B. LE RÔLE CLÉ JOUÉ PAR LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE ET LES SYNDICATS MIXTES DANS LA MISE EN oeUVRE DU SERVICE PUBLIC DE LA PETITE ENFANCE
Le nouvel article L. 214-1-3 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, donne aux communes la possibilité de transférer leurs compétences d'autorité organisatrice à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte.
Ce transfert peut concerner tout ou partie des compétences attachées à la qualité d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant. L'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte doit mettre en oeuvre les compétences pour lesquelles il a été désigné autorité organisatrice en tenant compte des obligations posées selon les seuils de population. Le nombre d'habitants dont il est tenu compte correspond alors à la population totale des seules communes qui auront transféré tout ou partie de leurs compétences d'autorité organisatrice.
Source : Sénat, réponses de la Direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure
Près de 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont transféré une ou plusieurs compétences du service public de la petite enfance à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte. En revanche, seules 35 % des communes de plus de 3 500 habitants déclarent avoir procédé à un tel transfert1(*).
L'exercice du service public de la petite enfance à un échelon intercommunal permet de gagner en efficience. Les intercommunalités et les syndicats mixtes peuvent assurer tant la création que la gestion des établissements de petite enfance que le portage de la convention territoriale globale et la gestion prévisionnelle des emplois et compétences. Cet échelon permet en outre une mutualisation de moyens pour des communes qui ne disposent pas seules des moyens nécessaires afin de mettre en oeuvre un service public de la petite enfance conforme aux besoins des usagers.
C. UNE COMPENSATION FINANCIÈRE PARTIELLE, TANT POUR LES COMMUNES DE MOINS DE 3 500 HABITANTS QUE POUR LES INTERCOMMUNALITÉS OU LES SYNDICATS MIXTES
Les communes de plus de 3 500 habitants bénéficient d'une compensation financière pour l'accroissement des charges résultant de l'exercice du service public de la petite enfance. Ce principe de compensation trouve son fondement dans les exigences constitutionnelles relatives à la libre administration des collectivités territoriales et dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle tout transfert de compétences de l'État vers les collectivités territoriales doit s'accompagner d'un transfert de ressources équivalent2(*).
86 millions d'euros sont dédiés à l'accompagnement financier des autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant.
Source : Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025
3 304 communes de plus de 3 500 habitants ont été bénéficiaires de l'accompagnement financier pour les autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant.
Source : Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure
La compensation financière pour 2025 a été répartie en tenant compte des naissances domiciliées entre 2021 et 2023, soit 715 000 naissances par an en moyenne. Elle permet d'accompagner les communes qui accueillent 75 % des naissances enregistrées sur le territoire national3(*).
Les communes de moins de 3 500 habitants bénéficient d'un accompagnement financier par la branche famille de la sécurité sociale, mais pas d'une compensation financière de l'État, même pour leurs compétences obligatoires.
Toutefois, les caisses d'allocations familiales et les caisses locales de la mutualité sociale agricole peuvent soutenir la création et le fonctionnement des relais de la petite enfance. Elles accompagnent également les communes dans la réalisation de la convention territoriale globale afin d'assurer l'existence d'un outil de planification de l'offre d'accueil du jeune enfant.
Seules les communes, et non les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, sont les bénéficiaires directs de la compensation financière. Cette exclusion tient à la nature même du mécanisme : la compensation est conçue comme la contrepartie d'une charge nouvelle imposée aux communes par la loi, charge que l'établissement public de coopération intercommunale ne supporte que de manière dérivée, par transfert volontaire de la commune.
Cette situation est d'autant plus anormale qu'un établissement de coopération intercommunale ou un syndicat mixte rassemblant plus de 3 500 habitants et exerçant la compétence d'accueil du jeune enfant doivent mettre en oeuvre l'ensemble des compétences prévues par la loi4, sans pourtant disposer de la compensation financière afférente déjà existante pour les communes de plus de 3 500 habitants.
Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte ayant transféré leurs compétences d'autorité organisatrice peuvent percevoir la compensation et la reverser à cet établissement via le mécanisme des attributions de compensation, lequel assure la neutralité budgétaire des transferts de charges et de compétences entre l'intercommunalité et ses membres.
Ce circuit se révèle cependant inopérant lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte est composé exclusivement de communes de moins de 3 500 habitants. Dans cette hypothèse, aucune des communes membres ne perçoit de compensation au titre des compétences exercées, de sorte que l'intercommunalité ou le syndicat mixte se trouvent intégralement privés d'accompagnement financier pour l'exercice de compétences assumées pourtant de manière effective.
385 intercommunalités de plus de 3 500 habitants et constituées uniquement de communes de moins de 3 500 habitants qui leur ont transféré la compétence d'accueil du jeune enfant ne peuvent percevoir aucune compensation puisqu'aucune de leurs communes ne dépasse en propre le seuil de 3 500 habitants.
Source : Travaux internes à la commission des affaires sociales du Sénat
* 1 Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure.
* 2 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, Loi de programmation pour la cohésion sociale.
* 3 Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure.