N° 617
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mai 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur le projet de loi
habilitant le Gouvernement
à prendre, par
ordonnances, les
adaptations rendues
nécessaires par l'entrée en application
des règlements (UE) n°s
2024/1347, 2024/1348,
2024/1349, 2024/1350,
2024/1351, 2024/1352,
2024/1356, 2024/1358,
2024/1359
du Parlement
européen et du
Conseil du 14 mai 2024, et les
dispositions nécessaires à la
transposition de la
directive (UE) 2024/1346 du
Parlement européen
et du
Conseil du 14 mai 2024 (procédure
accélérée),
Par MM. David MARGUERITTE et Olivier BITZ,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
526 et 618 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Adopté le 14 mai 2024, le pacte européen sur la migration et l'asile, qui se compose de neuf règlements et d'une directive, entend réformer en profondeur la politique migratoire et d'asile dans l'Union européenne.
Sa mise en oeuvre implique des modifications d'ampleur du droit français, notamment en ce qui concerne les procédures d'asile, l'accueil des demandeurs d'asile et les contrôles aux frontières.
Le 12 juin 2026 constitue la date d'entrée en application de la majeure partie des dispositions du pacte.
Par le présent projet de loi, déposé le 8 avril dernier, soit à peine plus de deux mois avant l'échéance du 12 juin, le Gouvernement sollicite trois habilitations à légiférer par ordonnance, en vertu de l'article 38 de la Constitution, afin de prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du pacte.
Si elle a regretté le recours aux ordonnances, qui n'a été rendu nécessaire que du fait du retard pris par le Gouvernement, la commission a pris acte du fait qu'il n'existait, à ce jour, aucune alternative crédible qui permettrait une adaptation, en temps utile, de notre droit.
Prenant acte de l'engagement du Gouvernement de mener à bien le processus de ratification, la commission a, dans un esprit de responsabilité, accepté la demande d'habilitation.
Sur la proposition de l'un de ses rapporteurs, elle a néanmoins circonscrit cette demande en supprimant l'une des habilitations, qui avait pour finalité la prise de mesures de coordination et de mise en cohérence du droit rendues nécessaires par les autres ordonnances. Elle a considéré que de telles mesures relevaient normalement du projet de loi de ratification dont l'examen lui paraît indispensable au regard de l'importance des enjeux de la réforme.
I. LE PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE : UN RENFORCEMENT NÉCESSAIRE DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES EXTÉRIEURES ET DU CADRE JURIDIQUE DE L'ASILE
A. UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ASILE CONFRONTÉE À UNE DYNAMIQUE INSOUTENABLE
La demande d'asile en France connaît une augmentation continue depuis le milieu des années 2000 et s'est brutalement accélérée à partir de 2015. Elle a connu un pic historique en 2024, avec plus de 153 000 demandes. Si leur nombre devrait légèrement baisser en 2025 et en 2026, la demande d'asile se maintient à un niveau très élevé, plus du double de celui observé avant 2014.
La demande d'asile en France depuis 2004
Source : Ofpra
Avec 18 % de la demande totale enregistrée dans l'Union européenne, la France est en 2025 la deuxième destination européenne pour l'asile, derrière l'Allemagne (19,7 %) mais devant l`Espagne (17,4 %) et l'Italie (16,2 %).
En dépit de l'augmentation continue de l'activité décisionnelle de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), dont les effectifs ont quasiment triplé entre 2008 et 2026, le délai moyen de traitement des demandes d'asile1(*) demeure très supérieur à l'objectif de six mois : il s'élevait en 2025 à 10,8 mois, contre 9,8 en 2024.
Cette augmentation de la demande s'accompagne d'une hausse continue du taux de protection : le taux global de protection, qui tient compte des décisions de l'Ofpra et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), s'est élevé en 2025 à 52,1 %, contre 49,4 % en 2024 ; il se situait autour de 20 % avant la crise migratoire de 2015-2016. Conjuguée à l'augmentation de la demande, cette évolution aboutit à une très forte croissance du nombre de bénéficiaires d'une protection internationale : en 2025, le nombre de décisions d'admission s'est établi à 78 782, soit un pic historique (+ 12 % par rapport à 2024). À titre de comparaison, ce nombre s'élevait à 46 000 en 2019 et se situait autour de 10 000 avant 2014.
Si l'Ofpra explique cette évolution par la présence accrue de ressortissants de pays à fort taux de protection (Afghanistan, Ukraine, Haïti), les rapporteurs relèvent que la jurisprudence tend également à accroître continuellement les catégories en droit d'obtenir le statut de réfugié, notamment par l'extension du concept de « groupe social » au sens de l'article 1er de la convention de Genève2(*).
Il en résulte que l'asile peut être regardé comme la première filière d'immigration en France et, au regard des difficultés rencontrées dans l'éloignement des personnes déboutées du droit d'asile3(*), l'un des principaux flux d'immigration clandestine.
Les conséquences de cette dynamique sont multiples : un dispositif d'accueil et d'hébergement en tension et qui ne parvient à assurer l'hébergement que de 70 % environ des demandeurs, en dépit d'une très forte croissance du nombre de places d'hébergement, qui est passé de 55 000 en 2015 à plus de 110 000 en 2026. Le coût total de la politique de l'asile est mal connu : les crédits de l'action 2 du programme 303, dont le montant pour 2026 s'élève à 1,38 milliard d'euros (Md€), ne couvrent qu'une partie des dépenses liées à l'asile, pour l'essentiel liées à l'hébergement et au versement de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).
* 1 Ce délai intègre l'enregistrement de la demande d'asile, son examen par l'Ofpra et le jugement de la CNDA sur les recours contre les décisions de refus.
* 2 À la suite de la Cour de justice de l'Union européenne, la CNDA a jugé que l'ensemble des femmes afghanes peuvent être considérées comme appartenant à un certain groupe social au sens de la directive 2011/95, en tant que motif de la persécution, et ainsi se voir reconnaître la qualité de réfugiée (CNDA, 11 juillet 2024, n° 23014128) ; elle a récemment jugé qu'il en allait de même pour les femmes iraniennes (CNDA, 3 avril 2025, n° 24024165) et somaliennes (CNDA, 16 octobre 2025, n° 24015934). Cette qualification a également été retenue pour les personnes homosexuelles au Guatemala (CNDA, 17 mars 2025, n° 23061341) ou les personnes transgenres au Pérou (CNDA, 12 janvier 2026, n° 25000720)
* 3 Dans son rapport de janvier 2024, La politique de lutte contre l'immigration irrégulière (p. 100), la Cour des comptes évaluait à 2 % le taux d'exécution des décisions d'éloignement prises à l'encontre des déboutés du droit d'asile sur la période 2019-2022.