Proposition de loi organique portant renforcement de la chaîne pénale criminelle et diverses dispositions de modernisation du corps judiciaire

Rapports législatifs

Rapport n° 344 (2025-2026), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Pérennisation du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles et instauration du droit de se taire en matière disciplinaire

L'article 1er apporte deux modifications de nature différente à l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

La première pérennise le statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles (AHFJ), qui a été expérimenté sous l'empire des articles 3 de la loi organique n° 2021-1728 et 10 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire. La proposition de loi organique n'apporte au statut expérimenté que des modifications susceptibles d'en favoriser l'adoption. Elle étend notamment de trois à cinq ans la durée du mandat, prévoit l'éventualité de son renouvellement et permet de désigner non plus un, mais deux AHFJ parmi les assesseurs d'une cour criminelle départementale.

La seconde tire les conséquences de la décision n° 2024-1097 QPC du 26 juin 2024 du Conseil constitutionnel, qui exige qu'un magistrat soit informé de son droit de se taire en matière disciplinaire.

Les différentes évaluations de l'expérimentation et les auditions qu'elle a conduites dans le cadre de ses travaux ont convaincu la rapporteure, Olivia Richard, de la nécessité de consacrer le statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles pour accompagner le déploiement des cours criminelles départementales. Aussi a-t-elle proposé à la commission d'adopter un amendement qui clarifie la procédure de cumul dans le temps des mandats d'AHFJ pour améliorer l'efficacité du dispositif. L'inscription du droit de se taire au sein de l'ordonnance statutaire des magistrats est également bienvenue, en tant qu'elle est exigée par la jurisprudence constitutionnelle. La commission a donc, sur proposition de sa rapporteure, adopté l'article 1er ainsi modifié.

1. La pérennisation de l'expérimentation du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles

a) La qualité d'assesseur fut attribuée à titre expérimental à des avocats honoraires pour faciliter et diversifier la composition des cours criminelles départementales

La généralisation pérenne des cours criminelles départementales, qui avaient été introduites à titre expérimental par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, s'est accompagnée d'une nouvelle expérimentation relative à leur composition.

L'article 3 de la loi organique n° 2021-1728 et l'article 10 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire ont ainsi instauré une expérimentation, échue au 31 décembre 2025, qui permettait dans certains ressorts6(*) de désigner en tant qu'assesseur d'une cour criminelle départementale un avocat horaire exerçant des fonctions juridictionnelles (AHFJ).

Cette mesure, issue d'une recommandation formulée par les députés Stéphane Mazars et Antoine Savignat dans le cadre de leur mission sur les cours criminelles en 20207(*), entendait « renforcer le caractère citoyen de la cour criminelle » et « concilier la présence d'un regard extérieur et le maintien des compétences juridiques de la formation de jugement ».

Plus, cette expérimentation avait pour vocation de faciliter la composition des cours criminelles départementales par le premier président de la cour d'appel, dans la mesure où ces cours sont, selon les mots des représentants du Conseil supérieur de la magistrature entendus par la rapporteure, « très consommatrices en magistrats ». Contrairement aux cours d'assises qui comptent un président, deux assesseurs et six jurés, les cours criminelles départementales rassemblent quatre assesseurs autour du président.

Aussi la faculté avait-elle été donnée au premier président de la cour d'appel de désigner un des assesseurs de la cour criminelle départementale parmi les AHFJ. Dans cette hypothèse, le premier président ne pouvait désigner au surplus qu'un assesseur parmi les magistrats exerçant à titre temporaire ou les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles, et non deux, comme le prévoit en principe l'article 380-17 du code de procédure pénale. La cour criminelle départementale demeure en conséquence majoritairement composée de juges professionnels, comme l'exige la jurisprudence du Conseil constitutionnel8(*).

La possibilité laissée au premier président de la cour d'appel de désigner un assesseur de cour criminelle départementale parmi les AHFJ permettait donc de limiter le recours aux magistrats professionnels et favorisait en conséquence le bon fonctionnement de juridictions éprouvées par un réel manque de personnel.

Les modalités d'attribution du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles avaient été établies à l'article 3 de la loi organique n° 2021-1728 précitée. Les avocats honoraires devaient :

- être de nationalité française ;

- jouir de leurs droits civiques et être de bonne moralité ;

- ne pas avoir de mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- ne pas avoir exercé la profession d'avocat depuis au moins cinq ans dans le ressort de la cour d'appel à laquelle ils étaient affectés ;

- avoir moins de soixante-quinze ans.

Le même article attachait en outre plusieurs incompatibilités caractéristiques de la magistrature à ce statut. Les AHFJ ne pouvaient par exemple exercer :

- certains mandats et fonctions publiques électives, parmi lesquels ceux de député, de sénateur et de député européen9(*) ;

- les fonctions d'assesseur d'une cour criminelle départementale dans le département dont leur conjoint était député ou sénateur ;

- les fonctions de membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature, du Conseil d'État, de la Cour des comptes, du corps préfectoral, de magistrat des cours et tribunaux administratifs, de secrétaire général du Gouvernement ou d'un ministère, de directeur d'administration centrale.

Ils étaient nommés pour une durée de trois ans, dans la limite de la durée de l'expérimentation, suite à une procédure de sélection à laquelle participaient les chefs de la cour d'appel du ressort, la direction des services judiciaires et le conseil supérieur de la magistrature. Les candidats retenus devaient par ailleurs suivre une formation initiale obligatoire de deux jours assurée par l'école nationale de la magistrature avant d'entrer en fonction.

b) L'expérimentation a fait l'objet d'évaluations positives, qui concluent à l'opportunité de sa pérennisation

L'expérimentation s'est déroulée du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2025 au sein de vingt départements. Ses premières évaluations font état d'un dispositif satisfaisant, qui a entraîné l'adhésion et suscité la satisfaction des acteurs judiciaires. Dans son rapport d'évaluation remis au Parlement en juin 202510(*), le Gouvernement souligne en effet que la participation des AHFJ a présenté, selon les premiers présidents, des apports indéniables lors du délibéré, du fait « de la richesse de leur expérience et de leur vision extérieure », et a en outre développé les relations entre les barreaux et les cours d'appel.

Le même rapport précise que 92 AHFJ ont été nommés au long de l'expérimentation et que 73 d'entre eux demeuraient en fonction au 1er juin 2025. Ils ont réalisé au total 2 948 vacations jusqu'au 31 décembre 2024, dont 577 en 2023 et 2 371 en 202411(*), ce qui représente 982 journées d'audience.

À titre de comparaison, les magistrats à titre temporaire (MTT) ont réalisé 3 188 vacations au sein des cours criminelles départementales en 2025 et les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ), 8 268. Le différentiel s'explique par la restriction de l'expérimentation à vingt départements, le moindre nombre d'AHFJ (la direction des services judiciaires recense près de 400 magistrats à titre temporaire et 630 magistrats honoraires), les difficultés propres au statut d'AHFJ, notamment en ce qui concerne les conditions de déplacement, et l'arbitrage de certains chefs de cour, qui ont privilégié le recours aux MTT et aux MHFJ.

Aussi le rapport fait-il mention d'une mobilisation encore insatisfaisante des AHFJ au sein des cours criminelles départementales. Certains avocats honoraires ont regretté de n'avoir pas pu pleinement exercer leurs fonctions, du fait du faible nombre de cours criminelles départementales au regard du nombre d'AHFJ nommés et de l'impossibilité de désigner plus d'un avocat honoraire en tant qu'assesseur.

Le rapport d'évaluation de l'expérimentation recommande en tout état de cause la consécration du statut d'AHFJ, car « tous les acteurs de l'expérimentation souhaitent la pérennisation de la fonction d'assesseurs des avocats honoraires au sein des cours criminelles départementales », et préconise en outre de clarifier la procédure de nomination et d'améliorer la formation suivie par les AHFJ.

La mission d'urgence relative à l'audiencement criminel et correctionnel12(*), confiée par le garde des sceaux à cinq membres de la magistrature et du barreau, a également recommandé la pérennisation du dispositif, devant le constat que « le renfort des magistrats et des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles est devenu indispensable au bon fonctionnement de la justice criminelle ».

c) L'article 1er n'apporte que des modifications mineures au statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles qu'il vise à pérenniser

La proposition de loi consacre le statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

L'article 1er complète ainsi la section relative à l'intégration provisoire à temps partiel dans le corps judiciaire, qui traite des magistrats exerçant à titre temporaire et des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles, d'une sous-section dédiée aux avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles et composée de cinq articles (41-33 à 41-37).

Les conditions que doivent satisfaire les AHFJ, qui figurent à l'article 41-33 de l'ordonnance statutaire, reprennent pour l'essentiel le cadre expérimental, à ceci près que les avocats honoraires devront désormais, comme les candidats à l'auditorat, se trouver en position régulière au regard du code du service national et remplir les conditions d'aptitude physique nécessaires à l'exercice de leurs fonctions au regard des possibilités de compensation du handicap. Ils ne pourront avoir exercé dans les cinq années qui précèdent la profession d'avocat dans le ressort de la cour d'appel d'affectation, devront quitter leurs fonctions à soixante-quinze ans et ne seront susceptibles d'être désignés assesseurs qu'au sein d'une cour criminelle départementale.

L'article 41-34 étend par ailleurs de trois à cinq ans la durée du mandat d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles et prévoit qu'il sera renouvelable une fois. Il précise à cet égard que les AHFJ devront demander le renouvellement de leur statut au moins six mois avant l'expiration de leur mandat et qu'il sera accordé de droit dans le ressort de la même cour d'appel.

La formation préalable assurée par l'école nationale de la magistrature est en outre maintenue, tout comme la prestation de serment, qui reprend désormais exactement la formule propre à la magistrature13(*).

L'article 41-35 substitue ensuite aux dispositions de l'expérimentation qui se rapportaient aux incompatibilités un renvoi au statut de la magistrature, auquel seront soumis les avocats honoraires et qui emporte les mêmes obligations. Les possibilités de cumul d'activité seront du reste maintenues à l'article 41-36, de même que les conditions d'exercice du pouvoir d'avertissement et du pouvoir disciplinaire à leur égard, à l'article 41-37.

Enfin, l'article 1er assure le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée relative à la composition des juridictions pénales, en modifiant l'article 41-10 A de l'ordonnance n° 58-1270 pour prévoir que les magistrats à titre temporaire, les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles « et les avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ne peuvent composer majoritairement une formation collégiale de la juridiction dans laquelle ils sont nommés ou affectés ni composer majoritairement la cour d'assises ou la cour criminelle départementale ».

La proposition de loi organique étend donc les modalités de désignation des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles, puisque l'article 10 de la loi n° 2021-1729 précitée disposait que seul « un des assesseurs de la cour criminelle départementale » pouvait être un AHFJ. Un premier président de cour d'appel pourrait ainsi désormais désigner deux AHFJ parmi les assesseurs d'une cour criminelle départementale. Cette évolution donne ainsi davantage de souplesse à la procédure de composition des cours criminelles départementales.

2. L'instauration, au bénéfice des magistrats, du droit de se taire en matière disciplinaire, en cohérence avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel

a) Une décision récente du Conseil constitutionnel impose la modification de certaines dispositions de l'ordonnance n° 58-1270 relatives à la procédure disciplinaire

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 19 avril 2024 d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de certaines dispositions des articles 52 et 56 de l'ordonnance n° 58-1270, qui concernent la procédure disciplinaire des magistrats du siège devant le Conseil supérieur de la magistrature :

- l'article 52 précise les pouvoirs qui appartiennent au rapporteur au cours de l'enquête et dispose notamment qu'il « entend ou fait entendre le magistrat mis en cause » ;

- l'article 56 définit le déroulement de l'audience disciplinaire devant la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature et prévoit qu'après audition du directeur des services judiciaires et après lecture du rapport, « le magistrat déféré est invité à fournir ses explications et moyens de défense sur les faits qui lui sont reprochés ».

Dans sa décision n° 2024-1097 QPC du 26 juin 2024, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions citées, au motif qu'elles ne prévoient pas que le magistrat déféré « doit être informé de son droit de se taire lors de son audition par le rapporteur ainsi que lors de sa comparution devant le conseil de discipline ».

Le Conseil estime donc que ces dispositions méconnaissent l'article 9 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, selon lequel « tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».

Cette décision s'inscrit dans le sillage de la jurisprudence constitutionnelle qui, depuis vingt ans, reconnaît positivement le droit de ne pas s'accuser, dont découle le « droit de se taire » en faveur de personnes mises en cause dans le cadre d'une procédure juridictionnelle comme d'une procédure disciplinaire14(*).

Les dispositions précitées des articles 52 et 56 ont ainsi été déclarées contraires à la Constitution. Après avoir constaté que celles de l'article 52 n'étaient plus en vigueur dans leur rédaction contestée15(*), le Conseil a modulé dans le temps les effets de sa décision sur l'article 56 pour éviter qu'elle n'entraîne « des conséquences manifestement excessives ». La date d'abrogation de ces dispositions a donc été reportée au 1er juillet 2025 et le Conseil a précisé que « jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou jusqu'à la date de l'abrogation de ces dispositions, le conseil de discipline doit informer de son droit de se taire le magistrat qui comparaît devant lui ».

b) La proposition de loi organique apporte deux modifications pour conformer la procédure disciplinaire aux exigences établies par le Conseil constitutionnel

L'article 1er de la proposition de loi organique insère au sein de l'ordonnance n° 58-1270 un article 43-1 qui dispose que « préalablement à toute audition ou tout recueil de ses observations orales ou écrites réalisés en application du présent chapitre, le magistrat est informé de son droit de se taire jusqu'au terme de la procédure ».

La formulation de cette disposition, qui renvoie à toutes les procédures du chapitre relatif à la discipline, imposerait donc également la notification au magistrat de son droit de se taire lors de l'entretien préalable au prononcé d'un avertissement (article 44 de l'ordonnance statutaire) ou à l'occasion de l'examen par la commission d'admission des requêtes d'une saisine recevable (article 50-3 de la même ordonnance).

Enfin, l'article 1er rétablit sans les modifier les dispositions de l'article 56 abrogées par le Conseil constitutionnel, puisque leur conformité à la Constitution serait garantie par l'article 43-1.

3. La commission n'a apporté à l'article 1er qu'une modification pour favoriser la consécration du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles

La rapporteure, sensible aux objectifs poursuivis par l'auteure de la proposition de loi organique compte tenu des difficultés que connaissent les juridictions et dont s'enquiert depuis plusieurs années la commission16(*), a jugé pertinente la pérennisation du statut d'avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles.

Elle a toutefois été soucieuse d'éprouver les motifs de la réticence initiale de la commission à l'égard de l'expérimentation du statut d'AHFJ. Cette réticence était due au fait que ce nouveau statut paraissait redondant compte tenu de l'ouverture aux avocats, honoraires ou non, du statut de magistrat exerçant à titre temporaire. Les résultats de l'expérimentation ont toutefois dissipé cette inquiétude.

Il apparaît en effet que ces statuts présentent de nettes différences. Si le statut d'AHFJ se distingue par sa spécialisation, celui de magistrat à titre temporaire se caractérise par son ouverture, tant du point de vue des candidats susceptibles d'y prétendre, qu'au regard des fonctions que ses titulaires peuvent exercer au sein de la magistrature. Seuls les avocats honoraires peuvent bénéficier du premier qui n'autorise que l'exercice des fonctions d'assesseur au sein d'une cour criminelle départementale, tandis qu'il est loisible à toutes « les personnes que leur compétence et leur expérience qualifient particulièrement pour exercer ces fonctions » de se porter candidat au second, qui leur permet d'exercer des fonctions diverses en juridiction, notamment de juge unique.

Cette distinction a été acceptée par les avocats désireux d'intégrer à titre temporaire la magistrature. Seuls quatre AHFJ ont démissionné de leurs fonctions au bénéfice du statut de magistrat à titre temporaire, notamment en raison de la variété des fonctions et compétences attachées à ce statut. Les représentants de la direction des services judiciaires ont en outre indiqué à la rapporteure qu'en 2025, 46 des 52 avocats candidats au statut de magistrat à titre temporaire étaient encore en activité, et ceux de l'école nationale de la magistrature, que près de 75 % des AHFJ avaient déjà exercé en matière pénale. La pratique a donc permis d'établir la complémentarité de ces statuts.

Les constats dressés par la rapporteure au cours de ses travaux étayent les principales conclusions des rapports d'évaluation de l'expérimentation. Les représentants de la direction des services judiciaires ont ainsi souligné devant la rapporteure que les avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles « sont désormais considérés comme incontournables » pour accompagner le déploiement des cours criminelles départementales, qui ont rendu 773 arrêts en 2023 et 1 273 en 2024.

Les rares modifications que la proposition de loi organique apporte au statut expérimental permettront d'ailleurs de faciliter le recours, par les premiers présidents de cour d'appel, aux AHFJ. L'extension de la durée de leur mandat à cinq ans et la possibilité laissée aux premiers présidents de désigner deux AHFJ parmi les assesseurs favoriseront la participation des AHFJ au fonctionnement des cours criminelles départementales.

La rapporteure estime toutefois que les conditions de renouvellement du mandat des AHFJ pourraient être trop restrictives, dans la mesure où elles supposent une continuité d'exercice. Les représentants de la direction des affaires judiciaires qu'elle a entendus considèrent même que cette mesure pourrait vider de tout effet utile la disposition transitoire prévue à l'article 3 de la proposition de loi organique pour les avocats honoraires titulaires d'un mandat sous l'empire de l'expérimentation, lequel est donc échu. La commission a ainsi, sur proposition de sa rapporteure, adopté l'amendement COM-2, qui prévoit que les AHFJ « peuvent être nommés pour un second mandat pour la même durée et dans les mêmes formes ». Les avocats honoraires bénéficieront donc de la même possibilité de cumul dans le temps de leurs mandats que les MHFJ. Les MTT peuvent, quant à eux, bénéficier de droit de deux renouvellements de leur mandat.

La rapporteure considère par ailleurs que certaines évolutions réglementaires, qui tiennent à la formation suivie par les AHFJ, seraient également susceptibles de développer plus avant le concours que ces derniers apportent aux cours criminelles départementales. Certains magistrats qui participent à la composition de ces cours ont en effet exprimé leur réticence à désigner des AHFJ, compte tenu de la difficulté qu'ils éprouveraient parfois à se couler dans leurs nouvelles fonctions.

La rapporteure jugerait donc utile d'envisager l'extension de la formation initiale dispensée par l'école nationale de la magistrature, qui se tenait sous le régime de l'expérimentation durant deux jours, ou l'ouverture de modules de formation continue complémentaires à la plateforme pédagogique réservée aux AHFJ. Elle porte à cet égard une attention particulière à la formation spécifique aux infractions sexuelles, qui constituent l'écrasante majorité des affaires dont connaissent les cours criminelles départementales.

Les représentants de la direction des services judiciaires et de l'école nationale de la magistrature qu'elle a entendus partagent cette préoccupation et ont donc adopté à l'égard de cette formation une « démarche d'amélioration continue ». La rapporteure salue cette approche qui assurera le succès de la généralisation de ce dispositif.

L'auteure du texte, Dominique Vérien, a par ailleurs présenté un amendement COM-1 qui procède à plusieurs modifications techniques de l'ordonnance statutaire, relatives à l'affectation et à la formation des magistrats :

- il complète la liste des parquets spécialisés auxquels un magistrat placé ne peut être affecté par défaut du fait des compétences spécifiques que ces fonctions requièrent ;

- il lève l'interdiction faite aux magistrats du premier grade ayant exercé leurs fonctions dans un emploi rencontrant des difficultés particulières de recrutement de formuler exclusivement des voeux d'affectation sur des emplois du grade supérieur, car la réforme de l'avancement de grade a entendu systématiser le passage au grade supérieur à l'issue de la première affectation ;

- il prévoit une formation préalable à l'exercice des fonctions de juge du livre foncier et rétablit ainsi un dispositif omis lors de l'adoption de la loi organique n° 2023-1058 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire ;

- il permet le maintien dans les cadres des magistrats maintenus en activité en surnombre pour qu'ils ne soient pas privés de leurs droits sociaux, conformément à ce qui est prévu pour la magistrature administrative.

La commission a jugé ces modifications bienvenues et a en conséquence adopté cet amendement, conforme à la logique d'ajustement technique de l'ordonnance statutaire qui inspire la proposition de loi organique.

Enfin, la rapporteure a jugé que l'article 1er favorise la clarté de la loi et assure une meilleure garantie du droit de se taire en prévoyant sa notification « préalablement à toute audition ou tout recueil [des] observations orales ou écrites » du magistrat réalisés en application des dispositions disciplinaires de l'ordonnance.

Si la décision du Conseil constitutionnel ne portait pas sur les articles relatifs au pouvoir d'avertissement ou à la commission d'admission des requêtes, elle précise toutefois que les exigences relatives au droit de se taire « s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition » et qu'elles « impliquent que le professionnel faisant l'objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire ».

L'extension à l'ensemble de la matière disciplinaire du droit de se taire apparaît donc bienvenue à la rapporteure, compte tenu de la proximité entre l'exercice du pouvoir d'avertissement, le traitement par la commission d'admission des requêtes des saisines recevables et les procédures dont certaines dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

À son invitation, la commission a ainsi adopté l'article 1er, tel que modifié par les amendements précités COM-1, COM-2 et l'amendement rédactionnel COM-3.

La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
Modalités de désignation des assesseurs de cour criminelle départementale et de cour d'assises

L'article 1er bis, issu de l'adoption par la commission d'un amendement proposé par sa rapporteure, contient deux dispositions ordinaires qui modifient le code de procédure pénale.

La première précise à l'article 380-17 de ce code, qui porte sur la composition de la cour criminelle départementale, que le premier président de la cour d'appel peut désigner deux assesseurs parmi les avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles, pour le conformer à la consécration de ce statut.

La seconde permet au premier président de désigner un assesseur de cour d'assisses qui statue en appel parmi les magistrats exerçant à titre temporaire, pour faciliter leur composition.

L'article 380-17 du code de procédure pénale, qui définit les modalités de composition des cours criminelles départementales, dispose notamment que « le premier président de la cour d'appel peut désigner deux assesseurs au plus parmi les magistrats exerçant à titre temporaire ou les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ».

La pérennisation du statut des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles justifie, selon la rapporteure, d'apporter une modification à cet article pour qu'il prévoie explicitement cette faculté.

La rapporteure a par ailleurs constaté au cours de ses travaux que les modalités de désignation des assesseurs des cours d'assises pourraient évoluer pour favoriser la composition de ces dernières lorsqu'elles statuent en appel. Le premier président ne peut désigner, outre les magistrats en activité, qu'un magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles parmi les assesseurs d'une cour d'assises qui statue en appel.

Le second alinéa de l'article 249 du code de procédure pénale dispose en effet que « le premier président de la cour d'appel peut désigner un des assesseurs, lorsque la cour d'assises statue en premier ressort, parmi les magistrats exerçant à titre temporaire ou, lorsqu'elle statue en premier ressort ou en appel, parmi les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ». Les magistrats exerçant à titre temporaire ne peuvent donc en l'état du texte être désignés assesseurs d'une cour d'assises que lorsqu'elle statue en premier ressort.

Les représentants de la direction des services judiciaires et de la magistrature entendus par la rapporteure lui ont indiqué qu'il serait opportun de leur permettre de siéger en tant qu'assesseur au sein d'une cour d'assises lorsqu'elle statue en appel. Cette modification serait de nature à faciliter la composition des juridictions criminelles et poursuit donc le même objectif que la proposition de loi organique.

La commission a donc, sur proposition de sa rapporteure, adopté l'amendement COM-4, qui modifie les articles 380-17 et 249 du code de procédure pénale, pour préciser, d'une part, que deux AHFJ au plus peuvent compter parmi les quatre assesseurs d'une cour criminelle départementale (CCD) et, d'autre part, que les MTT peuvent occuper ces fonctions au sein d'une cour d'assises statuant en appel.

La nature ordinaire de ces dispositions justifiera leur déclassement par le Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle a priori des lois organiques qu'il exerce en vertu de l'article 61 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
Prorogation de l'expérimentation du premier concours spécial pour le recrutement d'auditeurs de justice

L'article 2 proroge, pour deux années, l'expérimentation du premier concours spécial pour le recrutement des auditeurs de justice, initialement adoptée par la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire. Cette nouvelle voie d'accès à l'école nationale de la magistrature, ouverte uniquement aux étudiants ayant intégré une classe préparatoire dite « Prépa Talents » entend favoriser la diversité sociale et géographique des auditeurs de justice. À défaut d'intervention du législateur, elle s'éteindrait au 31 décembre 2026.

L'expérimentation s'inscrit dans un mouvement plus large de développement de parcours « Égalité des chances », qui a justifié la mise en place en 2021, puis la prolongation jusqu'en 2028, d'un concours spécial pour l'accès à certaines écoles de service public.

Souscrivant à l'objectif de favoriser l'égalité des chances entre les étudiants, et considérant que seule une session de recrutement par la voie du premier concours spécial a pu se tenir depuis le début de l'expérimentation, la commission a approuvé la prorogation du dispositif afin de permettre une véritable évaluation de ses effets, avant une éventuelle pérennisation. En conséquence, la commission a adopté l'article 2 sans modification.

1. Le premier concours spécial de recrutement d'auditeurs de justice a été créé, dans le cadre d'une expérimentation, par la loi organique n° 2023-1058 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire

a) Les différentes voies de recrutement de l'école nationale de la magistrature

La formation professionnelle des auditeurs de justice est assurée par l'école nationale de la magistrature (ENM). Encadré par l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le recrutement des auditeurs est assuré par l'organisation de trois concours, prévus en son article 17.

Le premier concours, dit concours étudiant, s'adresse aux candidats titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente.

Le deuxième, de même niveau, est ouvert aux fonctionnaires régis par le statut général des fonctionnaires, aux militaires et aux autres agents de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics justifiant de quatre années de service en ces qualités.

Le troisième concours, enfin, s'adresse aux personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation de quatre ans après le baccalauréat et justifiant de quatre années d'activité professionnelle dans le domaine juridique, administratif, économique ou social ainsi qu'aux titulaires d'un doctorat en droit qui possèdent un autre diplôme d'études supérieures.

En 2025, la promotion d'auditeurs de justice comptait 285 auditeurs issus du premier concours (soit 64 % de la promotion), 63 du deuxième (10 %) et 9 du troisième concours (2 %).

111 auditeurs étaient en outre recrutés sur titre (soit 24 % de la promotion), car ils présentaient une expérience de quatre années au moins dans le domaine juridique, économique ou social. Cette voie d'intégration directe a depuis été abrogée par la loi organique n° 2023-1058 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire, au profit d'un nouveau concours professionnel qui s'adresse aux professionnels issus du secteur public ou du secteur privé souhaitant se réorienter vers la magistrature, afin d'intégrer directement le premier ou le deuxième grade de la magistrature.

Ainsi, si l'école a entrepris au cours des dernières années de diversifier son recrutement, notamment par de nouvelles voies d'intégration à destination de professionnels, la majorité des magistrats demeure aujourd'hui recrutée par la voie du premier concours, ouvert aux étudiants.

b) La création, à titre expérimental, d'un premier concours spécial pour favoriser la diversification du recrutement

(1) La création des classes préparatoires Talents, première initiative pour la diversification du recrutement d'auditeurs de justice

Créées à partir de 2008, les classes préparatoires Talents de l'école nationale de la magistrature s'inscrivent dans une politique de développement de parcours « Égalité des chances » et de diversification des viviers de recrutement au premier concours d'accès à la magistrature. Les candidats aux classes préparatoires « Talents » sont sélectionnés sur des critères de résultats académiques, de ressources financières et d'origine géographique (notamment si un candidat est issu d'un quartier dit de politique de la ville ou d'une zone de revitalisation rurale) au terme d'un parcours de sélection comprenant une phase d'admissibilité et une phase d'admission.

Ces classes sont intégrées, depuis 2022, au dispositif « Prépas Talents », et permettent l'octroi de bourses supplémentaires et la délivrance de diplômes d'établissements par l'ENM. Les élèves admis bénéficient, en plus de la gratuité de la préparation, d'une bourse mensuelle versée par l'école, calculée sur le même barème que les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), ainsi que d'une aide financière spécifique au dispositif « Prépas Talents » de 4 000 euros.

Classes préparatoires dites « Prépa Talents » de l'école nationale de la magistrature

Source : école nationale de la magistrature.

Depuis 2008, le nombre d'élèves inscrits dans ces classes a augmenté sans discontinuer, jusqu'à attendre 117 élèves pour la promotion 2024-2025. 160 auditeurs de justice ont été recrutés après avoir suivi ces classes préparatoires.

(2) L'ordonnance n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire a instauré, dans le cadre d'une expérimentation, un premier concours spécial de l'école nationale de la magistrature

En complément du développement de classes préparatoires sur critères sociaux, le rapport relatif à la haute fonction publique17(*), remis par Frédéric Thiriez au Président de la République le 30 janvier 2020 recommandait l'ouverture de voies de recrutement spécifiques pour ces mêmes étudiants. Le rapport constatait en effet la faible proportion d'élèves issus de catégories socioprofessionnelles les moins favorisées au sein des écoles ouvrant aux carrières de la haute fonction publique, observant notamment que les enfants d'ouvriers - qui représentent selon l'Insee, 19,6 % de la population active française en 2018 - ne représentaient que 5 % des effectifs dans les écoles de la haute fonction publique pour les promotions 2020-2021.

L'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles du service public avait alors créé, à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2024, un concours spécial pour l'accès à cinq écoles de service public18(*), ouvert aux personnes ayant suivi, dans les quatre années précédant l'ouverture du concours, un cycle de formation accessible au regard de critères sociaux et à l'issue d'une procédure de sélection, préparant à l'un ou plusieurs des concours externes d'accès à ces écoles - les « Prépas Talents ».

L'école nationale de la magistrature ne figurait pas au sein des écoles concernées par le dispositif - dont la liste est arrêtée par le décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 - au regard du caractère organique des dispositions ouvrant un concours de recrutement au sein du corps judiciaire.

Le recrutement des auditeurs de justice n'échappe pourtant pas aux écueils de diversité et de représentation socio-économique, comme le démontrait, en 2019, une mission de recherche sur le corps des magistrats judiciaires19(*). La mission soulignait le recrutement majoritaire des auditeurs parmi les groupes sociaux les plus favorisés (chefs d'entreprise de plus de dix salariés, professions libérales, cadres et professions intellectuelles supérieures), et la sous-représentation au sein du corps de la magistrature d'individus aux origines sociales populaires : moins de 5 % des magistrats avaient alors un père agriculteur, commerçant ou artisan, et 11 % un père employé ou ouvrier. Si ces travaux se fondaient sur les données récoltées en 2010, l'analyse des catégories socio-professionnelles des parents des auditeurs de justice issus du premier concours de l'ENM en 2023 démontre la permanence du phénomène de sous-représentation des classes sociales moyennes ou défavorisées chez les auditeurs de justice.

Catégorie socio-professionnelle des parents des auditeurs de justice issus du premier concours

(promotion 2023)

Le recrutement des magistrats apparaît même plus défavorable à certaines catégories sociales populaires que celui d'autres grandes écoles du service public, comme le démontre le tableau ci-dessous.

Comparaison de l'origine sociale des grandes écoles de la fonction publique et de la magistrature

Source : Mission de recherche droit et justice,

Yoann Demol et Laurent Willemez, juin 201920(*)

Afin de résorber ce déséquilibre, l'article 13 de la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire a instauré, à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2026, un premier concours spécial pour le recrutement d'auditeurs de justice. Cette nouvelle voie de recrutement s'adresse aux seules personnes ayant suivi, dans les quatre dernières années, un cycle de formation « prépa talents ENM » ou une classe préparatoire talents préparant à plusieurs concours d'accès aux écoles de la fonction publique, figurant à l'annexe I de l'arrêté du 5 août 2021.

Afin d'apprécier les effets de cette nouvelle voie de recrutement en matière de diversité sociale et géographique du corps, le même article prévoyait en outre la remise au Parlement, avant le 30 juin 2026, d'un rapport d'évaluation de la mise en oeuvre du premier concours spécial.

(3) Le fonctionnement du concours spécial

Si le premier concours spécial entend favoriser le recrutement de candidats sur critères sociaux, le législateur a été soucieux de prévoir le maintien d'un haut niveau d'exigence dans le recrutement de l'école nationale de la magistrature. Ainsi, l'article 13 de la loi organique du 20 novembre 2023 précise que les programmes, les épreuves et le jury du concours sont identiques à celui du premier concours d'auditeurs de justice.

Comme préconisé par le rapport de Frédéric Thiriez précité, le nombre de places offertes par le concours créé ne peut, au titre d'une année, être supérieur à 15 % du nombre de places offertes au premier concours. Il est néanmoins possible pour les candidats qui s'inscrivent au premier concours spécial de s'inscrire également au premier concours. Ils sont alors tenus, lors de l'inscription d'indiquer leur préférence en cas d'admission aux deux concours21(*). Les lauréats du premier concours spécial sont néanmoins admis et nommés sur la même liste que les lauréats du premier concours, sans distinction.

Ils suivent la même formation que les lauréats du premier concours, d'une durée de 31 mois à l'école nationale de la magistrature.

(4) Une seule session de recrutement par le premier concours spécial a été ouverte depuis le lancement de l'expérimentation, rendant impossible la réalisation d'un bilan complet

Du fait des délais nécessaires à la prise de mesures réglementaires ainsi qu'à l'organisation d'une nouvelle voie de recrutement, un seul concours spécial a eu lieu à la date d'examen de la présente proposition de loi par la commission. Cette première et unique session du concours s'est déroulée en 2025.

Le nombre de postes offerts au premier concours spécial pour la session 2025 a été fixé à 10 par arrêté du garde des Sceaux du 26 mai 2025. 208 personnes se sont inscrites (dont 27 hommes et 181 femmes), parmi lesquelles 201 étaient également inscrites au premier concours. Lors des délibérations d'admissibilité, 37 candidats ont été déclarés admissibles, sur 181 candidats présents. Le jury, identique à celui du premier concours, ayant fait le choix de fixer des seuils d'admissibilité et d'admission identiques entre les deux concours (11,088/20 pour l'admissibilité, et 10,909/20 pour l'admission), les 37 candidats admissibles au premier concours spécial étaient également admissibles au premier concours de recrutement. 9 d'entre eux avaient indiqué leur préférence lors de l'inscription pour le premier concours spécial en cas de double admission.

27 candidats ont été doublement admis au premier concours de recrutement d'auditeurs de justice et au premier concours spécial, parmi lesquels seuls 6 avaient opté pour le second en cas de double inscription. Le jury a donc pourvu 6 des 10 postes offerts au titre de la session 2025, dont 4 étaient issus des classes Prépas Talents de l'ENM et 2 d'autres classes Prépas Talents.

Ni le rapport du jury, ni le rapport d'évaluation de l'expérimentation, prévu par l'article 13 de la loi organique du 20 novembre 2023 n'ont été publiés à la date d'examen de la proposition de loi organique par la commission. Les représentants de l'école nationale de la magistrature entendus par la rapporteure ont néanmoins relevé que la première session du premier concours spécial avait été satisfaisante, bien qu'il soit trop tôt pour évaluer ses effets réels sur la diversification du corps des auditeurs de justice.

L'expérimentation prévoyant la tenue du premier concours spécial devrait, à défaut d'intervention du législateur, prendre fin au 31 décembre 2026, alors qu'une seule session de recrutement aura été organisée.

2. L'article 2 tend à prolonger le dispositif du concours « Talents » pour deux années supplémentaires

Afin d'éprouver sur un temps plus long les effets du premier concours spécial, l'article 2 prolonge de deux années l'expérimentation prévue par la loi organique du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire.

Il aligne ainsi le calendrier de l'expérimentation sur celui relatif à l'organisation de concours spéciaux dans plusieurs écoles du service public. Cette expérimentation, qui devait prendre fin au 30 décembre 2024, a en effet été prolongée jusqu'au 30 août 2028 par la loi n° 2025-269 du 24 mars 2025 visant à proroger le dispositif d'expérimentation favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public, afin de disposer d'un bilan plus complet du dispositif et ainsi permettre au législateur de se prononcer en connaissance de cause sur le bien-fondé de sa pérennisation éventuelle.

L'article 2 reporte en outre à la même date - le 31 décembre 2028 - la remise du rapport d'évaluation du dispositif.

3. Considérant la nécessité de disposer de davantage d'éléments de bilan afin de dresser une évaluation objective du dispositif, la commission a adopté l'article 2

La commission, qui s'était prononcée en faveur du dispositif lors de sa première adoption en 2023, a salué le bon déroulement de la première session de recrutement par voie du premier concours spécial. Elle a notamment approuvé le choix - qu'elle avait alors encouragé - de maintenir une exigence élevée pour cette nouvelle voie de recrutement, par le maintien de programmes et d'épreuves identiques à ceux du premier concours.

Considérant qu'une seule session de recrutement par le premier concours spécial aura eu lieu au terme de l'expérimentation, elle a néanmoins jugé qu'un bilan objectif du dispositif ne serait pas possible dans le respect du calendrier initial.

Elle a dès lors approuvé la proposition de prorogation pour deux ans du dispositif, afin de disposer d'éléments étayés permettant d'apprécier les effets de cette nouvelle voie de recrutement sur la diversité sociale et géographique du corps des auditeurs de justice, et lui permettre, en temps voulu, de se prononcer sur l'opportunité du maintien ou de la suppression du premier concours spécial. En conséquence, elle a adopté l'article 2 sans modification.

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3
Entrée en vigueur et disposition transitoire relative aux avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles nommés à titre expérimental

L'article 3 détermine les conditions d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique et permet, par une disposition transitoire, aux avocats honoraires qui ont bénéficié du statut d'AHFJ durant l'expérimentation d'être reconduits dans leur mandat.

La commission a modifié l'article 3, pour éviter le risque que la disposition transitoire ne soit privée d'effet utile du fait de l'entrée en vigueur de la proposition de loi organique postérieurement à l'échéance de l'expérimentation.

L'article 3 prévoit que la proposition de loi organique entrera en vigueur le lendemain de sa publication, à l'exception des dispositions relatives aux avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (AHFJ), dont la date d'entrée en vigueur a été établie au 31 décembre 2025, soit au terme de l'expérimentation de ce statut.

Le même article contient en outre une disposition transitoire pour permettre aux avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles qui ont participé à l'expérimentation de renouveler leur mandat dans les conditions prévues à l'article 1er.

Compte tenu de la période d'examen de la proposition de loi organique, la rapporteure a proposé à la commission d'adopter un amendement COM-6 qui supprime l'alinéa relatif à la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives au statut d'AHFJ, dans la mesure où il donnerait à la loi un effet rétroactif.

La commission a en outre également adopté sur sa proposition l'amendement COM-5 qui modifie la disposition transitoire pour écarter l'éventualité qu'elle ne soit privée d'effet utile. L'article 3 dispose en effet que les AHFJ nommés à titre expérimental « peuvent bénéficier d'un renouvellement de leur mandat ». Or, le renouvellement implique une continuité d'exercice qui ne pourra par construction plus être vérifiée.

La commission a adopté l'article 3 tel que modifié par ces deux amendements.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

* 6 Arrêté du 22 septembre 2022 relatif à l'expérimentation permettant la désignation dans les cours criminelles départementales d'avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles en qualité d'assesseurs.

* 7  Rapport de la mission flash sur les cours criminelles, fait par MM. Stéphane Mazars et Antoine Savignat, députés, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, 16 décembre 2020.

* 8 « [...] s'agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire » (Conseil constitutionnel, décision n° 2011-147 QPC du 8 juillet 2011, M. Tarek J., considérant 5 ; décision n° 2011-635 DC du 4 août 2011, Loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, considérant 10).

* 9 La liste complète des mandats et fonctions figure à l'article 9 de l'ordonnance n° 58-172 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* 10  Rapport du Gouvernement remis au Parlement en application de l'article 10 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire. Évaluation de l'expérimentation de la participation des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles au sein des cours criminelles départementales.

* 11 La direction des services judiciaires n'a pas été en mesure de transmettre le nombre de vacations honorées par les AHFJ en 2025.

* 12  Rapport de la mission d'urgence relative à l'audiencement criminel et correctionnel, mars 2025.

* 13 « Je jure de remplir mes fonctions avec indépendance, impartialité et humanité, de me comporter en tout comme un magistrat digne, intègre et loyal et de respecter le secret professionnel et celui des délibérations ».

* 14 Dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur constitutionnelle au principe selon lequel « nul n'est tenu de s'accuser » puis, dans sa décision n° 2016-594 QPC du 4 novembre 2016, il a précisé que de ce principe découle un droit de se taire en faveur de la personne mise en cause dans le cadre d'une garde à vue. Il a également jugé, dans sa décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023, que la notification du droit de se taire trouve bien à s'appliquer à un professionnel poursuivi dans le cadre d'une procédure disciplinaire.

* 15 Le requérant avait contesté la conformité à la Constitution de l'article 52 dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution, qui a été modifiée par la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire.

* 16  Avis n° 145 (2025 - 2026) présenté par Lauriane Josende et Dominique Vérien, sénatrices, au nom de la commission des lois, sur le tome VII « Justice judiciaire et accès au droit » du projet de loi de finances pour 2026 ; avis n° 150 (2024 - 2025) présenté par Lauriane Josende et Dominique Vérien, sénatrices, au nom de la commission des lois, sur le tome VII « Justice judiciaire et accès au droit » du projet de loi de finances pour 2025.

* 17 Mission haute fonction publique, Frédéric Thiriez, janvier 2020.

* 18 Institut national du service public, institut national des études territoriales, école des hautes études en santé publique, école nationale supérieure de police, école nationale d'administration pénitentiaire.

* 19 Yoann Demoli et Laurent Willemez, « L'âme du corps, la magistrature française dans les années 2010 : morphologie, mobilité et conditions de travail », Mission de recherche droit et justice, juin 2019, consultable à l'adresse suivante : http://www.gip-recherche-justice.fr/publication/la-profession-de-magistrat-dans-les-annees-2010-morphologie-du-groupe-representations-du-metier-et-conditions-de-travail/.

* 20 Ibid.

* 21 Décret n° 2024-637 du 8 juin 2024.

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