III. LES PLANS DE PARTENARIAT NATIONAUX ET RÉGIONAUX FUSIONNENT DES POLITIQUES STRUCTURANTES COMME LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET LA POLITIQUE DE COHÉSION
La première rubrique est la plus importante en volume avec 946,4 millions d'euros (en euros courants, 54 % du total). Elle couvre un périmètre large : cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et développement rural, affaires maritimes, prospérité et sécurité. Elle regroupe les fonds préalloués aux États membres et reprend 21 programmes du CFP actuel, suivant la décomposition suivante :
- 698,3 milliards d'euros pour les plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) ;
- 149,3 milliards d'euros pour le remboursement de la dette NGEU ;
- 64,0 milliards d'euros pour une Facilité pour l'UE ;
- 9 milliards d'euros pour les fonds Interreg ;
- 20,7 milliards d'euros consacrés aux autres programmes et agences ;
- 5,2 milliards d'euros de marge.
Les plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) constituent donc le coeur de la proposition de CFP de la Commission. Ils s'inspirent de la logique de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) : élaborés par les gouvernements nationaux, en coopération avec les autorités locales et régionales, ils devraient présenter des projets d'investissement contribuant aux objectifs politiques généraux de l'UE et répondant aux recommandations du Semestre européen. Ils seraient ensuite négociés avec la Commission et devraient être approuvés par le Conseil avant d'être mis en oeuvre. Comme pour la FRR, le décaissement des fonds se fera au fur et à mesure de l'atteinte de cibles (« targets » quantitatives) et jalons (« milestones » qualitatives) figurant dans le plan national de chaque État membre.
L'accent est mis sur la flexibilité de ces plans, puisqu'une grande partie de ces fonds n'est pas allouée d'office mais au fur et à mesure, notamment au moment de la révision de mi-parcours.
En outre, le règlement relatif au NRPP n'attribue pas des enveloppes à chaque politique mais fixe des dotations minimales pour un nombre limité de volets. Les États membres doivent ainsi consacrer au moins 14 % de leurs PPNR aux objectifs sociaux de l'Union, et au moins 43 % de l'enveloppe totale aux objectifs climatiques et environnementaux. Dans sa lettre de novembre 2025, la présidente de la Commission européenne a proposé un minimum supplémentaire de 10 % pour les zones rurales.
La répartition finale des ressources dépend des choix nationaux en matière de programmation et de la mobilisation des marges de manoeuvre au cours de la période de programmation
En complément des PPNR, la proposition crée également une facilité pour l'UE fonctionnant sous gestion directe de la Commission européenne et dont l'objectif est de financer les priorités de l'Union. Cette facilité servirait également de réserve au niveau de l'UE, pour les besoins émergents ou imprévus.
Enfin, le fonds Interreg continuerait à fonctionner pour financer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale.
A. UNE RÉVOLUTION DANS LA GOUVERNANCE QUI DOIT SUSCITER UNE FORTE VIGILANCE
1. Une fusion de programmes historiques qui offre des promesses de simplification et d'efficience, au risque d'un affaiblissement de ces politiques, nécessitant des garanties et une implication des Parlements nationaux
La Commission européenne propose une réforme majeure de la gestion des politiques de cohésion et de PAC en remplaçant les multiples programmes existants par un PPNR unique par État membre. Avec cette nouvelle architecture, la Commission espère simplifier la programmation, renforcer la cohérence des politiques publiques et réduire les coûts administratifs, tant pour les bénéficiaires que pour les autorités nationales. Les États disposeraient ainsi d'une plus grande marge de manoeuvre pour définir leurs priorités d'investissement.
La réforme s'inscrit dans une volonté de répondre à la complexité et à la fragmentation actuelles du budget européen. La multiplication des instruments financiers, notamment pour la gestion des crises (migration, pandémie, catastrophes), a conduit à un système dispersé et difficile à coordonner. Le nombre réduit permet au demeurant de lutter contre la dispersion de moyens limités.
Cependant, cette réforme suscite aussi des critiques importantes, reprises à juste titre dans la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes. En premier lieu, la proposition « rappelle (...) que ces politiques sont historiquement au coeur de l'intégration européenne et qu'elles poursuivent des objectifs fixés par les traités (articles 38, 39 et 174 du TFUE) ».
La proposition note par ailleurs que : « la fusion proposée dans des plans uniques par État membre, sans garantie suffisante, crée une incertitude quant aux montants accordés à ces politiques cruciales pour l'Union européenne ».
À terme, la proposition avance le risque d'une renationalisation du budget européen, dans la mesure où les décisions d'allocation des fonds seraient largement transférées aux États membres. Une telle évolution risquerait de transformer des politiques historiquement communes, comme la PAC et la politique de cohésion, en une mosaïque de 27 plans nationaux distincts, ce qui pourrait engendrer des distorsions de concurrence et affaiblir la logique d'intégration européenne.
Enfin, la fusion des politiques dans un cadre unique pourrait entraîner une mise en concurrence des priorités sectorielles, notamment entre la PAC et la politique de cohésion. Les ressources ne seraient plus allouées selon des enveloppes distinctes, mais arbitrées au niveau national.
Plusieurs acteurs jugent que ces critiques ne sont pas insurmontables. Ainsi, pour garantir l'efficacité de ce modèle, le think tank Bruegel insiste sur la nécessité d'un cadre de gouvernance adéquat : la gestion partagée entre l'Union et les autorités nationales ou régionales est jugée essentielle pour concilier les objectifs européens avec les réalités locales. Il appelle toutefois à ce que des mécanismes d'évaluation rigoureux soient prévus pour s'assurer que les fonds soient bien utilisés au service des objectifs d'intégration européenne et non selon des logiques de politiques nationales.
Quant aux critiques sur un possible affaiblissement des politiques européennes, les défenseurs de la réforme avancent deux arguments principaux. En premier lieu, le statu quo n'est pas satisfaisant et les deux principaux programmes de l'UE, la PAC et la politique de cohésion, présentent des synergies limitées. Ainsi, alors que ces deux politiques s'intéressent au développement rural, l'existence de deux programmes différents suivant leur logique propre (l'une plus sectorielle, l'autre plus territoriale), se traduit par des rigidités et des inefficiences.
Par ailleurs, les règles encadrant les PPNR incluent des obligations et fléchages budgétaires garantissant le respect des objectifs sectoriels. Le cadre comprend encore quelques obligations comme les aides directes aux revenus des agriculteurs, ou une part minimale réservée aux régions les moins développées.
Dans l'ensemble, si le bouleversement architecturel proposé par la Commission n'est pas infondé, il nécessite néanmoins que des garanties sérieuses soient apportées tant sur la gouvernance, que sur les montants de ces PPNR, afin en particulier de veiller aux intérêts des territoires français et de leurs agriculteurs.
Additionnellement, la création de ces plans devrait pouvoir s'accompagner d'une meilleure implication des Parlements nationaux, ce qui constitue une garantie supplémentaire et un surcroît de légitimité démocratique dans l'allocation des fonds. Le Parlement français pourrait ainsi exercer chaque année de façon plus effective son rôle d'autorité budgétaire sur les fonds européens : la discussion budgétaire annuelle sur le prélèvement sur recettes en faveur de l'UE peut actuellement s'avérer frustrante, compte tenu de ses effets limités, dans la mesure où la France est tenue par ses engagements internationaux.
Pour mémoire la résolution du Sénat sur le précédent CFP défendait déjà une implication des parlements nationaux dans la gouvernance de la FRR, qui a inspiré les présents PPNR : le Sénat « observe que cette facilité sera inscrite dans le cadre du Semestre européen, ce qui impliquera un dialogue exigeant entre les États membres et la Commission lors de l'examen des programmes nationaux de réforme, qui intégreront à l'avenir des plans nationaux pour la reprise et la résilience ; demande que les Parlements nationaux soient associés à l'élaboration de ceux-ci, et que leur implication dans la mise en oeuvre et le suivi du Semestre européen soit renforcée. » Au vu du caractère structurant et régulier des PPNR et de l'importance toujours croissante du budget européen, l'implication des Parlements nationaux dans la procédure apparaît tout aussi indispensable. La commission des finances adopté un amendement COM.2 en ce sens.
2. Des plans qui gagnent en flexibilité mais perdent en prévisibilité
Le dispositif introduit par la Commission européenne repose sur la mise en réserve d'une part significative des enveloppes nationales, non programmée dès l'origine. Cette « réserve de flexibilité » représente environ 25 % de la part initialement non allouée. Elle est conçue comme un instrument d'ajustement permettant de répondre à des événements imprévus ou à l'évolution des priorités politiques sur la durée du cadre financier pluriannuel.
a) Un mécanisme structuré en trois tranches
L'accès à cette réserve de flexibilité est organisé selon une logique séquencée en trois temps, afin d'encadrer son utilisation tout en maintenant une capacité d'intervention continue.
Un premier cinquième de la réserve est mobilisable sur la période 2028-2030 et constitue une marge initiale de réaction immédiate aux crises. Il ne peut être activé qu'en cas de chocs imprévus (catastrophes naturelles, perturbations économiques majeures, etc.). Les montants non utilisés restent disponibles et peuvent être reportés vers la phase de révision à mi-parcours.
Trois cinquièmes de la réserve sont débloqués à l'occasion de révision à mi-parcours, prévue en 2031. À cette échéance, les États membres doivent soumettre des plans révisés intégrant des priorités actualisées, ainsi que des objectifs et jalons adaptés à la seconde moitié du CFP. Cette enveloppe constitue une réserve stratégique pour réorienter les politiques publiques à la lumière des évolutions économiques, climatiques ou géopolitiques. Une mobilisation anticipée de cette tranche est possible, mais strictement encadrée et réservée à des circonstances exceptionnelles dûment justifiées.
Enfin, un dernier cinquième est disponible sur la période 2031-2034 et correspond à une fenêtre de crise tardive, suivant une logique similaire au premier cinquième portant sur la période 2028-2030. Les fonds non utilisés pour des crises avant mi-2033 peuvent être réaffectés à d'autres ajustements des plans.
b) L'ajustement proposé par la Commission en 2026
Dans le contexte des discussions liées à l'accord commercial UE-Mercosur, la Commission a atténué son dispositif et proposé en janvier 2026 que les bénéficiaires puissent décaisser plus rapidement leurs fonds, avec une anticipation partielle de la réserve de flexibilité. Les États membres pourraient, sur une base volontaire, mobiliser de manière anticipée deux tiers de l'enveloppe initialement réservée à la révision à mi-parcours, pour un total de 40,5 milliards d'euros (en prix constants 2025, soit environ 45 milliards d'euros en prix courants).
Revers de la médaille, cette proposition modifie l'équilibre initial du mécanisme en réduisant la réserve disponible pour la révision à mi-parcours, limitant la capacité d'ajustement stratégique à plus long terme.
c) Une prudence budgétaire acquise au prix d'une moindre prévisibilité
L'architecture proposée renforce la réactivité face aux crises en isolant des ressources immédiatement mobilisables. Elle améliore également la capacité d'adaptation des politiques publiques, en permettant une révision substantielle des priorités à mi-parcours.
La structuration temporelle en tranches favorise ainsi une gestion prudente des ressources, en évitant leur consommation prématurée et en garantissant une disponibilité sur l'ensemble de la période budgétaire. Une telle propriété est assurément plus que bienvenue dans un contexte financier dégradé qui limite fortement les marges budgétaires pour faire face aux crises.
En contrepartie, la mise en réserve d'une part importante des fonds génère une incertitude pour la planification, en particulier pour des investissements de long terme qui nécessitent une certaine visibilité budgétaire. Dans le cadre des auditions menées par le rapporteur, Régions de France a fait valoir que la politique de cohésion est une politique qui supporte mal les à-coups, dont les effets se font sentir sur le temps long, et qui se prête peu à de fortes variations annuelles.
Enfin, la gestion de cette flexibilité soulève des enjeux de gouvernance et d'arbitrage politique, susceptibles de créer des tensions quant à l'allocation des ressources disponibles.
3. De fortes incertitudes sur la place des régions dans ce nouveau dispositif
Alors que les régions jouent aujourd'hui un rôle central en tant qu'autorité de gestion des fonds de cohésion et du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), des incertitudes demeurent sur le rôle qui leur serait alloué dans la nouvelle architecture budgétaire.
La proposition de la Commission comprend quelques précisions sur le rôle des régions. En premier lieu, l'article 6 de la proposition de la Commission sur les PPNR17(*) porte sur les « partenariats et la gouvernance à multi-niveaux ». Il prévoit une obligation pour les États membres d'organiser un partenariat conforme à leur cadre institutionnel et juridique, intégrant le cas échéant, des chapitres régionaux et territoriaux et renvoie aux normes en vigueur pour les relations entre l'UE, les États membres et leurs régions18(*). Dans le cadre des auditions menées, Régions de France a pointé que le cadre constitutionnel français ne garantissait pas l'implication des régions françaises dans d'éventuels PPNR.
Par ailleurs, aux termes de l'article 22 de la proposition, la répartition des responsabilités entre niveaux de gouvernance doit être précisée dans chaque plan, notamment en ce qui concerne la programmation, la mise en oeuvre, la gestion financière et l'évaluation.
De plus, aux termes des articles 49, 50 et 51, en présence de plusieurs autorités de gestion, les États membres définissent une autorité de coordination. Ces articles précisent les responsabilités respectives de ces autorités et l'article 51 dispose en outre que les autorités de gestion sélectionnent les opérations financées, mettent en oeuvre les programmes et assurent les vérifications nécessaires.
En outre, l'article 55 prévoit l'instauration de comités de suivi associant les différents partenaires, y compris les régions. Ces instances sont chargées d'examiner l'avancement des plans, d'approuver les modifications, d'identifier les difficultés de mise en oeuvre et de veiller au respect des principes de partenariat et d'efficacité administrative.
Ces dispositions ne sont toutefois pas suffisantes et de fortes incertitudes demeurent sur le rôle des régions dans le futur dispositif. Ainsi, c'est à juste titre que la proposition de résolution relève « que l'allocation des ressources attribuées aux régions reste tributaire de l'appréciation des États membres et des arbitrages qu'ils souhaiteront effectuer ». S'ajoute à cette crainte le fait que les financements régionaux puissent être conditionnés par la mise en oeuvre de réformes nationales. Les mécanismes envisagés prévoient que les paiements soient soumis à l'obligation d'atteindre des objectifs et des jalons, incluant la réalisation de réformes relevant du niveau national. Il en résulte un risque que des autorités régionales soient affectées par des retards ou des manquements qui ne relèvent pas de leur champ de compétence, totalement indépendants de leur action et de leur volonté.
La proposition de résolution appelle « à rendre obligatoire l'inclusion d'un chapitre régional au sein des PPNR », « souhaite également que la France désigne au plus vite les régions comme autorités de gestion » et « attend que les modalités sur la participation des régions aux PPNR soient formalisées au plus vite ».
Ces préconisations sont nécessaires mais peuvent encore être renforcées :
- premièrement, chaque région doit disposer d'un chapitre dédié, pour pouvoir pleinement exercer son rôle d'autorité de gestion ;
- deuxièmement, alors que depuis 2014, les régions peuvent gérer directement les fonds européens en tant qu'autorité de gestion pleine et entière, l'instauration de PPNR ne peut conduire à un retour en arrière, où elles exerceraient un simple rôle d'autorité de gestion déléguée, s'apparentant à une agence déconcentrée de l'État.
En outre, il est crucial que l'architecture des PPNR soit suffisamment détaillée pour que les régions puissent connaître précisément les fonds dont ils auraient la responsabilité, afin de se lancer dans un lourd travail de programmation. Le temps presse : la proposition de la Commission évoque une mise en oeuvre des plans dès janvier 2028, ce qui implique la transmission de projets dès juin 2027. Dans le cadre des auditions menées, Régions de France a insisté sur la nécessité de lancer ce travail de programmation au plus vite et que le Gouvernement jouerait un rôle crucial en arrêtant dès que possible l'architecture des PPNR discutés ainsi que les responsabilités précises qui seraient confiées aux régions. En outre, d'après les représentants entendus, une telle répartition des rôles aurait déjà été décidée entre les Länder et l'État fédéral allemand.
C'est pourquoi la commission des finances a adopté l'amendement COM 4 de la commission, visant à ce que le Gouvernement désigne au plus vite chaque région française comme une autorité de gestion pleine et entière, en charge d'un chapitre territorial dédié, pouvant dialoguer avec la Commission européenne et soit au clair sur les crédits qui lui sont confiés, étant entendu que le nouveau CFP ne peut se faire au détriment des régions françaises.
4. Le passage souhaitable d'une logique de coût à une logique de performance
a) L'introduction d'une logique de résultats vise à une plus grande efficacité dans le décaissement des fonds
Dans le modèle traditionnel, les dépenses engagées par les États membres étaient remboursées sur la base de justificatifs (factures, contrôles d'éligibilité), permettant une traçabilité fine des fonds.
Avec les PPNR, la Commission européenne souhaite que les fonds soient désormais versés suivant un modèle de performance, sur le modèle des pratiques adoptées pour la mise en oeuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), dans le cadre du plan de relance européen. Ce modèle repose sur une structuration des plans autour de jalons qualitatifs (ex : réformes adoptées, dispositifs mis en place) et de cibles quantitatives (ex : nombre de bénéficiaires, capacités installées, surfaces couvertes, etc.). Chaque décaissement est directement lié à l'atteinte de ces éléments prédéfinis.
Ce système présente plusieurs avantages opérationnels. Il permet une simplification administrative, en réduisant la nécessité de vérifier chaque dépense individuelle. Il favorise également une accélération de la mise en oeuvre, et donc des décaissements, les États étant incités à atteindre rapidement les objectifs pour déclencher les paiements. Enfin, il introduit une logique de responsabilisation, en liant explicitement les financements à des engagements de résultats.
b) Un changement de paradigme qui nécessite un travail sur les indicateurs et sur les contrôles menés
Le passage à une logique de coûts implique un transfert du risque budgétaire : celui-ci ne porte plus principalement sur la régularité des dépenses, mais sur la qualité de la définition, de la mesure et de la vérification de la performance. La Cour des comptes européenne a notamment pointé plusieurs de ces risques dans son évaluation de la FRR19(*), une analyse qui a été reprise et développée par des think tanks comme Bruegel20(*).
L'expérience de la FRR a ainsi montré une forte hétérogénéité entre États membres, tant dans la qualité que dans l'ambition des objectifs fixés. Plusieurs analyses mettent en évidence des cas où les cibles étaient facilement atteignables21(*). Certains indicateurs ont également été définis de manière peu exigeante ou peu pertinente, ce qui limite leur capacité à refléter de véritables progrès. L'absence d'une méthodologie harmonisée pour les FRR a nuit en outre à la comparabilité entre États membres.
Une critique centrale de la Cour des comptes européenne porte sur la nature des indicateurs utilisés, qui reflète plus la réalisation d'actions que l'obtention des résultats recherchés. Des indicateurs comme le nombre de bénéficiaires ou les volumes d'investissements réalisés sont plus faciles à vérifier mais ne renseignent pas sur l'impact réel des politiques (amélioration de l'emploi, gains de productivité, effets environnementaux). Cette situation complique l'évaluation du rapport coût-efficacité.
Enfin, le passage à un financement par jalons transformerait profondément la chaîne d'audit. Contrairement au système traditionnel, une fois un jalon validé, les coûts sous-jacents ne sont généralement plus examinés en détail. Il devient plus difficile de relier les financements à des dépenses spécifiques, ce qui entraîne les risques suivants : réduction de la capacité à détecter les irrégularités (erreurs de marchés publics, aides d'État non conformes), limitation des corrections financières (sauf en cas de fraude ou de défaillances systémiques), un affaiblissement de l'effet dissuasif pour les irrégularités de moindre ampleur.
Bruegel souligne en outre le risque de conflit d'intérêts institutionnel, la Commission jouant un rôle central dans la conception, la négociation, l'évaluation et le suivi des plans.
c) Les autorités françaises estiment que la proposition de la Commission permet de répondre à ces points de vigilance
Interrogés sur ces risques dans le cadre des auditions menées par le rapporteur, la direction du budget, la direction générale du trésor et le SGAE ont tous défendu ce changement de paradigme.
Le dispositif proposé repose sur un double encadrement : le règlement spécifique aux PPNR et un règlement horizontal sur la performance22(*), applicable à l'ensemble du budget de l'UE. Ce cadre prévoit une structuration détaillée autour de 543 domaines d'intervention, auxquels seront rattachés environ 900 indicateurs de performance. Les cibles et jalons devront être sélectionné sur la base de ces indicateurs de performance, qui concerneront à la fois les réalisations (ex : « m² construits et nombre de logements sociaux et abordables rénovés ou ajoutés » ; « nombre d'agriculteurs soutenus ») et les résultats (ex : « baisse des émissions de gaz à effet de serre » ; « nombre d'emplois maintenus ou créés dans les entreprises soutenues »).
Ce référentiel commun d'indicateurs permet d'assurer une comparabilité accrue entre États membres et de mieux mesurer les résultats des politiques, au-delà de leur simple mise en oeuvre.
Enfin, la direction du budget pointe que le règlement sur la performance prévoit des obligations renforcées en matière de suivi, de reporting et de transmission automatisée des données. Les États membres devront mettre en place des systèmes de gestion permettant de suivre l'atteinte des objectifs et de garantir la fiabilité des informations. Des autorités d'audit indépendantes seront chargées de vérifier à la fois l'atteinte des jalons et le bon fonctionnement des systèmes de contrôle. Elles produiront une opinion annuelle destinée à la Commission.
Le règlement prévoit explicitement des possibilités de suspension des paiements et de corrections financières en cas de non-respect des engagements ou de défaillances dans les systèmes de gestion. En outre, les dispositifs de contrôle devront garantir l'absence de double financement, répondant ainsi à l'un des risques identifiés.
La direction du budget alerte toutefois sur le fait que la nouvelle logique de performance ne doit surtout pas se superposer à la logique existante de conformité, car ceci alourdirait considérablement la charge administrative. Elle indique dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, que « les autorités françaises ont a de nombreuses reprises regretté la différence d'interprétation entre la Cour [des comptes européenne] et la Commission européenne et indiqué leur désaccord avec l'idée d'utiliser le coût réel des mesures comme indicateur de performance. »
* 17 COM(2025) 565 final, 16 juillet 2025.
* 18 Règlement délégué du 7 janvier 2014, relatif au code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds structurels et d'investissement européens.
* 19 Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience par la Commission - Une mission bien assurée dans l'ensemble, malgré la persistance de risques pour la mise en oeuvre, Cour des comptes européenne, septembre 2022.
* 20 National plans, regional voices: cohesion policy in the next European Union budget, Bruegel, mars 2026.
* 21 Corti et de la Ossa (2023) ont pointé par exemple que l'objectif du plan de relance italien, qui visait à aider 300 000 demandeurs d'emploi d'ici décembre 2022, ne représentait que la moitié de l'objectif national, fixé à 600 000 demandeurs d'emploi.
* 22 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union, COM(2025) 545 final.