B. EN TENANT COMPTE DES FLEXIBILITÉS OFFERTES, LES PLAFONDS PRÉVUS PERMETTRAIENT TOUT JUSTE DE PRÉSERVER LES FONDS ALLOUÉS AUX POLITIQUES AGRICOLE ET DE COHÉSION EN FRANCE
1. Au niveau européen, les PPNR marquent une baisse légère des budgets de la PAC et de la politique de cohésion à euros constants
L'architecture proposée vise à réunir tous les fonds de l'UE mis en oeuvre par les États membres et les régions au sein d'un fonds unique, qui constitue la rubrique 1 et qui financera principalement les PPNR, mais aussi une facilité de l'UE, gérée par la Commission européenne et destinée à aider les États membres et les régions à réagir aux crises, aux perturbations des marchés agricoles ou aux catastrophes naturelles. Cette facilité pourra aussi financer des actions au niveau de l'UE dans un large éventail de domaines d'action (initiative urbaine, innovation sociale, actions maritimes et sanitaires, projets transfrontières, soutien technique).
Architecture financière de la rubrique 1 du prochain CFP
Source : Commission européenne
Les services du Parlement européen ont analysé les crédits alloués aux PPNR en les comparant, en euros23(*) et à périmètre constants aux enveloppes équivalentes prévues dans le CFP 2021-2027. Ils trouvent une baisse significative de 9,3 % dans les crédits alloués aux politiques couvertes par les PPNR.
Comparaison des plafonds des engagements
entre
le CFP actuel et le CFP proposé
(en milliards d'euros, en euros de 2025)
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Catégorie |
CFP 2028-2034 - Programmes |
Montant (Mds €) |
CFP 2021-2027 - Programmes |
Montant (Mds €) |
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Fléché |
Soutien au revenu de la PAC (pilier I) |
261,0 |
FEAGA (gestion partagée) |
287,0 |
|
Politique commune de la pêche (PCP) |
1,8 |
FEAMPA (gestion partagée) |
5,4 |
|
|
Affaires intérieures (HOME) |
30,6 |
FAMI, FSI, IGFV |
12,8 |
|
|
Régions moins développées |
194,7 |
FC, FEDER |
269,5 |
|
|
FEADER, LIFE, ESI, FSE+ |
195,6 |
|||
|
Non fléché |
Montant à programmer dans les plans initiaux |
109,0 |
||
|
Flexibilité pour crises et révision à mi-parcours |
101,2 |
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Total |
PPNR |
698,3 |
Équivalent 2021-2027 |
770,3 |
Note : FEAGA : Fonds européen agricole de garantie ; PCP : Politique commune de la pêche ; FEAMPA : Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture ; FAMI : Fonds Asile, Migration et Intégration ; IGFV : Instrument de gestion des frontières et des visas ; FSI : Fonds pour la sécurité intérieure ; FC : Fonds de cohésion ; FEDER : Fonds européen de développement régional ; FEADER : Fonds européen agricole pour le développement rural ; FSE+ : Fonds social européen plus (ESF+) ; LIFE : Programme pour l'environnement et l'action climatique ; ESI : Fonds structurels et d'investissement européens.
Source : Parlement européen (direction générale du budget)
S'agissant plus spécifiquement de la PAC, 300 milliards d'euros (euros courants) sont sanctuarisés dans la proposition de la Commission :
- 293,7 milliards d'euros pour les « soutiens au revenu », qui représentent 80 % des instruments de la PAC actuelle (nouvelle aide surfacique, soutiens aux petits agriculteurs, paiements pour les zones à contraintes, soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques, aides couplées au revenu) ;
- 6,3 milliards d'euros pour constituer un « filet de sécurité », destiné à stabiliser les marchés en cas de perturbations.
Pour mémoire, la PAC représentait 387 milliards d'euros sur 7 ans dans la dernière programmation (euros courants). Ces montants ne sont toutefois pas strictement comparables, puisque ce budget de 300 milliards ne constitue qu'un minimum, les États membres pouvant le compléter en mobilisant les 235 milliards d'euros non-fléchés dans les PPNR (euros courants).
Il est à noter par ailleurs que, dans les cadres des négociations commerciales sur le Mercosur, et afin de faire un geste en faveur des agriculteurs, la Commission européenne a proposé, le 6 janvier 2026, de réviser sa position sur la PAC dans le prochain CFP :
- les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR (soit 45 milliards d'euros) pourraient être fléchés vers l'agriculture dès 2028 ;
- les fonds dédiés à l'objectif rural (soit 48,7 milliards d'euros) pourraient également être utilisés pour des mesures agricoles24(*).
Évolution du budget alloué à la PAC
(en milliards d'euros, en euros courants)
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CFP 2021-2027 |
CFP 2028-2034 |
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Proposition
initiale |
Proposition
amendée |
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|
Soutiens au revenu |
293,7 |
293,7 |
|
|
Filet de sécurité |
6,3 |
6,3 |
|
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Réserve de mi-parcours |
Jusqu'à 45 |
||
|
Objectif rural |
Jusqu'à 48,7 |
||
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Total |
387 |
300 |
Jusqu'à 393,7 |
Source : commission des finances, d'après la commission des affaires européennes
Si cette proposition suffit à ce que dès 2028, des enveloppes équivalentes au CFP puissent être alloués en faveur de la PAC, deux nuances s'imposent toutefois :
- d'une part, la proposition amendée constitue un redéploiement de crédits au sein de la rubrique 1 ;
- d'autre part, la mobilisation de ces fonds au bénéfice de l'agriculture n'est qu'une possibilité offerte aux États membres, laissée à leur appréciation.
2. L'enveloppe allouée à la France doit permettre de garantir les budgets de la PAC et de la politique de cohésion
a) Dans le CFP 2021- 2027, la France a bien mieux profité de la politique agricole commune que de la politique de cohésion
Le contexte budgétaire nous oblige à analyser précisément les retours de la France sur les politiques actuellement financées par le CFP 2021-2027. Sur la base des dernières données disponibles portant sur l'exercice 2024, si le retour français est supérieur à la moyenne s'agissant de la politique agricole commune, il est en revanche particulièrement faible s'agissant de la politique de cohésion. En effet, avec 19,8 euros par habitant, le taux de retour se situe à un peu plus du tiers de la moyenne européenne. Dans l'ensemble, alors que la France contribue au budget de l'UE à hauteur de 17 %, le taux de retour sur cette politique n'est que de 5 %.
Retour par habitant par rubrique en 2024 : comparaison de la France et de la moyenne de l'UE
(en euros par habitant)
Note : la rubrique « résilience et valeurs » comprend notamment le programme Erasmus.
Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire
Ainsi, la politique de cohésion finance avant tout les régions d'Europe de l'Est plutôt que les régions françaises. Cette détérioration n'est pas récente et doit être endiguée.
Évolution du solde net de la France au titre de la politique de cohésion entre 2001 et 2024
Source : documentation budgétaire
Le Sénat ne peut que défendre les régions et l'importance de la politique de la cohésion. Cette politique est notamment cruciale pour les régions dites « ultrapériphériques », défendues dans la suite de cette résolution. Celles-ci ne sont toutefois pas les seules à pouvoir bénéficier d'un tel soutien : en juin 2025, la Commission européenne a ainsi constaté un creusement des inégalités territoriales en France, avec cinq régions dites "NUTS 2" (soit l'ancien périmètre, qui sert de base aux politiques régionales) désormais sous la barre des 75 % du PIB européen moyen par tête : Corse, Limousin, Franche-Comté, Lorraine et Picardie.
Dans un contexte financier contraint, la commission des finances a adopté l'amendement COM.4 de la commission, pour faire en sorte que les difficultés des régions françaises soient mieux reconnues.
b) Dans le prochain CFP, PAC et politique de cohésion pourraient tout juste être maintenues
Comme rappelé par le SGAE dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, , « la fusion de nombreux fonds dans un ensemble de plans de partenariats ne permet pas d'avoir une vision claire sur les crédits qui seront in fine alloués aux différentes politiques, cela relevant du choix de chaque État membre au-delà du minimum imposé par la Commission. »
L'enveloppe pré-allouée de la France s'élève à 91,5 milliards d'euros dont 84,5 milliards d'euros au titre du PPNR, 1,4 milliards d'euros au titre du plan Interreg et 5,6 milliards d'euros au titre du fonds social pour le climat (FSC) financé par ressources affectées issues des quotas ETS 2.
La direction du budget et le SGAE étaient attentifs au taux de retour de cette proposition, qui s'élève à 10,8 % de l'enveloppe totale préallouée aux États membres, soit un taux similaire à celui observé sur les fonds préalloués 2021-2027. À titre de comparaison, il s'agit de la 2ème enveloppe en volume (derrière la Pologne, avec 124 milliards d'euros) et de la 20ème en termes de retours par habitant. La direction du budget et le SGAE étaient aussi sensibles aux taux de cofinancements nationaux obligatoires, qui sont proches de ceux du cadre 2021-2027.
Cette enveloppe pré-allouée comprend des montants planchers qui devront être dédiés a minima aux politiques suivantes :
- 50,9 milliards d'euros à la politique agricole (soutien au revenu des agriculteurs) ;
- 3,7 milliards d'euros en faveur des régions les moins développées ;
- 2,7 milliards d'euros pour les affaires intérieures (FAMI, FSI, IGFV) ;
- 0,2 milliards d'euros pour la politique de la pêche.
Hors ces enveloppes sanctuarisées, le reste à ventiler au sein de l'enveloppe française s'élève ainsi à 27,0 milliards d'euros.
S'agissant plus spécifiquement de la PAC, à titre de comparaison l'enveloppe allouée à la France s'élevait à 66,2 milliards d'euros dans le cadre 2021-2027 : pour atteindre ce niveau, 15,3 milliards d'euros devraient être attribués à la PAC à partir du reste à ventiler, soit 57 % de cette enveloppe.
Ce reste à ventiler comprend toutefois une « réserve de flexibilité », dont l'utilisation dépendra pour partie de crises futures et dont on ne peut affirmer qu'elle sera attribuée, ou non, à la politique agricole. Si l'on exclut cette réserve de l'enveloppe mobilisable, selon les dernières estimations25(*), c'est près de 80 % des crédits non fléchés qui devront être mobilisés pour reconstituer l'enveloppe de la PAC.
De manière générale, dans le cadre des auditions, le SGAE indique dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, que « selon plusieurs expertises de la direction du budget et du SGAE, il semble possible pour la France de maintenir en euros courants les enveloppes cohésion, PAC et PCP. Un tel maintien impliquerait néanmoins un faible niveau de reste à allouer aux autres dépenses qui ne seraient pas couvertes par ces trois politiques, d'environ 3,2 milliards d'euros. » Au sein du SGAE, un pôle a été créé pour mettre en oeuvre le PPNR.
Sur la base de ces estimations actualisées, le rapporteur a proposé un amendement COM.3 pour mettre à jour, dans la résolution, la comparaison chiffrée du CFP 2021-2027 et du CFP proposé, qui a été adopté par la commission des finances.
* 23 Euros de 2025.
* 24 Par ailleurs des prêts de l'UE, dits « Calatalyst » pourraient également être mobilisés à hauteur de 15 milliards d'euros.
* 25 Cf. notamment : “Further reflections on CAP governance and budget”, capreform.eu, écrit en collaboration avec des chercheurs de l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDR).