II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UNE RELATIVE STAGNATION DES DÉPENSES DE PERSONNELS MALGRÉ DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS
1. Une création de près de 1 800 emplois en période de décroissance démographique
En 2025, le plafond d'emplois global de la mission a progressé, pour la quatrième année consécutive, de 1,5 % représentant 15 825 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Cette hausse est principalement due au programme 230 « Vie de l'élève », le nombre d'emplois prévu sur ce programme augmentant de 15,3 % entre 2024 et 2025, soit une hausse de 16 151 ETPT. En effet, la LFI pour 2025 anticipait le transfert prévisionnel sur le titre 2 de 14 389 ETPT d'AESH, qui étaient jusqu'alors rémunérés sur les crédits d'intervention du programme.
Évolution de la consommation des emplois
par rapport aux plafonds fixés
en lois de finances initiales et
rectificatives
(en ETPT)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Le niveau des emplois est pourtant sous-consommé, avec un taux de consommation de 99,1 % des prévisions en LFI 2025, représentant une sous-exécution de 9 510 ETPT, dont 2 792 ETPT sur le programme 230 « Vie de l'élève », 1 805 ETPT sur le programme 140 « Enseignement public du premier degré » et 1 585 ETPT sur le programme 141 « Enseignement public du second degré ». Le niveau des emplois réellement consommés diminue légèrement par rapport à 2024, où 99,5 % du plafond d'emplois avait été consommé.
Décomposition de la sous-exécution
des ETPT
par rapport à la prévision en LFI 2025
(en ETPT)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Cette sous-exécution est liée tant à des mesures de périmètre qu'au schéma d'emplois, qui prévoyait une création nette de 2 035 équivalents temps pleins en 2025 par rapport à 2024. La hausse du plafond d'emplois en LFI 2025 correspond en exécution à une création nette de postes de 1 799 ETP. Ainsi, si 577 AESH surnuméraires par rapport à la LFI 2025 ont été recrutés, à l'inverse 487 emplois d'enseignants du premier degré et 866 emplois d'enseignants du second degré ont été supprimés.
Décomposition du schéma d'emploi par type de postes en 2025
(en ETP)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Cette sous-exécution est donc en partie liée au manque d'attractivité de la filière enseignante, même si les difficultés de recrutement des enseignants s'atténuent ainsi légèrement en 2025 par rapport à 2024 et 2023. Ainsi, dans le premier degré public, entre 2016 et 2024, le nombre de présents aux concours a diminué de 30,8 %, alors que le nombre de postes ouverts a baissé de seulement 20,8 %. Une tendance similaire est observée dans le second degré : le nombre de présents aux concours a diminué de 32,2 % depuis 2016, alors que le nombre de postes ouverts n'a diminué que de 17,8 %.
Le rapporteur spécial regrette toutefois que la déprise démographique n'ait pas été prise en compte concernant l'évolution des effectifs. Il s'était prononcé lors du PLF 2025 en faveur de la suppression de 2 000 emplois d'enseignants, contre une suppression de 4 000 emplois proposée initialement, qui n'a pas été retenue dans le texte final. Il est ainsi regrettable que près de 1 800 emplois supplémentaires aient été créés en 2025, en période budgétaire contrainte, et alors que les effectifs scolaires ont diminué de 0,8 % entre 2024 et 2025. Le rapporteur spécial souhaite rappeler qu'une diminution raisonnée des effectifs d'enseignants est souhaitable, afin notamment d'orienter la dépense publique vers une revalorisation salariale de ces personnels, au-delà de l'effort nécessaire de maitrise des comptes publics.
2. Une stagnation des salaires en 2025
L'augmentation des dépenses de personnel, faible, s'élevant à seulement 1,3 % entre 2024 et 2025, contre 8,3 % entre 2023 et 2024, est largement portée par l'évolution du glissement vieillesse-technicité, qui représente un surcoût de 407 millions d'euros.
Elle est portée dans une moindre mesure par des mesures catégorielles, représentant un surcoût de 77 millions d'euros, qui intègrent à hauteur de 44,4 millions d'euros l'impact des mesures de revalorisation catégorielles décidées en 2024 en raison de la bascule des AESH et de la « CDIsation » des assistants d'éducation « AED » sur le titre 2.
En 2024, les mesures catégorielles représentaient à l'inverse un surcoût de 2,4 milliards d'euros, soit une hausse massive des dépenses salariales. Si ces revalorisations étaient bienvenues, le cadre budgétaire contraint ne permet malheureusement pas de poursuivre cette dynamique en 2025 en l'absence de marges d'économies dégagées par ailleurs.
Le passage des AESH du hors titre 2 au titre 2, achevé en 2025, représente un surcoût salarial de 307 millions d'euros, qui est inclus dans la ligne « Autres variations ».
Facteurs d'évolution de la dépense de personnel en 2025
(en millions d'euros et en AE=CP)
GVT : glissement vieillesse-technicité. La contribution au CAS « Pensions » n'est pas prise en compte.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires