B. UNE BUDGÉTISATION INITIALE NON CONFORME À LA PRÉVISION
1. Une sous-consommation des crédits liés à la formation, malgré l'amélioration de la prévision budgétaire en LFI 2026
Comme les années précédentes, la sous-consommation des dépenses liées à la formation des enseignants (action 4 du programme 140, action 10 du programme 141 et action 10 du programme 139) s'élève à 1,192 milliard d'euros. Cette sous-consommation des crédits consacrés à la formation des personnels est stable par rapport à 2024, mais elle a été multipliée par 12,5 depuis 2017.
Comme le relève par ailleurs la Cour des comptes, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer entre les crédits destinés à la formation initiale des enseignants de ceux destinés à la formation continue, réduisant ainsi les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des actions programmées lors de l'élaboration de la loi de finances. Dans le contexte de la réforme de la formation initiale des enseignants annoncée en avril 2024 par le Président de la République et effective à la rentrée 2026, l'absence d'une telle distinction est particulièrement préjudiciable.
Toutefois, les remarques répétées du rapporteur spécial, ainsi que de la Cour des comptes, ont permis d'améliorer la prévision budgétaire lors du PLF 2026. Ainsi, en 2026, seuls 807 millions d'euros ont été prévus pour les dépenses de formation, soit un niveau plus proche des 717 millions d'euros exécutés en 2025. Le rapporteur spécial salue une telle amélioration de la prévision budgétaire.
Évolution de la sous-exécution des dépenses liées à la formation des enseignants entre 2017 et 2025
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Une budgétisation à revoir
L'information dont dispose la représentation parlementaire sur la ventilation des crédits pour certaines actions au sein des programmes de la mission « Enseignement scolaire » est insincère. Le Parlement n'est ainsi pas en mesure de suivre, au stade de la LFI, la répartition de dépenses s'élevant à 9,7 milliards d'euros en AE et 9,6 milliards d'euros en CP, soit près de 11 % des crédits de la mission. En effet, soit les crédits sont sur-consommés, soit ils sont-consommés sur les actions concernées. Des transferts sont opérés d'une action à l'autre, ce qui limite la lisibilité de la maquette budgétaire pour les Parlementaires.
Ainsi, au niveau du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », la sous-consommation des crédits s'élève à seulement 123,4 millions d'euros en AE et à 111,2 millions d'euros en CP. Toutefois, ce constat cache une disparité importante entre les actions composant le programme : ainsi les crédits de l'action 2 « Enseignement élémentaire » sont sur-exécutés à hauteur de 656 millions d'euros, alors que les crédits consacrés à la formation des enseignants sont sous-consommés à hauteur de 619 millions d'euros et ceux consacrés aux personnels pour les élèves à « besoins éducatifs particuliers » de 205 millions d'euros.
Différence entre la prévision en LFI 2024 et l'exécution de certains programmes de la mission « Enseignement scolaire »
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
De même, au niveau du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », la sous-consommation des crédits s'élève à seulement 482,6 millions d'euros en AE et à 481,3 millions d'euros en CP. Hors contribution au CAS « Pensions », cette sous-consommation n'est toutefois que de 64,1 millions d'euros en AE et de 62,8 millions d'euros en CP.
Différence entre la prévision en LFI 2025 et l'exécution du programme 141 « Enseignement scolaire du second degré »
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Néanmoins, les crédits liés à l'action 2 « Enseignement général et technologique en lycée » ont été sur-exécutés de 1 676 millions d'euros et ceux liés à l'action 11 « Remplacement » de 485 millions d'euros. À l'inverse, les crédits de l'action 5 « Enseignement post-baccalauréat en lycée » ont été sous-exécutés de 1,03 milliard d'euros, ceux liés à l'action 3 « Enseignement post-baccalauréat en lycée » de 1 018 millions d'euros et ceux liés à l'action 6 « Besoins éducatifs particuliers », à hauteur de 398 millions d'euros. Ainsi, au total, 5,9 milliards d'euros ont été exécutés sur des actions sans y avoir été imputés en LFI 2025.
Un tel niveau de disparité des niveaux de dépenses par rapport à la prévision initiale interroge d'une part sur la sincérité de la programmation budgétaire, et d'autre part sur la nécessité de telles dépenses.
De telles disparités de consommation des crédits entre les actions d'un même programme se reproduisent année après année. Elles doivent impérativement être corrigées au stade de la loi de finances pour permettre à la représentation nationale de voter sur des prévisions conformes à la réalité de l'exécution des dépenses.