N° 409
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation,
du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1)
sur le projet de loi
constitutionnelle relatif à la
Nouvelle-Calédonie,
Par Mme Agnès CANAYER,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir le numéro :
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Sénat : |
23 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
La signature de l'accord de Bougival le 12 juillet 2025 constitue une étape décisive dans la détermination d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie, près de quatre ans après le troisième référendum d'autodétermination.
Sa mise en oeuvre suppose à présent
l'adoption de plusieurs textes, à commencer par une
révision constitutionnelle afin de traduire dans
la Constitution les orientations de l'accord et donner une assise à
la loi organique prévue. Le projet de loi constitutionnelle
relatif à la Nouvelle-Calédonie prévoit ainsi la
création d'un État de la Nouvelle-Calédonie,
une
nouvelle répartition des compétences entre l'État et
l'État de la Nouvelle-Calédonie, ainsi que la faculté pour
l'État de la Nouvelle-Calédonie d'édicter une Loi
fondamentale.
Depuis le dépôt de ce texte au Sénat le 14 octobre dernier, dans un contexte marqué par la contestation de l'accord de Bougival par un partenaire politique calédonien, un nouveau cycle de négociations a été ouvert par le Président de la République, qui a débouché sur la signature d'un accord complémentaire dit « Élysée-Oudinot » le 19 janvier 2026.
Soulignant la responsabilité qui lui revient de respecter les équilibres politiques trouvés entre l'État et les forces politiques calédoniennes, la commission propose au Sénat d'adopter le projet de loi constitutionnelle, sous réserve de l'adoption des amendements du rapporteur.
I. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE ENTEND TRADUIRE DANS LA CONSTITUTION LES ORIENTATIONS DÉFINIES PAR L'ACCORD DE BOUGIVAL
A. CONSACRER AU NIVEAU CONSTITUTIONNEL L'ACCORD DE BOUGIVAL ET AFFIRMER SA CONTINUITÉ AVEC CELUI DE NOUMÉA
1. L'accord de Bougival s'inscrit dans les pas politiques de l'accord de Nouméa
D'emblée, l'accord de Bougival se place dans la continuité de l'accord de Nouméa : dans son préambule, il se définit comme une « nouvelle étape sur la voie de la décolonisation et de l'émancipation », et entend proposer « une nouvelle organisation politique, une souveraineté plus partagée encore, une refondation économique et sociale, un destin commun. »
Ces principes et objectifs clefs font ainsi écho aux jalons posés en 1998 par l'accord de Nouméa, dont l'accord de Bougival souligne qu'il a ouvert une « nouvelle étape » sur le chemin « de la paix, du dialogue et du rééquilibrage » inauguré par les accords de Matignon-Oudinot de 1988.
Le préambule de l'accord de Bougival rappelle en effet que l'accord de Nouméa a affirmé « l'indispensable réconciliation, la pleine reconnaissance de l'identité kanak, le cheminement vers l'émancipation, un processus de décolonisation progressif, fondé sur l'exercice du droit à l'autodétermination du peuple calédonien » et a inscrit « le destin commun comme horizon de la société calédonienne ». Il qualifie l'accord du 5 mai 1998 d'« acquis historique » à partir duquel « une nouvelle page doit s'écrire. »
2. Comme l'accord de Nouméa, l'accord de Bougival doit être transposé dans la Constitution afin d'être mis en oeuvre
En outre, l'accord de Bougival se place dans la même perspective de constitutionnalisation que l'accord de Nouméa : de la même manière que le préambule de celui-ci précise que la mise en oeuvre de l'accord « suppose une loi constitutionnelle que le Gouvernement s'engage à préparer en vue de son adoption au Parlement », le point I. - « Principes » de l'accord de Bougival précise que ses « orientations seront inscrites dans la Constitution » et que « le Gouvernement s'engage à présenter au Parlement les modifications constitutionnelles et organiques nécessaires à sa concrétisation. »
Le présent projet de loi constitutionnelle vise ainsi à traduire dans la norme suprême les dispositions de l'accord de Bougival.
À cette fin, il tend à réécrire dans son intégralité le titre XIII de la Constitution, lequel porte, depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, l'intitulé de « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », et comporte deux articles1(*).
Le présent projet de loi constitutionnelle
s'inscrit lui-même dans la continuité des dispositions
actuelles relatives à la Nouvelle-Calédonie,
à la fois
dans sa structure et certaines de ses formulations.
L'article 1er prévoit l'organisation, avant le 26 avril 2026, d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les électeurs inscrits sur la liste électorale pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.
Les dispositions de l'article 1er du projet de loi constitutionnelle ne seraient pas insérées dans la Constitution, à la différence des dispositions relatives au scrutin d'approbation de l'accord de Nouméa, qui ont été intégrées à l'article 76 de la Constitution par le Constituant de 1998. L'article 1er du présent texte n'en reprend pas moins la logique et la structure de l'actuel article 76 de la Constitution.
L'article 2 vise à créer l'État de la Nouvelle-Calédonie, défini par l'accord de Bougival comme une « organisation institutionnelle sui generis » qui appartient à l'ensemble national. Afin d'inscrire son statut dans la Constitution, cet article procède à une réécriture complète du titre XIII de la Constitution, en réécrivant ses articles 76 et 77, et en rétablissant ses articles 78 à 80.
L'article 76 qui résulterait du présent projet de révision constitutionnelle s'inscrirait, à certains égards, dans la continuité des actuelles dispositions de l'article 77 de la Constitution.
Non seulement les orientations définies par l'accord de Bougival se verraient constitutionnalisées, comme l'avaient été en 1998 celles définies par l'accord de Nouméa ; mais l'article 2 du projet de loi constitutionnelle tend à mettre sur le même plan les orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival2(*) - en cohérence, du reste, avec la précision essentielle de l'accord de Bougival selon laquelle « les dispositions de l'Accord de Nouméa qui ne sont pas contraires [à l'accord de Bougival] demeurent en vigueur»3(*). Autrement dit, l'accord de Bougival n'a pas vocation à se substituer à l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. En particulier, le préambule de l'accord de Nouméa conserverait sa valeur constitutionnelle, « garantissant ainsi la continuité des principes fondateurs liés à l'identité kanak, à l'objectif d'un destin commun et au développement économique et social.4(*) »
Aux termes de l'article 76 tel que réécrit par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, une loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, déterminerait notamment, « dans le respect des orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival », et « selon les modalités nécessaires à la mise en oeuvre de ces accords » :
- la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie ;
- les modalités de transfert des compétences régaliennes de l'État vers la Nouvelle-Calédonie ;
- les conditions d'exercice par la Nouvelle-Calédonie de ses compétences en matière de relations internationales ;
- les modalités de transfert de compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces ;
- ou encore, les modalités d'exercice par les provinces de leurs compétences fiscales.
L'article 77 qui résulterait de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle tend à consacrer la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie, qui se traduirait par l'adoption par l'assemblée délibérante, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, d'une Loi fondamentale.
Cette Loi fondamentale, qui fait l'objet du point II.2 de l'accord de Bougival, se verrait reconnaître un domaine exclusif constitué de la détermination des signes identitaires de l'État de la Nouvelle-Calédonie, d'une charte des valeurs calédoniennes et d'un code de la citoyenne calédonienne.
Elle disposerait également d'un domaine partagé avec la loi organique, notamment en matière d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie.
Elle pourrait également être habilitée par la loi organique à préciser ou compléter ses dispositions.
L'article 78 qui serait issu de l'adoption de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle tend, quant à lui, à préciser que les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords ne relevant ni du domaine organique, ni de la Loi fondamentale, sont définies par la loi. En cela, il reprend la disposition présente à l'avant-dernier alinéa de l'actuel article 77 de la Constitution.
Le nouvel article 79 vise à traduire dans la Constitution les dispositions prévues par le point II.3 de l'accord de Bougival relatives à la création d'une nationalité calédonienne, qui serait indissociable de la nationalité française. Il constitutionnalise les critères d'acquisition de la nationalité calédonienne tels que fixés par l'accord de Bougival.
Le nouvel article 80 tend à inscrire dans la Constitution les dispositions prévues par le point II.4 de l'accord de Bougival s'agissant de la composition du corps électoral pour l'élection des membres de l'assemblée délibérante et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie. De manière analogue à l'accord de Bougival, il distingue la première élection qui suivra l'approbation de l'accord, des élections ultérieures. Pour ces dernières, l'inscription sur la liste électorale sera conditionnée par la possession de la nationalité calédonienne.
Enfin, l'article 3 du projet de loi
constitutionnelle, non intégré dans la Constitution,
détermine les modalités d'entrée en vigueur du projet
de loi constitutionnelle. L'article 1er du projet de loi
entrerait ainsi en vigueur
au lendemain de la publication de la
loi constitutionnelle, tandis que l'article 2 n'entrerait en vigueur
qu'après la publication des résultats définitifs
du scrutin d'approbation et à la condition que le
« oui » l'ait emporté.
* 1 Le titre XIII de la Constitution, présent dès la naissance de la Cinquième République, a été abrogé en 1995 avant d'être ressuscité par la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998, avec deux articles en son sein (les articles 76 et 77). Les articles 78 à 86 n'ont, quant à eux, pas revu le jour, le texte de la Constitution « sautant » donc de son article 77 à son article 87, lui-même revitalisé par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.
* 2 « Dans le respect des orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival, publiés respectivement le 27 mai 1998 et le 6 septembre 2025 au Journal officiel de la République française, la loi organique [...] » (premier alinéa de l'article 76 de la Constitution tel qu'il résulterait de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle).
* 3 I de l'accord de Bougival.
* 4 Exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, p. 5.