposer, par exemple, à la fermeture d'une école.
Pour ces raisons, nous vous proposons de retenir une procédure d'avis simple, pour rester en cohérence avec les attributions et les moyens respectifs de l'administration déconcentrée et de l'administration centrale.
Par ailleurs, afin d'améliorer l'accompagnement financier des communes nouvelles, nous vous proposerons d'ajuster la « garantie DETR » prévue par l'article 4. Si nous ne pouvons que souscrire à l'allongement de trois à six ans de ce dispositif, le réserver aux seules communes dont l'intégralité des communes historiques étaient éligibles à la DETR nous semble restrictif. Nous souhaitons octroyer la garantie à l'ensemble des communes nouvelles, dès lors qu'au moins une de leurs communes historiques était éligible à cette dotation.
Pour répondre à la seconde préoccupation, à savoir assouplir les contraintes auxquelles sont confrontées les communes nouvelles et ne pas introduire davantage de complexité, nous avons veillé à préserver la liberté des élus dans la définition de leurs projets. En ce sens, nous proposons de ne pas assortir de contraintes lourdes la « charte de gouvernance », car celles-ci contreviendraient à l'esprit même du texte. Je pense en particulier au renvoi de la définition de son contenu et de sa procédure d'adoption à un décret en Conseil d'État.
Par ailleurs, nous proposons de ne pas approuver, à l'article 9, l'interdiction du cumul des fonctions de maire délégué de plusieurs communes déléguées. Si nous comprenons que l'ancrage local soit essentiel, nous estimons que la question du maire délégué pourrait faire l'objet d'un texte spécifique, en traitant la question du retrait des délégations, le cas échéant, et celle de leurs indemnités. Il ne nous semble pas opportun d'ajouter des contraintes, parfois en cours de mandat, dans un texte visant au contraire à faciliter la vie des élus.
À l'article 3, nous vous proposerons une solution alternative pour permettre à certaines communes nouvelles d'obtenir le rattachement à un canton unique. Le dispositif que nous présentons ne revient pas sur le seuil de droit commun de 3 500 habitants, eu égard au caractère extrêmement sensible du découpage cantonal. Les communes qui, à la date de la publication de la présente loi, comptent entre 3 500 et 4 000 habitants pourront ainsi régulariser leur situation d'ici au 1er janvier 2027.
Enfin, nous vous présenterons des ajustements utiles au droit applicable aux communes nouvelles ou permettant de combler des « vides juridiques ». Tel est, par exemple, le cas de l'amendement visant à préciser les règles régissant la composition des commissions de contrôle des listes électorales (CCLE) en cas de création d'une commune nouvelle.
Les débats que nous aurons ce matin permettront de nourrir nos réflexions et d'enrichir encore ce texte. Cette proposition de loi n'est pas le « grand soir » des communes nouvelles, mais elle permettra de régler des problèmes très concrets, même s'il nous faudra revenir sur certains enjeux plus structurels, telle la question de la personnalité juridique des communes nouvelles et, partant, celle du statut des maires délégués.
Pour l'ensemble de ces raisons, nous vous proposons, sous réserve de l'adoption des amendements qui vous seront présentés, d'adopter cette proposition de loi.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Madame la présidente, Madame et Messieurs les rapporteurs, Mesdames et Messieurs les sénateurs, si la France est bien une République une et indivisible, elle est aussi une République de communes, avec la particularité de représenter près de la moitié des communes européennes.
Le nombre de communes n'est pas un problème en soi, c'est une réalité culturelle. C'est précisément parce que la commune est au coeur de la République que le président de l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) de l'époque, Jacques Pélissard, a inventé la commune nouvelle pour que les communes soient fortes et vivantes, considérant qu'elles étaient irremplaçables en termes de proximité mais que leur existence ne pourrait perdurer que si elles s'inscrivaient dans le champ de l'efficacité.
Au nom de la libre administration des collectivités territoriales, la commune nouvelle procède du libre choix de toutes les communes qui y adhèrent ; la création de toute commune nouvelle est à la main des élus locaux. La loi « Marcellin » de 1971, très contraignante, n'a pas vraiment favorisé la création de communes nouvelles. Après avoir procédé à une évaluation approfondie du dispositif, il s'agit aujourd'hui de le simplifier, de procéder à des ajustements pour avancer, en veillant à maintenir la libre volonté d'adhérer à ce projet.
La taille moyenne des communes nouvelles est de 1 600 habitants. La plus petite commune, issue de la fusion des deux communes les plus petites du département de l'Ariège, comprend 20 habitants. La commune nouvelle n'étant pas un modèle uniforme, il importe d'avoir un cadre souple, adaptable selon, notamment, la taille des communes, tout en s'inscrivant dans le respect d'un principe cher au Sénat, à savoir la différenciation territoriale dans toutes ses déclinaisons.
Vous l'avez dit, ce mouvement de fusion a connu des fluctuations. Je le répète, la création d'une commune nouvelle émane du libre choix des élus ; le Gouvernement n'a aucun objectif quantitatif.
Cette proposition de loi vise également à sécuriser le dispositif au travers d'un projet de territoire et d'un point de vue financier. Il ne saurait être question que la création d'une commune nouvelle conduise une commune constitutive à subir des pertes budgétaires, alors même qu'elle vise à apporter davantage de services aux habitants du territoire.
Par ailleurs, le lissage dans le temps des effets de seuil permet d'apporter une réponse transitoire.
J'aurai quelques questions sur vos amendements, mais j'y reviendrai lors de l'examen des articles.
Je remercie le Sénat, par l'engagement de Sonia de la Provôté et de nombre d'entre vous, au-delà de vos appartenances politiques, de s'être saisi de ce sujet. Parfois, les textes dits simples et sans grande ambition sont nécessaires. Il n'y a là aucune vision idéologique ni logique de rationalisation. Cette proposition de loi permet de faciliter la liberté des communes de composer une commune nouvelle. À l'instar d'une famille recomposée, chaque commune conserve son identité et la commune nouvelle se constitue une identité nouvelle. Pour ce faire, il faut du temps, de la bonne volonté et de la solidarité.
Mme Cécile Cukierman. - Je veux tout d'abord saluer le travail des rapporteurs. Permettez-moi de souligner l'importance de ce texte, qui pourrait à première vue apparaître comme une petite proposition de loi. Issue des constats de terrain et des retours d'expérience, elle vise à la fois à évaluer, à corriger et à pallier les oublis des textes successifs que nous avons adoptés, afin d'adapter le mieux possible le dispositif à la réalité. Il est préférable de procéder ainsi plutôt que de faire passer au forceps des dispositions relatives aux communes nouvelles dans un texte qui n'a rien à voir, ou dans un projet de loi de finances, comme nous avons pu le connaître par le passé.
En l'état, nous voterons cette proposition de loi, et nous espérons qu'elle pourra être examinée rapidement par l'Assemblée nationale, car elle permettra de lever certains freins après les élections municipales qui se dérouleront dans quelques semaines.
M. Pierre-Alain Roiron. - Cette proposition de loi répond à l'objectif louable de relancer la dynamique des communes nouvelles après un ralentissement depuis 2020, comme l'ont indiqué les rapporteurs. Sur ce constat, nous partageons naturellement l'analyse des rapporteurs.
Certaines propositions et dispositions vont dans le bon sens, telles que l'allégement des procédures de rattachement aux EPCI ou encore l'application aux communes nouvelles du mécanisme de « réputé complet ».
Ce texte est aussi soutenu par le Gouvernement, qui a engagé la procédure accélérée afin qu'il puisse être adopté avant les élections municipales. Toutefois, nous légiférons ici pour des situations qui nous apparaissent assez marginales.
Le rôle du préfet peut soulever un certain nombre de questions. Les communes nouvelles méritent mieux qu'un régime dérogatoire géré au cas par cas par le préfet. Elles ont besoin de règles claires, stables et d'un retour progressif au droit commun. C'est pourquoi nous proposons de ramener de dix-huit ans à douze ans le délai de dérogation.
Nous proposons également d'aligner le statut des maires délégués sur celui des adjoints. Concrètement, lorsque le maire retire sa délégation à un maire délégué, le conseil municipal devrait pouvoir se prononcer sur son maintien en fonction. Il s'agit tout simplement d'une question de collégialité démocratique. Les maires délégués représentent les communes historiques ; leur sort ne saurait dépendre d'une décision unilatérale. Le conseil municipal doit avoir son mot à dire. Cette disposition serait de nature à renforcer la stabilité et la légitimité démocratique des communes nouvelles.
Nous voterons en faveur de cette proposition de loi.
Mme Béatrice Gosselin. - Je me réjouis de la nature de ce texte, car il était important d'adapter le dispositif, notamment en ce qui concerne les seuils, certaines communes étant très inquiètes quant au montant des dotations.
En revanche, je m'interroge sur le nombre de représentants des délégués communautaires dans les communes nouvelles : chaque fois que l'on crée une commune nouvelle, le nombre de conseillers communautaires est moindre que l'ensemble des conseillers des communes historiques, ce qui pose un véritable problème de représentativité au sein des EPCI. Qu'en est-il ? Pouvez-vous m'en dire un peu plus sur ce sujet ?
Mme Agnès Canayer. - Ce texte, qui est le fruit d'une réflexion transpartisane menée par un groupe de travail piloté par Madame la ministre avec des maires issus de ces communes nouvelles et des parlementaires sensibles à cette question, est bienvenu parce qu'il est attendu. Il est donc utile de le voter.
En 2019 déjà, une loi d'initiative sénatoriale avait amélioré le fonctionnement des communes nouvelles. On le voit bien, l'intérêt est d'évoluer pour gommer certains irritants qui existent encore dans le fonctionnement des communes nouvelles et qui freinent les initiatives, tout en préservant la philosophie qui préside à leur création, c'est-à-dire la volonté des élus locaux qui s'engagent dans cette démarche.
Je rejoins les propos de notre collègue Béatrice Gosselin quant à la diminution du nombre de conseillers communautaires et, partant, du nombre de délégués composant le collège électoral sénatorial.
M. Michel Masset. - Personnellement, je ne suis pas favorable à la création de communes nouvelles - cela n'a pas fonctionné dans mon département -, mais mon groupe ne s'opposera pas à cette proposition de loi.
Je m'interroge sur l'examen de ce texte à quelques semaines des élections municipales. Je tiens à souligner que la fusion doit naître de la volonté des communes et qu'il est important d'avoir au préalable établi un projet de territoire au bénéfice des habitants.
Je rappelle que, dans les communes rurales, le maire délégué a un véritable rôle de proximité, qu'il convient de renforcer.
Mme Corinne Bourcier. - Je connais bien le sujet des communes nouvelles - le Maine-et-Loire en compte de nombreuses, et j'ai moi-même été maire déléguée. Le maire délégué a effectivement un rôle de proximité.
Cette proposition de loi répond à un objectif clair : simplifier pour avancer. Sur ce point, nous partageons pleinement l'avis des rapporteurs. Il s'agit d'un texte d'ajustement et, comme ils l'ont indiqué, des sujets de fond devront encore être travaillés.
Je tiens à remercier les rapporteurs pour leur travail ; nous voterons cette proposition de loi.
Mme Patricia Schillinger. - Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) partage les propos des rapporteurs. La place des conseillers communautaires est importante parce qu'ils ont un rôle dans la vie de la commune et de l'intercommunalité.
La question des dotations est effectivement posée, certaines communes nouvelles ayant alerté sur la perte de dotations financières qui peut résulter de la fusion. Au reste, il est vrai que, parfois, il semblerait bénéfique d'inciter les élus de petites communes limitrophes, allant jusqu'à partager leur église, à fusionner. Les préfets et les présidents des associations des maires pourront promouvoir la création de communes nouvelles après les élections municipales.
Quoi qu'il en soit, cette proposition de loi est bienvenue et le groupe RDPI la votera naturellement.
Mme Nathalie Goulet. - Ce texte est particulièrement intéressant. Dans l'Orne, nous sommes passés de 505 communes à 381. Les communes historiques ont gardé leur identité, malgré la création de la commune nouvelle. Le dispositif fonctionne plutôt bien. Cette proposition de loi apporte beaucoup d'avantages et permettra de régler un certain nombre de problèmes. Avec mon collègue Olivier Bitz, nous avons déposé plusieurs amendements, dont un relatif aux contentieux susceptibles de naître à propos du rattachement d'une commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre.
Nous voterons cette proposition de loi.
Mme Marie Mercier. - Les communes nouvelles avaient suscité beaucoup d'espoir, mais elles ont fait naître quelquefois des déceptions. Je salue le travail de nos collègues visant à traiter les dysfonctionnements qui sont apparus.
Madame la ministre, comment expliquez-vous l'engouement pour les communes nouvelles dans l'ouest de notre territoire ?
Mme Catherine Belrhiti. - Ce texte est extrêmement intéressant, notamment pour ce qui concerne le franchissement des seuils légaux.
Pour ma part, je suis élue d'une région où la création de communes nouvelles ne fonctionne absolument pas. D'ailleurs, les quelques communes nouvelles qui ont été créées ont défusionné par la suite.
La proposition de loi vise à faciliter et à consolider la possibilité de créer des communes nouvelles. Comment garantissez-vous que cette dynamique ne se fera pas au détriment de la proximité démocratique, eu égard à la représentation des communes déléguées et à l'implication des habitants dans les décisions locales ?
Les retours d'expérience montrent des situations très contrastées entre les territoires ruraux, périurbains et urbains. Comment votre proposition de loi prend-elle en compte cette diversité afin que les modèles des communes nouvelles restent un choix adapté aux réalités locales et non une solution uniforme ?
Par ailleurs, avant d'aller plus loin dans l'évolution du cadre juridique des communes nouvelles, quels enseignements tirez-vous des évaluations menées sur celles qui sont déjà créées, notamment en matière de qualité des services publics et de cohésion territoriale ?
Vous proposez d'allonger à six ans la garantie DETR, mais que se passera-t-il ensuite ? Dans ma région, les communes nouvelles qui ont défusionné l'ont fait pour des raisons financières.
M. David Margueritte, rapporteur. - Je partage en tous points les remarques de nos collègues normandes sur la question de la représentation des communes au sein des EPCI. D'ailleurs, cela constitue parfois un véritable sujet de blocage. Je suis aussi issu d'un département qui compte de nombreuses communes nouvelles. J'entends l'argument selon lequel la commune nouvelle a une voix qui peut être plus forte, mais la baisse du nombre de conseillers est extrêmement significative - elle est parfois divisée par trois -, ce qui peut entraîner une dilution de la proximité dans ces grandes intercommunalités. D'ailleurs, la jurisprudence « Commune de Salbris » du Conseil constitutionnel de 2014 n'a pas permis de régler ce problème. Au-delà, se pose la question de savoir si la commune nouvelle constitue une entité juridique à part entière, et pourrait faire l'objet d'un traitement différent en termes de représentation. De très nombreuses communes de mon département souhaitent arrêter tout mécanisme de fusion ou de rapprochement à cause de ce problème, qui constitue le principal frein.
D'autres sujets méritent aussi que l'on s'y penche ultérieurement ; une question sensible pour les élus du littoral concerne la taxe d'habitation sur les résidences secondaires. La liste des communes qui peuvent l'instaurer est aujourd'hui définie par décret ; elles en perdront le bénéfice en cas de regroupement.
En effet, les communes nouvelles sont nombreuses dans l'ouest du pays, contrairement au sud-est. C'est une vraie interrogation. Cette question mérite une vraie réflexion. Je rejoins les propos de Madame la ministre : l'émiettement communal n'est pas un problème en soi. La commune nouvelle ne peut pas être un moyen susceptible de répondre à un problème qui n'en est pas un. Vouloir absolument réduire le nombre de communes en France serait une mauvaise manière d'inciter à la création de communes nouvelles. La demande de création d'une commune nouvelle doit émaner d'un projet de territoire, et cette proposition de loi a précisément pour objet de faciliter ce rapprochement.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Concernant l'engouement de certains départements, je vous renvoie aux travaux de géographie électorale d'André Siegfried, qui montrent que les territoires français ne fonctionnent pas de manière identique en raison des solidarités qui se sont dessinées au fil des années.
Madame Belrhiti, dans le cadre de l'enquête que nous avons menée avec la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, on constate que, globalement et de manière assez forte, les communes nouvelles sont un succès dans le temps, dans la mesure où elles permettent de mettre en oeuvre des projets que les communes n'auraient pu entreprendre seules et de bénéficier de ressources supplémentaires au travers de la mutualisation. De mémoire, 80 % ou 85 % des communes nouvelles indiquent qu'elles referaient cette fusion. Certes, des défusions sont possibles, mais il importe de faire oeuvre de pédagogie.
La question des communes françaises n'est pas uniquement celle de leur émiettement ; il s'agit surtout d'une question de taille. Aussi, il importe que la clause générale de compétence ne soit pas que nominale. C'est pourquoi cette proposition de loi permettra de remédier aux dysfonctionnements qui demeurent.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Cette proposition de loi émane des remontées de terrain des uns et des autres, qu'elles fassent état de réussites comme de difficultés. Nous voulons apporter de la souplesse au dispositif, et il nous tient à coeur de faire oeuvre de différenciation parce que tous les territoires ont leurs spécificités.
Certains d'entre vous l'ont dit, la création d'une commune nouvelle ne doit pas être défensive, elle doit être fondée sur l'identité et sur un projet. L'article qui vise à faciliter la défusion est de nature à rassurer les communes, qui auront la possibilité de sortir de la commune nouvelle.
M. Jean-Baptiste Blanc. - Madame la ministre, le Gouvernement entend-il promouvoir le modèle de la commune nouvelle dans le sud-est, qui est morcelé ?
Mme Lana Tetuanui. - Je serais presque tentée d'inviter les membres de la commission des lois à venir en Polynésie française pour voir comment y fonctionnent les communes, notamment celles qui ont des maires délégués à trois heures de trajet maritime de la commune centrale...
Nous soutiendrons cette proposition de loi, mais je vais regarder attentivement, Madame la ministre, les nouvelles prérogatives qui seront accordées aux maires délégués en métropole. Cela nous donnera peut-être des idées pour nos territoires.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous vous adresserons un petit document de synthèse sur les communes nouvelles, qui répond à un certain nombre de questions. Un diagramme circulaire y montre que le nord-ouest comprend 355 communes nouvelles, contre 183 pour le sud-ouest, 192 pour le nord-est et 114 pour le sud-est. Les causes de cette appropriation inégale par les régions sont multiples et variées. Je le redis, les élus sont libres de demander la création d'une commune nouvelle. Toutefois, deux phénomènes doivent être pris en compte. L'ouest de la France a une culture de la coopération : les premières communes nouvelles y sont nées, tout comme les premières intercommunalités. De plus, dans certains départements, peut-être plus en Normandie, certains préfets ont vivement invité les communes à optimiser leurs capacités, ce qui a conduit à une réduction importante du nombre de communes.
Concernant la représentation des communes nouvelles au sein de l'intercommunalité, la jurisprudence « Commune de Salbris » de 2014 a mis fin à l'accord local d'organisation des intercommunalités. Les élus pouvaient alors décider de désigner deux conseillers communautaires même pour la plus petite commune. Dorénavant, les élus doivent tenir compte de la proportionnalité démographique en veillant à ce que toutes les communes aient au moins un conseiller. La question se pose donc de manière générale pour toutes les communes. À l'inverse, certaines communes nouvelles se sont constituées pour avoir un poids plus important dans l'intercommunalité.
Concernant les défusions, je rappellerai que, depuis 2010, seules trois défusions ont été enregistrées. Certes, le divorce est douloureux, mais cette très faible proportion me laisse à penser que les élus des communes historiques ont élaboré un véritable projet de territoire en faisant un mariage d'amour, mais aussi de raison. Et force est de constater que cela fonctionne !
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Nous proposons de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à l'assouplissement des règles encadrant la création d'une commune nouvelle ; aux modifications, rendues nécessaires par la création d'une commune nouvelle, du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des limites territoriales des régions, départements et cantons ; aux dispositifs spécifiques et temporaires prévus en faveur des communes nouvelles afin de lisser les effets de seuil financiers auxquels elles sont susceptibles d'être confrontées ; à l'octroi au préfet de la faculté de déroger, au profit des communes nouvelles, à certaines normes de nature législative, de façon temporaire et pour une période limitée ; à l'obligation de saisir le préfet pour avis conforme avant toute réforme des services de l'État ouverts au public ; à l'élection, à la composition et au fonctionnement du conseil municipal d'une commune nouvelle ; aux modalités de cumul des fonctions de maire délégué de plusieurs communes déléguées ; à la procédure de « défusion » d'une commune nouvelle ; et aux règles applicables en matière de composition des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre suite à une « défusion ».
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
Mme Nathalie Goulet. - L'amendement COM-4 rectifié prévoit que les dispositions de l'article 1er ne s'appliquent pas en cas de contentieux. Le rattachement d'une commune nouvelle aura des conséquences sur l'EPCI à fiscalité propre. Évitons tout détournement possible de procédure.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Nous comprenons la préoccupation de nos collègues d'éviter que la procédure ne soit détournée au service d'un autre objectif ou qu'une commune nouvelle ne soit créée de façon défensive. Mais, d'après nos investigations, l'article 1er n'aura pas les effets que vous soulignez.
Tout d'abord, l'article 1er ne modifie en rien la procédure de retrait d'un EPCI à fiscalité propre, il se contente d'alléger la procédure de rattachement d'une commune nouvelle à un tel établissement, lorsque les communes constitutives appartenaient à des EPCI à fiscalité propre distincts.
Ensuite, il ne change rien au cas où un EPCI à fiscalité propre susceptible de « perdre » une commune saisirait la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) pour s'y opposer. Certes, celle-ci pourrait adopter, à la majorité des deux tiers, une « contre-proposition » de l'EPCI à fiscalité propre qui n'a pas été choisi par les communes, mais l'EPCI à fiscalité propre auquel le rattachement est proposé devrait approuver ce choix - a priori, il ne le ferait pas.
Par ailleurs, l'amendement prévoit d'instaurer une consultation obligatoire des communes. Or l'avis de ces communes n'aurait qu'une valeur consultative, qui n'obligerait pas la CDCI, le préfet ou l'EPCI à fiscalité propre de rattachement à en tenir compte.
Enfin, il complexifierait le travail des services de l'État pour mener à bien la procédure de création d'une commune nouvelle, ce qui va à l'encontre de l'objectif de simplification du texte.
Pour toutes ces raisons, nous demandons le retrait de cet amendement.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je remercie le rapporteur pour la qualité et la précision de son argumentation, que je partage. Certes, je comprends qu'une situation particulière fasse aujourd'hui l'objet d'un contentieux, mais j'émets un avis défavorable à cet amendement.
Mme Nathalie Goulet. - Je maintiens mon amendement.
L'amendement COM-4 rectifié n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté sans modification.
Après l'article 1er
L'amendement COM-6 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Nathalie Goulet. - Par l'amendement COM-1 rectifié bis, nous proposons de doter le préfet d'une compétence d'adaptation supplémentaire en lui permettant de déroger à la règle de la contiguïté territoriale.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - En vertu du droit en vigueur, les communes doivent être contiguës pour pouvoir fusionner. La dérogation que vous proposez à ce titre permettrait de passer outre un désaccord local pour constituer ou étendre une commune nouvelle. Or, dans le cas des EPCI, la continuité territoriale s'est progressivement imposée comme une nécessité, pour éviter ce que l'on a pu appeler les « intercommunalités donuts ».
De même, dans le cas des communes nouvelles, la continuité territoriale apparaît comme un enjeu essentiel. L'enjeu, au-delà, est celui de la continuité des politiques publiques menées et des investissements déployés, par exemple au titre de la voirie.
Une telle solution, totalement dérogatoire, appelle de notre part un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - La continuité territoriale est un principe constant du droit applicable aux collectivités et aux intercommunalités. La loi l'a confirmé au sujet de la métropole de Rennes. À titre exceptionnel, une commune a pu faire partie de cette intercommunalité, malgré sa situation de non-continuité territoriale. Mais ensuite, en vertu de la loi, elle a dû faire en sorte d'être reliée territorialement à la métropole, faute de quoi elle n'aurait pu en rester membre. Le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable.
L'amendement COM-1 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'article 2 permet de créer une commune nouvelle incluant une commune administrée par une délégation spéciale, faute d'avoir pu reconstituer son conseil municipal lors de trois scrutins consécutifs. Dans ce cas, la population de la commune est consultée quant au projet de création d'une commune nouvelle avec une ou plusieurs communes voisines.
Par l'amendement COM-23, nous précisons que les conseils municipaux des autres communes que celle qui est administrée par une délégation spéciale doivent donner leur accord au projet de création de commune nouvelle.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Il s'agit là d'une précision très judicieuse, traitant de situations constatées dans les faits. Aujourd'hui, le préfet a un peu plus de pouvoir qu'il ne nous semble nécessaire : il peut hâter la constitution d'une commune nouvelle en imposant l'entrée de telle ou telle commune. Le Gouvernement émet un avis favorable.
L'amendement COM-23 est adopté.
Mme Corinne Bourcier. - De leur propre initiative, la plupart des élus rédigent déjà une charte de gouvernance. La valeur de ce texte est avant tout morale et interprétative. Il ne nous semble pas nécessaire d'enfermer les collectivités territoriales dans un cadre contraignant. Par souci de simplification, nous proposons, par l'amendement COM-13 rectifié, de supprimer l'inscription de cette charte dans la loi.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'article 2 précise dans quelles conditions les communes doivent adopter la charte de gouvernance, en renvoyant à un décret pour en fixer tant la procédure d'élaboration que le contenu.
La charte de gouvernance est effectivement un outil à la main des élus locaux ; il faut préserver cet espace de liberté. L'objectif n'est en aucun cas d'ajouter des contraintes et des normes aux dépens de la souplesse. Au lieu de supprimer l'alinéa 7 purement et simplement, nous suggérons, avec l'amendement COM-24, de consacrer cette charte dans la loi en retirant toute forme de contrainte. Aussi, la commission est défavorable à l'amendement COM-13 rectifié.
Mme Françoise Gatel, ministre. - La charte de gouvernance, traduction du projet de territoire, permet de rassurer et de mobiliser l'ensemble des acteurs. Cela étant, elle ne saurait devenir excessivement contraignante. Le Gouvernement émet un avis défavorable à l'amendement COM-13 rectifié au profit de l'amendement COM-24.
Mme Cécile Cukierman. - Soit on opte pour une véritable simplification, ce qui suppose de supprimer l'alinéa 7 dans une logique de libre administration des collectivités territoriales, d'autant que ses dispositions semblent essentiellement réglementaires ; soit il faut maintenir cet alinéa dans sa version initiale, car les précisions qu'il contient peuvent être utiles - je pense en particulier à la mention de la majorité des deux tiers. Le risque de contentieux est minime au regard du nombre de communes concernées, mais on ne saurait pour autant l'occulter.
L'amendement COM-24 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-13 rectifié devient sans objet.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'amendement COM-25 tend à préciser et à sécuriser la possibilité de créer une commune « à cheval » sur plusieurs départements, même en cas d'opposition d'un des conseils départementaux ou régionaux concernés.
Déjà adoptées en 2019, ces dispositions faciliteront la création de communes nouvelles tout en consacrant la liberté locale des communes. En cas d'opposition de la part d'un des conseils départementaux, les communes devront, si notre amendement est adopté, confirmer à l'unanimité leur souhait de rattachement pour que les limites territoriales des départements puissent être modifiées par un décret en Conseil d'État.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Ces dispositions sont assez inattendues, mais je salue la créativité des rapporteurs. De tels cas de figure ne se sont pas présentés à ce jour et resteront sans doute marginaux à l'avenir ; mais il semble pertinent de les envisager et il est toujours préférable que les avis soient motivés.
Nous avions proposé de supprimer tout veto de la part des départements ou des régions, considérant que le principe de libre administration des collectivités territoriales devait primer. En outre, si la situation devait se présenter, il faut savoir que seul un décret en Conseil d'État peut modifier la carte départementale.
Il s'agit là d'un travail considérable, à placer en regard de l'enjeu auquel ne seront sans doute confrontées que quelques communes. Le Gouvernement s'en remet dès lors à la sagesse du Sénat.
Mme Sonia de La Provôté. - Je salue à mon tour la créativité avec laquelle nos rapporteurs cherchent à traiter des situations somme toute rarissimes, dont je ne néglige en rien la complexité.
D'une part, la reconnaissance des particularités est nécessaire. De l'autre, de telles fusions ne sont pas neutres pour les départements ou les régions, mais leurs effets restent très faibles. Nous sommes donc avant tout face à une question de principe ; en ce sens, une justification supplémentaire est bienvenue, étant entendu que les communes doivent rester maîtresses de leur destin.
L'amendement COM-25 est adopté.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'amendement COM-26 rectifié bis tend à remplacer la procédure dérogatoire, prévue à l'article 3, par laquelle certaines communes nouvelles auraient pu obtenir leur rattachement à un seul et même canton par une disposition temporaire et encadrée visant à résoudre divers problèmes pendants.
Dans le droit commun, les communes de moins de 3 500 habitants doivent obligatoirement être comprises dans un seul canton ; cette règle s'applique aussi aux communes nouvelles. Or, certaines communes nouvelles dépassant légèrement ce seuil souhaitent ne relever que d'un canton.
Dans sa rédaction initiale, l'article 3 codifie dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) une procédure dérogatoire pérenne afin de régler un faible nombre de cas individuels. Pour notre part, nous proposons un dispositif temporaire pour procéder à une régularisation d'ici au 1er janvier 2027 sans complexifier les règles de modification des limites cantonales - la ministre Françoise Gatel a précisé, à juste titre, qu'il s'agissait d'un sujet sensible.
Ainsi, les communes nouvelles comptant 3 500 à 3 999 habitants pourraient demander leur rattachement à un seul canton, en prenant une délibération en ce sens avant le 1er septembre 2026. Le pouvoir réglementaire serait alors lié par cette demande et devrait publier le décret modifiant les limites cantonales avant le 1er janvier 2027. Je précise que nous ne parlons dans les faits que de trois cas.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Votre créativité est, à ce titre, très astucieuse.
Pour rester robustes, un certain nombre de communes peuvent vouloir s'unir à d'autres communes de leur bassin de vie, lequel ne correspond pas forcément aux frontières administratives. Je songe au cas d'une intercommunalité, dans l'ouest du pays, qui se trouvaient « à cheval » sur trois départements et deux régions. Il s'agit tout simplement des limites du bassin de vie. Cette entité a ensuite été rattachée à un seul département.
Pour notre part, nous avons retenu un seuil de 4 000 habitants, eu égard aux conséquences pour les départements. Nous parlons, en l'occurrence, de communes extrêmement rurales. Dans ces territoires, les « nouveaux » cantons, issus de la refonte de la carte cantonale de 2014, peinent déjà à s'imposer auprès de nos concitoyens : il faut en tenir compte.
Les dispositions que vous proposez permettent de répondre à trois cas concrets ; mais que fera-t-on face aux situations comparables susceptibles de se présenter, sachant que le Conseil d'État n'aura aucune assise législative pour intervenir en la matière ? Dans l'attente d'une solution plus aboutie, le Gouvernement émet un avis défavorable.
Mme Cécile Cukierman. - Le faible nombre de cas visés ne saurait avoir valeur d'argument : un certain nombre de dispositions de ce texte ne concernent de facto que quelques communes. En outre, je confirme que, dans nos départements, les anciens cantons sont encore régulièrement invoqués.
Comme précédemment, soit on supprime cette possibilité pour tous, soit on tient compte de la spécificité des territoires ruraux. En l'état, le sujet n'est pas mûr. Je ne voterai pas cet amendement.
Mme Nathalie Goulet. - Le dernier découpage cantonal a laissé des traces : il s'est souvent mal passé dans nos départements, les périmètres retenus étant éloignés des bassins de vie. Or les maires et nos concitoyens cherchent précisément à prendre pour base ces bassins de vie lors de la création des communes nouvelles, lesquelles tendent à prendre la suite des anciens cantons. C'est un sujet sur lequel il faut continuer à travailler.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Les nouveaux cantons ont été définis sur une base démographique, afin de remédier aux déséquilibres constatés précédemment ; je rappelle que la population des anciens cantons pouvait varier d'un facteur allant de un à cinq, ce qui posait des problèmes majeurs.
La limite de 4 000 habitants, proposée par le Gouvernement, permet de traiter les cas actuels, mais elle risque de créer de nouveaux effets de seuil. C'est pourquoi nous proposons de conserver le cadre général, bien connu, assorti d'une solution particulière pour traiter les cas identifiés.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je salue de nouveau votre volonté de trouver une solution. Mais la manière dont le redécoupage cantonal a été vécu est indépendante de la question des communes nouvelles.
De plus, nous ne proposons pas une dérogation, mais le relèvement du seuil considéré de 3 500 à 4 000 habitants pour les communes nouvelles. Cette solution nous paraît raisonnable et équilibrée, sachant que les effets de seuil s'observent, quelle que soit la formule retenue.
L'amendement COM-26 rectifié bis est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Les communes nouvelles bénéficient aujourd'hui d'une garantie de trois ans au titre de la DETR, dès lors qu'une de ses communes fondatrices percevait cette dotation. Afin d'encourager la création des communes nouvelles, nous proposons, par l'amendement COM-27, de porter cette durée à six ans.
Mme Corinne Bourcier. - L'amendement identique COM-15 rectifié bis est défendu.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Si l'on prend pour base l'état des lieux au 1er janvier 2025 - c'est le dernier dont nous disposons -, une seule des quarante-six communes nouvelles concernées aurait été affectée par le dispositif proposé à ce titre. En d'autres termes, 98 % d'entre elles sont composées d'anciennes communes qui sont toutes éligibles à la DETR.
En vertu des principes retenus, il n'est pas possible d'ajouter de nouveaux bénéficiaires à la DETR. Le Gouvernement émet un avis défavorable.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - La création d'une commune nouvelle comprenant une commune qui n'était pas éligible à la DETR ne doit pas priver les autres communes de cette ressource. Les dispositions que nous proposons traduisent une volonté de sécurisation et d'extension.
Les amendements identiques COM-27 et COM-15 rectifié bis sont adoptés.
L'article 4 est ainsi rédigé.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'amendement COM-28 est rédactionnel.
M. Guy Benarroche. - L'amendement COM-9 vise à supprimer la faculté, pour le préfet, d'autoriser une commune nouvelle à déroger à diverses obligations, en particulier au titre du logement social, de l'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage et de la création de centres médico-sociaux scolaires.
Une telle faculté de dérogation, dont nous ne contestons pas le principe, ne doit pas entraîner un affaiblissement et un recul de notre législation sociale, laquelle n'est d'ailleurs que partiellement respectée. L'objectif de faciliter la création de communes nouvelles ne saurait conduire à renoncer à un certain nombre d'obligations légales en la matière.
Mme Martine Berthet. - L'amendement COM-19 rectifié vise à préciser que les communes nouvelles constituées avant la publication du présent texte doivent aussi bénéficier d'assouplissements au titre de la loi SRU, notamment en matière de logement social, dès lors qu'elles ne disposent que d'un vrai bourg-centre et que chacune des communes déléguées compte moins de 3 500 habitants.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'amendement COM-9 aboutirait à réduire considérablement la portée du pouvoir de dérogation prévu, donc à vider l'article 6 de sa substance. Il s'agit des trois difficultés sur lesquelles ont le plus insisté les représentants des communes auditionnés. Aussi, l'avis est défavorable, l'objectif étant de relancer la dynamique de constitution de communes nouvelles.
Quant à l'amendement COM-19 rectifié, il nous paraît satisfait. Nous en demandons le retrait.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Gouvernement est favorable à l'amendement COM-28 et demande le retrait de l'amendement COM-19 rectifié, qui paraît bel et bien satisfait.
Monsieur Benarroche, vous ne pouvez pas supposer que des élus entreprennent de créer une commune nouvelle afin d'échapper à telle ou telle obligation.
En outre, prenons le cas d'une commune nouvelle constituée au 1er janvier 2027 et qui doit soudainement respecter, du fait du nombre de ses habitants, telle ou telle norme, par exemple au titre des logements sociaux : les délais que tend à imposer votre amendement sont intenables.
Enfin, si le Sénat a créé les contrats de mixité sociale, c'est pour offrir diverses adaptations aux communes appartenant à des intercommunalités soumises à la loi SRU. Ces collectivités territoriales ont besoin de l'argent et du temps nécessaires. En revanche, les communes nouvelles n'ont jamais été exonérées de leurs obligations en matière de logement social. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement COM-9.
Mme Martine Berthet. - Je fais confiance à Monsieur le rapporteur et à Madame la ministre ; je retire donc mon amendement.
L'amendement COM-19 rectifié est retiré.
Mme Sonia de La Provôté. - Le contrat de mixité sociale constitue une véritable avancée. Il permet en particulier de faire face aux effets de seuil déplorés. Reste que les communes nouvelles connaissent des problématiques spécifiques en matière de logement social, faute de continuité urbaine. Elles peuvent être composées de vingt communes historiques extrêmement rurales. La construction de logements sociaux doit être organisée à une échelle plus large.
L'amendement COM-28 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-9 devient sans objet.
M. Pierre-Alain Roiron. - L'amendement COM-7 tend à réduire de dix-huit à douze ans la durée des dérogations accordées aux communes nouvelles.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Ces dispositifs dérogatoires ne peuvent être que temporaires - nous rejoignons en ce sens les auteurs de cet amendement -, mais le délai retenu semble justifié.
S'agissant de la durée maximale des dispositions transitoires, mieux vaut s'en tenir à une règle unique, par nature plus lisible, et, en l'occurrence, à la date du troisième renouvellement général suivant la création d'une commune nouvelle. La commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - La mention du troisième renouvellement n'implique pas nécessairement une durée de dix-huit ans, beaucoup de communes nouvelles étant créées en fin de mandat. Pour les raisons indiquées par Madame la rapporteure, je sollicite à mon tour le retrait de cet amendement.
M. Pierre-Alain Roiron. - Une durée de douze ans semblait raisonnable, mais nous retirons cet amendement.
L'amendement COM-7 est retiré.
Mme Corinne Bourcier. - L'article 6 fixe un régime dérogatoire qui peut sembler particulièrement généreux - je pense notamment à la durée de la dérogation.
Cette mesure est nécessaire et répond à une demande de terrain. Mais, pour qu'elle ne soit pas perçue comme une possibilité donnée aux communes nouvelles de se soustraire aux obligations nationales, l'amendement COM-12 rectifié tend à imposer au représentant de l'État de motiver sa décision sur la base d'éléments d'appréciation objectifs, relevant par exemple de la réalité sociale ou géographique de la commune nouvelle.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Ce dispositif dérogatoire est déjà encadré par son objet, dans le temps et géographiquement. De surcroît, le franchissement de seuil provoqué par l'augmentation du nombre d'habitants ou de la taille de la commune est un élément objectif. Aussi, la commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Gouvernement entend renforcer la déconcentration à l'échelle départementale et le pouvoir de dérogation normative accordé au préfet. Nous en reparlerons lors de l'examen du projet de loi de déconcentration.
Tout avis pouvant faire l'objet de recours, le préfet doit motiver ses décisions au regard de la situation locale. Cela étant, les précisions que cet amendement tend à introduire seraient sans doute source de contentieux. Le Gouvernement sollicite également le retrait de cet amendement.
L'amendement COM-12 rectifié est retiré.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'article 7 dans sa rédaction initiale nous paraissant difficile à mettre en oeuvre, l'amendement COM-29 tend à remplacer la procédure d'avis conforme demandée au préfet par une saisine pour avis simple.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Il s'agit là d'un sujet de fond. Pour notre part, nous entendons faire du préfet de département le chef d'orchestre de tous les services et de toutes les agences de l'État.
Pour des raisons d'efficacité et de cohérence de l'action publique, le préfet réunira l'ensemble des acteurs concernés par le projet de commune nouvelle ; et, avec les services et les agences de l'État impliqués, il sera appelé à traiter la question. La décision devant être prise collectivement, l'avis conforme ne sera plus nécessaire. Aussi, le Gouvernement émet un avis défavorable.
L'amendement COM-29 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Martine Berthet. - L'amendement COM-5 rectifié bis vise à étendre l'expérimentation des antennes de pharmacie aux communes constitutives d'une commune nouvelle, lorsque la pharmacie a cessé son activité.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Cette expérimentation pertinente doit en effet être étendue à l'ensemble des communes « historiques » des communes nouvelles du territoire. L'amendement ayant été rectifié en ce sens, la commission émet un avis favorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Gouvernement émet également un avis favorable.
L'amendement COM-5 rectifié est adopté et devient article additionnel.
Article 8
L'article 8 est adopté sans modification.
M. David Margueritte, rapporteur. - Comme je l'ai indiqué lors de la présentation liminaire, les dispositions de l'article 9 contreviennent aux objectifs du présent texte. En outre, l'autorisation du cumul des fonctions de maire délégué de plusieurs communes déléguées n'a pas semblé poser difficulté pour les communes concernées au cours de nos auditions. Par conséquent notre amendement COM-30 propose la suppression de l'article 9.
Mme Nadine Bellurot. - L'amendement identique COM-20 est défendu.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le statut des maires délégués est un sujet en soi. Dans certains cas, le maire délégué représente la commune historique, mais pas toujours ; il arrive d'ailleurs que l'intéressé déménage dans une autre commune. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
Les amendements identiques COM-30 et COM-20 sont adoptés.
L'article 9 est supprimé.
M. Pierre-Alain Roiron. - L'amendement COM-8 tend à permettre au conseil municipal de se prononcer quant au maintien d'un maire délégué après le retrait de ses délégations par le maire. À partir du second mandat et du renouvellement du conseil municipal, si le maire retire ses délégations à un maire délégué, le conseil municipal doit voter pour déterminer s'il reste maire délégué ou non, comme c'est le cas pour les adjoints.
Mme Corinne Bourcier. - L'amendement identique COM-16 rectifié tend à faciliter la gouvernance des communes nouvelles et, ce faisant, à conforter le conseil municipal en place.
M. David Margueritte, rapporteur. - Il s'agit là d'un vrai sujet : en l'état actuel du droit, il n'est pas possible de retirer sa délégation à un maire délégué. Cela étant, la présente proposition de loi n'est pas adaptée pour avoir cette discussion, d'autant qu'un tel sujet devrait être débattu en séance publique. Aussi, la commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Les maires délégués facilitent ce que j'appelle la « recomposition de la famille », travail réellement nécessaire ; mais, dans certains cas, ils ne connaissent pas totalement la nature de leurs fonctions. Ils peuvent aussi entraver l'action du maire, notamment par excès de bonne volonté.
Beaucoup de communes ont réglé la question en confiant au maire délégué un rôle d'adjoint bénéficiant de délégations exécutives, le rendant de ce fait compétent sur l'ensemble du territoire de la commune nouvelle. Reste un problème juridique de taille : le maire délégué est élu sur son nom, tandis que l'adjoint est élu sur une liste.
Il faut poursuivre la réflexion sur ce sujet en veillant à ne pas se montrer trop coercitif, la commune nouvelle procédant d'autant d'histoires différentes qu'elle compte de communes. Aussi, je sollicite à mon tour le retrait de cet amendement. À défaut, j'émettrai un avis défavorable.
M. Pierre-Alain Roiron. - Peut-être faut-il poursuivre la réflexion, mais je maintiens mon amendement. Ces dispositions me semblent répondre à la volonté de beaucoup de maires délégués placés dans cette situation.
L'amendement COM-16 rectifié est retiré.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Pour les raisons indiquées précédemment, la commission demande le retrait de l'amendement COM-17. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Défavorable.
L'amendement COM-17 n'est pas adopté.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement COM-31 est rédactionnel.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Favorable.
L'amendement COM-31 est adopté.
Mme Nathalie Goulet. - L'amendement COM-2 rectifié bis tend à garantir que les communes soient pleinement informées des modifications entraînées par la constitution de la commune nouvelle, en particulier en matière financière et fiscale.
M. David Margueritte, rapporteur. - Le débat, prévu pendant une période de six mois, permet aux uns et aux autres d'être éclairés avant l'étude d'impact. Si l'on commençait par cette dernière, la procédure de défusion s'en trouverait largement complexifiée, alors même qu'elle doit être allégée. La commission émet un avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Même avis défavorable.
L'amendement COM-2 rectifié bis n'est pas adopté.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement COM-32 tend à réduire le délai laissé au conseil départemental pour se prononcer sur une procédure de défusion en l'alignant sur le délai de droit commun de six semaines.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Favorable.
L'amendement COM-32 est adopté.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement COM-33 tend à corriger une erreur de renvoi au code général des collectivités territoriales.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Favorable.
L'amendement COM-33 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'article 11 est adopté sans modification.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement COM-34 tend à combler un vide juridique quant à la composition des commissions de contrôle des listes électorales dans les communes nouvelles ; nous proposons une hiérarchie de représentation des listes en fonction de leurs résultats aux élections.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Il s'agit d'une excellente initiative : le Gouvernement émet un avis favorable.
L'amendement COM-34 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-3 rectifié est retiré.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement COM-35 vise à modifier les conditions d'entrée en vigueur du présent texte, du fait notamment de la suppression de l'interdiction du cumul des fonctions de maire délégué de plusieurs communes déléguées.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je ne conteste pas l'intérêt d'une telle disposition. Cela étant, vous connaissez comme moi le calendrier parlementaire : nous ferons le maximum pour que le présent texte soit rapidement transmis à l'Assemblée nationale, mais vos collègues députés ne l'examineront probablement pas avant les élections municipales. Sous cette réserve, le Gouvernement émet un avis favorable.
L'amendement COM-35 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Gouvernement lève le gage sur cet article.
Mme Sonia de La Provôté. - Je tiens à remercier à la fois nos rapporteurs et tous ceux qui ont travaillé sur ce texte : les maires des communes nouvelles attendent que nous leur simplifiions la tâche. Enfin, je remercie Madame la ministre de ses conseils éclairants.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - À mon tour, je remercie l'auteur de la proposition de loi et mes collègues rapporteurs.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je tiens à remercier Sonia de La Provôté, à l'instar des rapporteurs et de l'ensemble des participants à ce débat. Ce n'est certes pas le « grand soir », mais les grands soirs sont souvent suivis de petits matins blêmes : concentrons-nous sur ce qui fonctionne.
Avec cette proposition de loi, qui a fait l'objet d'une vaste concertation et d'une évaluation très précise, à laquelle les premiers intéressés ont été associés, vous ferez à coup sûr oeuvre utile.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous venons d'adopter cette proposition de loi dans le cadre de la procédure de législation en commission, prévue par l'article 47 ter de notre Règlement.
Ce texte sera discuté en séance publique le jeudi 5 février prochain, sauf retour à la procédure normale, demandée dans les conditions du paragraphe 12 du même article. Je vous rappelle que seront seuls recevables en séance publique les amendements tendent à remédier à une inconstitutionnalité, à corriger une erreur matérielle ou à assurer une coordination avec un texte en discussion.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme Nathalie GOULET |
4 rect. |
Obligation, en cas de contentieux en cours, de consulter les communes membres des EPCI concernés par le rattachement d'une commune nouvelle |
Rejeté |
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M. ANGLARS |
6 |
Instauration facultative d'un reversement de fiscalité au sein des EPCI à fiscalité additionnelle |
Déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
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Mme Nathalie GOULET |
1 rect. bis |
Pouvoir préfectoral de dérogation à l'obligation de contiguïté territoriale |
Rejeté |
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Article 2 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
23 |
Accord des conseils municipaux intégrés au projet de création d'une commune nouvelle incluant une commune administrée par une délégation spéciale |
Adopté |
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Mme BOURCIER |
13 rect. |
Suppression de la mention de la charte de gouvernance dans la loi |
Rejeté |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
24 |
Suppression des précisions relatives aux conditions d'adoption de la charte de gouvernance et du renvoi à un décret pour en définir le contenu |
Adopté |
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Article 3 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
25 |
Exigence de délibérations concordantes des communes constitutives pour passer outre le veto d'un département en cas de création d'une commune nouvelle à cheval sur deux départements |
Adopté |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
26 rect. bis |
Faculté temporaire de rattachement de certaines communes nouvelles à un canton unique |
Adopté |
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Article 4 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
27 |
Allongement à six ans de la durée de la garantie DETR à maintien des conditions d'éligibilité actuelles |
Adopté |
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Mme BOURCIER |
15 rect. bis |
Allongement à six ans de la durée de la garantie DETR à maintien des conditions d'éligibilité actuelles |
Adopté |
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Article 6 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
28 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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M. BENARROCHE |
9 |
Suppression, du champ autorisé des dérogations prévues à l'article, des obligations légales relatives au logement social, à l'accueil des gens du voyage et aux centres médico-sociaux scolaires |
Rejeté |
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Mme BERTHET |
19 rect. |
Modalités d'application de la dérogation à la loi « SRU » |
Retiré |
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M. ROIRON |
7 |
Limitation à la date du 2e renouvellement général de la durée maximale des dérogations prévues à l'article 6 |
Retiré |
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Mme BOURCIER |
12 rect. |
Obligation de motiver les arrêtés dérogatoires préfectoraux par des éléments d'appréciation objectifs |
Retiré |
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Article 7 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
29 |
Remplacement de la procédure d'avis conforme par une saisine pour avis simple du préfet par le maire |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 7 |
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Mme BERTHET |
5 rect. bis |
Extension aux communes historiques du dispositif expérimental dérogatoire relatif à l'ouverture d'une antenne d'officine de pharmacie |
Adopté |
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Article 9 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
30 |
Suppression de l'article 9 |
Adopté |
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Mme BELLUROT |
20 |
Suppression de l'article 9 |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 9 |
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M. ROIRON |
8 |
Modalités de retrait au maire délégué de ses délégations comme adjoint au maire de la commune nouvelle |
Rejeté |
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Mme BOURCIER |
16 rect. |
Modalités de retrait au maire délégué de ses délégations comme adjoint au maire de la commune nouvelle |
Retiré |
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M. Grégory BLANC |
17 |
Modalités de fin des fonctions du maire délégué |
Rejeté |
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Article 10 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
31 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Mme Nathalie GOULET |
2 rect. bis |
Inversion de l'ordre des étapes de la procédure entre la réaffirmation de la demande de « défusion » et l'élaboration de l'étude d'impact sur la commune nouvelle et l'EPCI à fiscalité propre dont elle est membre |
Rejeté |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
32 |
Réduction du délai laissé au conseil département pour rendre son avis sur une procédure de « défusion » |
Adopté |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
33 |
Correction d'une erreur de renvoi |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 11 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
34 |
Composition des commissions de contrôle des listes électorales en cas de création d'une commune nouvelle |
Adopté |
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Mme Nathalie GOULET |
3 rect. |
Interdiction de modification du périmètre des communes nouvelles ou des EPCI à fiscalité propre dans les trois ans précédant les élections sénatoriales |
Retiré |
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Article 12 |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
35 |
Modification des conditions d'entrée en vigueur de certains articles |
Adopté |