N° 433
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires
économiques (1) sur la proposition de loi
visant à
soutenir et valoriser les
commerces de
proximité,
Par M. Guislain CAMBIER,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ; MM. Alain Chatillon, Daniel Gremillet, Mme Viviane Artigalas, MM. Franck Montaugé, Franck Menonville, Bernard Buis, Fabien Gay, Vincent Louault, Mme Antoinette Guhl, M. Philippe Grosvalet, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, M. Rémi Cardon, Mme Anne-Catherine Loisier, secrétaires ; Mmes Martine Berthet, Marie-Pierre Bessin-Guérin, MM. Yves Bleunven, Michel Bonnus, Denis Bouad, Jean-Marc Boyer, Jean-Luc Brault, Frédéric Buval, Henri Cabanel, Alain Cadec, Guislain Cambier, Mme Anne Chain-Larché, MM. Patrick Chaize, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Daniel Fargeot, Gilbert Favreau, Mmes Amel Gacquerre, Marie-Lise Housseau, Annick Jacquemet, Micheline Jacques, MM. Yannick Jadot, Gérard Lahellec, Mmes Marianne Margaté, Pauline Martin, MM. Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Marc Séné, Lucien Stanzione, Jean-Claude Tissot.
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Sénat : |
169 et 434 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 25 février 2026, la commission des affaires économiques, saisie au fond de la proposition de loi visant à soutenir et valoriser les commerces de proximité, a rejeté l'ensemble du texte en suivant les orientations du rapporteur Guislain Cambier.
Ce texte, déposé à l'Assemblée nationale le 14 octobre 2025, puis au Sénat le 27 novembre 2025 par Audrey Linkenheld et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain1(*), a été examiné dans des délais très courts. Si son constat est partagé et consensuel, les dispositifs envisagés apparaissent inadaptés et problématiques.
En effet, la proposition de loi dresse, à juste titre, le constat de certains symptômes de la crise du petit commerce, à savoir la hausse des loyers et celle du taux de vacance commerciale, mais sans agir sur ses causes profondes : les transformations structurelles du commerce ou la réduction de la consommation dans les petits commerces, en lien avec la perte de pouvoir d'achat des Français et la baisse d'attractivité des centres-villes.
Au lieu de cela, elle propose un encadrement des loyers commerciaux fondée sur la fixation par le préfet de département de loyers de référence, une taxe foncière à la charge exclusive du bailleur et, enfin, un renforcement des pouvoirs du maire en matière d'urbanisme commercial, allant jusqu'à la mise en location forcée des locaux commerciaux vacants et de droit de préemption sur ces mêmes locaux.
Ces mesures, complexes à mettre en oeuvre et aux effets antiéconomiques, représentent des atteintes disproportionnées au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle. Au total, la proposition de loi est moins un soutien au commerce de proximité qu'une attaque contre les propriétaires de locaux commerciaux.
I. UN CONSTAT PARTAGÉ : LA CRISE DU PETIT COMMERCE, UN PROBLÈME MULTIFACTORIEL
A. DES DIFFICULTÉS TRADITIONNELLES AUX REMISES EN CAUSE CONTEMPORAINES
Le petit commerce se porte mal. Déjà au XIXe siècle, les écrivains se souciaient de la préservation des commerces de proximité face à la montée en puissance des géants de la distribution, dont les « grands magasins » étaient alors l'incarnation. Dans son roman Au bonheur des dames, Émile Zola pouvait ainsi écrire : « si l'ancien commerce, le petit commerce agonisait, c'était qu'il ne pouvait soutenir la lutte des bas prix ». Aujourd'hui, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi, ce ne sont plus les « grands magasins » qui nuisent à nos commerces de centre-ville, mais la prolifération des grandes surfaces commerciales et, plus récemment, le développement des plateformes de commerce électronique et un changement dans les usages et les comportements.
Après un premier mouvement de fermeture des commerces de proximité entamé dans les années 1980, dans un contexte d'étalement urbain et de développement de grandes surfaces commerciales en périphérie des centres villes, ces commerces subissent une deuxième vague de difficultés : ils sont désormais remis en question par l'essor du numérique et par des transformations des pratiques des consommateurs, dont le pouvoir d'achat se réduit au rythme des crises sanitaires ou d'épisodes inflationnistes, comme récemment la pandémie de Covid ou la hausse des prix de l'énergie liée à la guerre en Ukraine.
Les commerces de proximité, qui structurent l'économie locale, façonnent nos paysages et font partie intégrante de notre histoire, de notre culture et de notre patrimoine, traversent donc une crise existentielle, fonction de problèmes de nature multifactorielle.
Parmi les symptômes de cette crise figurent la hausse des loyers et celle du taux de vacance commerciale, deux problèmes interdépendants mais aux relations complexes. Leurs influences réciproques n'ont rien de mécanique. La vacance peut, par exemple, résulter d'une baisse du chiffre d'affaires en raison de la baisse du pouvoir d'achat de la clientèle, de l'augmentation des charges locatives ou des charges d'exploitation, du manque d'attractivité du lieu d'implantation ou, encore, de l'obligation de réaliser des travaux de mise en conformité aux normes techniques ou environnementales. Et elle peut tout autant conduire à une hausse qu'à une baisse des loyers. En sens inverse, s'il n'est pas exclu qu'un loyer élevé contribue à la vacance commerciale, aucune étude ne documente clairement un lien de causalité.
Il convient d'observer que le loyer commercial est le second, voire dans certains cas, le premier poste de dépenses des commerçants, après les dépenses de personnel.
Il représente ainsi en moyenne 15 % du chiffre d'affaires annuel avec des variations en fonction des secteurs - il est plus élevé dans le secteur du textile et moins élevé dans l'équipement de la maison - et de la localisation - il est en effet plus important en centre commercial et dans les centres-villes des métropoles que dans les parcs d'activités commerciales.
Part du loyer dans le chiffre d'affaires des commerces
Source : DGE
Parallèlement à la hausse des loyers, le taux de vacance commerciale en centre-ville a doublé en 20 ans, passant ainsi de 5,94 % en 2004 à plus de 10,85 % en 2024. Cette évolution illustre une dévitalisation économique qui touche désormais toutes les strates territoriales, des petites villes de la ruralité aux grandes métropoles urbaines.
* 1 Cf. le dossier législatif : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-169.html.