N° 414
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation,
du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1)
sur la proposition de loi
constitutionnelle visant à restreindre
certaines prérogatives du
Président de la
République et à
renforcer
celles du
Premier ministre,
responsable devant le
Parlement,
Par M. Stéphane LE RUDULIER,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
269 rect. et 415 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
25 révisions constitutionnelles en un peu moins de 70 ans, soit en moyenne une révision presque tous les deux ans et demi : si la Constitution de la Cinquième République affiche la longévité la plus importante de notre histoire institutionnelle, le nombre de ses révisions est assurément la marque d'un texte vivant que les Français, en particulier par la voix de leurs représentants, ne rechignent pas à réinterroger.
Dans un contexte d'instabilité gouvernementale et de fragmentation de l'Assemblée nationale depuis 2024, la proposition de loi constitutionnelle déposée par la présidente Cécile Cuckierman et les membres du groupe CRCE-K, visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, pose la question de l'articulation des prérogatives au sommet de l'exécutif, entre le chef de l'État et le chef du Gouvernement. Ce texte entend en particulier opérer un mouvement de « primo-ministérialisation » de la Cinquième République, en confiant une partie des attributions du Président de la République au Premier ministre.
D'une part, l'expérience montre que les
prérogatives que
la proposition de loi entend retirer au
Président de la République n'ont jusqu'ici jamais
empêché le Premier ministre de mettre en oeuvre sa
politique pour autant qu'il dispose d'une majorité à
l'Assemblée nationale. D'autre part, si elle est mue par la
volonté de remédier à l'instabilité gouvernementale
observée depuis 2024, force est de constater que la proposition de
loi manque sa cible. Cette instabilité est la conséquence
non du rapport de forces au sommet de l'exécutif mais de la
difficulté à dégager une majorité durable à
l'Assemblée nationale.
Pour ces raisons et pour permettre au débat en séance publique d'avoir lieu sur le texte déposé, la commission des lois, suivant l'avis de son rapporteur Stéphane Le Rudulier, n'a pas adopté cette proposition de loi.
I. LA CONSTITUTION DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE : UN TEXTE À FORTE CAPACITÉ D'ADAPTATION
A. UN ÉQUILIBRE AU SOMMET DE L'EXÉCUTIF CONDITIONNÉ TANT PAR LA LÉGITIMITÉ ÉLECTORALE ET POLITIQUE QUE PAR L'EXERCICE DU POUVOIR
La Cinquième République est un régime parlementaire. L'article 20 de sa Constitution pose en effet le principe de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Sur le plan politique, la capacité du Gouvernement à déterminer et conduire la politique de la nation dépend, au moins pour la mise en oeuvre de son programme législatif, de l'existence au sein de l'Assemblée nationale d'une majorité le soutenant, ou, à tout le moins, d'une majorité disposée à ne pas le mettre en échec, cette majorité pouvant, le cas échéant, varier selon le texte examiné.
Telle qu'elle découle de la Constitution et de l'esprit de ses concepteurs, la répartition des rôles entre le chef de l'État et le chef du Gouvernement peut être résumée de la façon suivante :
- en sa qualité, sur le fondement de l'article 5 de la Constitution, de garant de la continuité de l'État et de la souveraineté nationale, ainsi que d'arbitre du fonctionnement régulier des institutions, le Président de la République détient un pouvoir de « faire faire » et dispose, à ce titre, notamment, de pouvoirs importants de nomination, dont celle du Premier ministre et des membres du Gouvernement, mais aussi du pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale ;
- parce que le Gouvernement dispose de l'administration et de l'initiative des lois et intervient directement dans la procédure législative, le Premier ministre, qui dirige son action en application de l'article 21 de la Constitution, détient un pouvoir de « faire ».
Cet équilibre entre un Président de la République « arbitre » et un Premier ministre « capitaine » peut, en termes de capacité à fixer une ligne politique pour gouverner le pays, tourner en faveur de l'un ou de l'autre selon qu'il existe ou pas une concordance des majorités issues des élections présidentielle et législatives mais aussi selon la pratique que l'un et l'autre ont de leurs prérogatives respectives.
Le pouvoir de « faire faire » du chef de l'État n'est ainsi pleinement effectif que pour autant qu'il dispose d'une légitimité, pas seulement électorale mais plus largement politique. Depuis qu'elle a lieu au suffrage universel direct1(*), l'élection présidentielle française est bien de nature politique, aucun candidat n'ayant le sentiment de concourir à une fonction purement représentative. La légitimité du suffrage universel direct ne suffit toutefois pas, dans notre régime parlementaire, à garantir au Président de la République la capacité d'imprimer une direction à la politique nationale, en particulier intérieure : il lui faut, pour cela, pouvoir nommer un Gouvernement aligné sur sa ligne politique assuré d'être soutenu durablement par l'Assemblée nationale.
En cas de concordance des majorités issues des élections présidentielle et législatives, la Cinquième République a ainsi pu être qualifiée de régime parlementaire à tendance présidentialiste, le Président de la République disposant de facto, selon certains commentateurs, d'un pouvoir de révocation du Premier ministre et du Gouvernement - même si le Général de Gaulle avait pris soin de rappeler, devant le comité consultatif constitutionnel le 8 août 1958, qu'un tel pouvoir de révocation était contraire au rôle d'arbitre du Président de la République, le Premier ministre n'étant responsable que devant le Parlement. En l'absence d'une telle concordance, comme en période de cohabitation, le régime a, à l'inverse, pris une dimension primo-ministérielle marquée.
* 1 Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.