EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Habilitation de l'assemblée de Martinique en
matière d'énergie
Cet article habilite l'assemblée de Martinique à adopter des dispositions spécifiques à ce territoire en matière d'énergie, notamment dans le domaine de la maîtrise de la demande en énergie, de la réglementation thermique des bâtiments, du développement des énergies renouvelables et de la mobilité décarbonée.
La commission a adopté l'article 1er modifié par deux amendements de précision.
I. La situation actuelle - Les spécificités de la Martinique en matière d'énergie ont conduit à l'octroi d'une habilitation en 2011 qui a permis l'adoption d'une réglementation spécifique qui doit être aujourd'hui modernisée
• La situation de la Martinique en matière énergétique est très spécifique.
La Martinique est une zone interconnectée (ZNI), c'est-à-dire un territoire non connecté au réseau d'électricité continental. Elle fait face, comme les autres ZNI, à de fortes contraintes, notamment climatiques et géographiques, qui entraînent un coût de production de l'électricité bien supérieur à celui de l'hexagone. En 2022, selon les données de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le coût de production d'un mégawattheure y était de 359,9 euros, contre 91,71 euros dans l'hexagone.
En vertu du principe de péréquation à l'échelle nationale des prix de l'énergie, les consommateurs martiniquais paient un niveau de facture électrique équivalent à celui dans l'hexagone. Les surcoûts entre le coût réel et la facture sont compensés au titre des charges de service public de l'énergie (SPE).
Par ailleurs, le mix électrique de la Martinique reste très majoritairement carboné, à hauteur de 73 % : on ne compte ainsi que 27 % d'énergie renouvelable (16 % de bioénergie, 7 % de photovoltaïque et 4 % d'autres énergies renouvelables).
• Du fait de ces spécificités, le conseil régional de la Martinique a été habilité en 2011, en application de l'article 73 de la Constitution, à « fixer des règles spécifiques (...) en matière de demande d'énergie, de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables » par l'article 18 de la loi relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique2(*).
Sur le fondement de cette habilitation, le conseil régional de la Martinique a pris en 2013 plusieurs dispositions d'adaptation du droit :
- une délibération fixant des règles spécifiques encadrant les caractéristiques d'installation de centrales photovoltaïques au sol3(*). Ce texte a interdit l'implantation de ces centrales en zone agricole et dans certaines zones naturelles et a instauré une limite de taille en imposant une emprise au sol de 4 hectares au maximum ;
- une délibération portant création d'une commission photovoltaïque et suivi de l'évolution du raccordement des projets photovoltaïques en Martinique4(*). La mission de cette commission est d'analyser des projets pour le compte du conseil régional qui se prononce par délibération ;
- une délibération portant modification de la procédure d'appel d'offres en matière d'énergies renouvelables5(*), imposant l'obligation d'avis conforme du conseil régional, lui conférant ainsi un droit de veto sur les consultations organisées par le ministère ;
- une délibération portant planification et programmation de production d'électricité et de chaleur de sources d'énergie renouvelable6(*), qui prévoit que le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables est approuvé conjointement par le préfet et par le président de région ;
- un corpus propre de réglementation thermique et d'outils d'évaluation énergétique des bâtiments (règlementation thermique martiniquaise (RTM), Bbio (besoin climatique), indice de confort thermique (ICT) et diagnostic de performance énergétique martiniquais (DPE-M)).
• L'habilitation a été renouvelée en 2016 mais a expiré en 2021, au moment du dernier renouvellement de l'assemblée de Martinique7(*). L'ensemble de ces délibérations restent applicables et l'assemblée de Martinique ne peut plus les modifier sans y être habilitée.
Certaines de ces dispositions n'ont pas été mises en oeuvre : la commission photovoltaïque ne s'est jamais réunie ; le droit de veto de la collectivité sur les consultations organisées par le ministère n'a jamais été mis en oeuvre.
Les autres dispositions n'ont pas été actualisées depuis 2013, alors même que les règles encadrant les caractéristiques de centrales photovoltaïques au sol ont conduit au fait que, sur les trois derniers appels d'offres publiés par la CRE pour l'implantation de centrales photovoltaïques, on a dénombré deux fois plus de projets lauréats en Guadeloupe qu'en Martinique et que le corpus de réglementation thermique semble conduire à un recours massif à la climatisation.
• En conséquence, l'assemblée de Martinique a demandé, par la délibération n° 23-569-1 du 21 décembre 2023, une nouvelle habilitation en matière énergétique.
Dans cette délibération, l'assemblée souligne que « la Martinique est inscrite dans une démarche de transition énergétique, et plus spécifiquement de maîtrise des consommations d'énergie, de développement des énergies renouvelables, de réduction de la mobilité carbonée, pour tendre vers l'autonomie énergétique de l'île », que « l'inadaptation de certaines (...) règles freine la mise en oeuvre d'une politique énergétique, ambitieuse et conforme au potentiel du territoire, en matière de maîtrise de la consommation d'énergie et de développement des énergies renouvelables » ou encore que « l'élaboration d'une législation et d'une réglementation énergétique spécifique à la Martinique est un exercice de long terme, nécessitant un travail technique conséquent et des ajustements constants ».
II. Le dispositif envisagé
Cet article habilite l'assemblée de Martinique, en application de l'article 73 de la Constitution et jusqu'à son prochain renouvellement, à adopter des dispositions spécifiques à ce territoire en matière d'énergie, notamment dans le domaine de la maîtrise de la demande en énergie, de la réglementation thermique des bâtiments, du développement des énergies renouvelables et de la mobilité décarbonée, dans les limites prévues par la délibération n° 23-569-1 mentionnée supra. Le périmètre de cette habilitation est similaire à l'habilitation accordée en 2011, seule la mobilité décarbonée ayant été ajoutée.
L'article précise que l'assemblée de Martinique ne sera en revanche pas habilitée à prendre des dispositions ayant un impact sur les charges de service public de l'énergie prises en compte dans le calcul de la péréquation tarifaire.
L'article précise que cette habilitation peut être prorogée dans les conditions prévues par l'article L.O. 7411-7 du CGCT, c'est-à-dire de droit, une fois, pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement suivant de l'assemblée de Martinique, par délibération motivée de celle-ci adoptée dans les six mois suivant son renouvellement.
III. La position de la commission - Une habilitation qui permettra d'actualiser et moderniser le cadre réglementaire mis en place par la Martinique
La commission approuve l'habilitation prévue par l'article 1er.
Le cadre réglementaire mis en place par la Martinique en 2013 n'ayant pas été actualisé depuis, cet article permettra à l'assemblée de Martinique de :
- moderniser la réglementation thermique, notamment la RTM et le DPE-M ;
- prendre les mesures nécessaires pour transposer deux directives européennes, à savoir la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l'efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 et la directive (UE) 2024/1275 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la performance énergétique des bâtiments.
Comme indiqué supra, le périmètre de l'habilitation comprend la mobilité durable : comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, il s'agit ainsi de permettre à la Martinique d'adapter, dans ce domaine, un cadre juridique à ses spécificités, notamment pour ce qui concerne le volume et la répartition des bornes de recharge ou les enjeux de la charge rapide sur les réseaux électriques.
Dans un souci de rigueur financière, l'article 1er prévoit utilement que l'assemblée de Martinique n'est pas habilitée à prendre des dispositions ayant un impact sur les charges de service public de l'énergie. La collectivité territoriale de Martinique (CTM) est en effet opposée à l'éolien terrestre et souhaite limiter l'installation de panneaux photovoltaïques au sol, mais est favorable à l'éolien en mer, plus coûteux. Comme l'indique l'étude d'impact, il s'agit donc d'empêcher que « des projets ne figurant pas dans la [programmation pluriannuelle de l'énergie] co-élaborée entre l'État et la collectivité de Martinique puissent voir le jour alors même qu'ils augmenteraient les charges de service public de l'énergie » et que « la collectivité accorde aux porteurs de projets un cadre plus généreux que celui en vigueur dans les autres territoires ou adapte les tarifs réglementés de vente et en fasse supporter le coût à l'ensemble des consommateurs ». Cette disposition bienvenue vise ainsi à éviter que les mesures d'adaptation prises par la CTM ne conduisent à une augmentation des charges de service public8(*).
La commission a adopté deux amendements de précision du rapporteur.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
Habilitation de l'assemblée de
Martinique
en matière d'eau et d'assainissement
Cet article habilite l'assemblée de Martinique à créer une autorité unique en matière d'eau et d'assainissement.
La commission a adopté l'article 2 sans modification.
I. La situation actuelle - Une gestion de l'eau et de l'assainissement défaillante en Martinique
• En Martinique, la compétence en matière d'eau et d'assainissement est exercée, depuis 2017, par trois communautés d'agglomération :
- la communauté d'agglomération du Pays Nord Martinique (CAP Nord - 18 communes) ;
- la communauté d'agglomération de l'Espace Sud Martinique (Casem - 12 communes) ;
- la communauté d'agglomération du Centre de la Martinique (Cacem - 4 communes).
La collectivité territoriale de la Martinique (CTM) intervient également dans le domaine de l'eau, notamment en assurant l'exploitation de l'usine de Vivé, sur le territoire de la commune du Lorrain, qui assure 15 % de la production d'eau locale.
La situation est marquée par des conflits entre les différents acteurs autour du partage de la ressource en eau, notamment sur la question de la propriété et de la gestion des usines de production. Par ailleurs, la régie Odyssi de la Cacem connaît une situation financière dégradée (recettes insuffisantes, forte dette, retards de paiement des redevances).
• L'eau et l'assainissement constituent, dans ce contexte, un enjeu majeur pour la population martiniquaise :
- 94 % de l'eau provient des captages dans les rivières situées dans le Nord et le centre de l'île, créant une source unique pour tous les acteurs ;
- les installations sont vétustes et usées : le taux de perte de réseau atteint 42 % (contre 20 % dans l'hexagone). L'assainissement collectif souffre de vétusté ; l'assainissement non collectif, qui couvre 55 % des foyers, se caractérise par un taux élevé d'installations non conformes, des contrôles insuffisants et une maîtrise des systèmes individuels d'épuration encore limitée, ce qui induit des risques sanitaires et environnementaux ;
- le prix moyen du mètre cube est bien plus élevé en Martinique (6 euros) que dans l'hexagone (4,9 euros en moyenne) ;
- le service rendu est loin d'être satisfaisant. Malgré une pluviométrie relativement abondante, les épisodes de sécheresse intervenus en 2020 et 2024 ont particulièrement mis en lumière la vulnérabilité du système d'approvisionnement en eau potable. En mai 2024, un arrêté sécheresse de niveau crise a ainsi imposé une réduction de 25 % de la consommation pour les activités économiques ; jusque 32 000 abonnés ont été impactés par des coupures d'eau.
• Malgré les projets lancés par les communautés d'agglomération (programmes de recherche lancée par CAP Nord et la Cacem, projets de réutilisation des eaux usées, notamment par la CAESM...), l'étude d'impact du projet de loi souligne que « les dysfonctionnements administratifs et humains supposent, pour leur résolution, une gouvernance fort incompatible avec un paysage institutionnel éclaté et une ressource hydraulique inégalement répartie ». Elle précise que les carences techniques ne peuvent être résorbées qu'au prix de lourds investissements que les EPCI n'ont pas les capacités de financer et que la CTM ne peut juridiquement effectuer. Une évolution de la gouvernance paraît donc « non seulement souhaitable, mais impérieuse ».
Face à cette situation, les communautés d'agglomération et la CTM ont signé le 7 novembre 2023 une convention-cadre de territoire relative à la mise à niveau et à la sécurisation des infrastructures eau potable et assainissement, qui prévoit la création d'une autorité unique mutualisant les moyens existants de gestion.
L'assemblée de Martinique a adopté le 26 juillet 2024 la délibération n° 24-200-1 portant demande d'habilitation relative à la création d'une autorité unique en matière d'eau potable et d'assainissement en Martinique. L'assemblée souligne, dans cette délibération, « la nécessité d'avoir une approche globale, à l'échelle de la Martinique, en matière de gestion de la ressource en eau, de distribution de l'eau potable et d'assainissement collectif » et affirme que « la mise en place d'une gouvernance unique de l'eau et de l'assainissement serait de nature, d'une part, à renforcer les actions initiées pour rationaliser la gestion de l'eau, à un meilleur coût, et d'autre part à adapter les usages aux spécificités du territoire découlant notamment de l'insularité ».
II. Le dispositif envisagé
L'article 2 vise à donner suite à la délibération n° 24-200-1 de l'assemblée de Martinique mentionnée supra et habilite l'assemblée de Martinique, en application de l'article 73 de la Constitution et jusqu'à son prochain renouvellement général, à créer et mettre en oeuvre une autorité unique en matière d'eau et d'assainissement à laquelle seraient conférées les compétences en matière d'eau et d'assainissement mentionnées dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).
L'article précise que cette habilitation peut être prorogée dans les conditions prévues par l'article L.O. 7411-7 du CGCT, c'est-à-dire de droit, une fois, pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement suivant de l'assemblée de Martinique, par délibération motivée de celle-ci adoptée dans les six mois suivant son renouvellement.
II. La position de la commission - Une réponse à une gestion défaillante de l'eau et de l'assainissement, un acte de confiance à l'égard de la collectivité territoriale de la Martinique
La commission approuve l'habilitation de l'assemblée de Martinique prévue par cet article. Une habilitation similaire figurait à l'article 35 de la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer déposée en novembre 2024 par la sénatrice Micheline Jacques, présidente de la délégation sénatoriale aux outre-mer.
La création d'une autorité unique en matière d'eau et d'assainissement paraît une solution pertinente - et par ailleurs consensuelle sur le territoire - pour améliorer une gestion aujourd'hui défaillante.
Le rapporteur note que le Gouvernement aurait pu créer cette autorité directement par la loi, à la manière de la création, en 2021, pour la Guadeloupe, d'un établissement public local à caractère industriel et commercial9(*). Pour autant, le choix de l'habilitation paraît justifié par la demande exprimée localement et cohérent avec l'esprit de l'article 73 de la Constitution qui vise à confier davantage de responsabilités aux acteurs locaux.
Pour autant, la commission souligne que cette habilitation ne constitue qu'un premier pas. Il s'agit d'un acte de confiance à l'égard de la CTM qui devra définir, avec les autres acteurs, la meilleure gouvernance pour que la future autorité soit en mesure de répondre aux défis du territoire, notamment par la réalisation des investissements nécessaires.
Le rapporteur relève à cet égard que beaucoup reste à fait en matière d'association des acteurs locaux. Sollicités par le rapporteur, les présidents des trois communautés d'agglomération ont réaffirmé leur soutien à la création d'une autorité unique mais, à leurs yeux, « en l'état actuel des éléments disponibles, les EPCI ne disposent pas d'informations suffisantes pour se prononcer de manière circonstanciée et s'inquiètent d'un potentiel désistement total des compétences Eau et Assainissement que la loi leur a conférées »10(*).
Ils énumèrent plusieurs préalables à la réussite du projet de création de cette autorité :
- la réalisation d'un audit technique, financier, juridique et patrimonial des différents services gestionnaires ;
- des précisions sur les contours de la prise de compétence de l'assainissement ;
- des précisions sur le devenir du pouvoir de police du service public d'assainissement non collectif (Spanc) et sur l'exercice des compétences gestion des eaux pluviales urbaines (Gepu) et gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) ;
- la réalisation de travaux pour que les trois communautés d'agglomération soient à des niveaux comparables en termes d'infrastructures et d'équipements ;
- la réalisation d'une étude économique visant à évaluer l'impact de cette structure sur le prix de l'eau pour les usagers ;
- surtout des précisions sur le mode de gouvernance et sur le rôle réservé aux EPCI, estimant essentiel qu'ils soient pleinement associés à la gouvernance de la future structure.
Pour la commission, une fois l'habilitation adoptée, il reviendra à la CTM de définir, en bonne intelligence avec les autres acteurs, cette gouvernance, en se gardant par ailleurs d'instaurer une tutelle sur les autres collectivités.
La commission a adopté l'article 2 sans modification.
Intitulé du projet de loi
La commission a adopté un amendement rédactionnel à l'intitulé du projet de loi.
* 2 Loi n° 2011-844 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.
* 3 Délibération n° 13-752-5 du 17 mai 2013.
* 4 Délibération n° 13-752-4 du 17 mai 2013.
* 5 Délibération n° 13-752-1 du 17 mai 2013.
* 6 Délibération n° 13-752-3 du 17 mai 2013.
* 7 La loi du 27 juillet 2011 précitée a mis en place une collectivité unique en Martinique, exerçant les compétences du département et de la région.
* 8 Comme indiqué dans l'étude d'impact, les charges de service public de l'énergie ont représenté en 2025, pour l'ensemble des zones non interconnectées, 3,1 milliards d'euros, dont 405 millions d'euros pour la Martinique.
* 9 Loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe.
* 10 Courrier commun adressé au rapporteur par MM. Bruno Nestor Azerot, président de CAP Nord Martinique, Luc Clementé, président de la Cacem, et André Lesueur, président de la CAESM.