|
N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
|
RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
|
Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
|
TOME II ANNEXE N° 15 Crédits non répartis Transformation et fonction publiques COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT Rapporteur spécial : M. Claude NOUGEIN |
|
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
|
Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
La mission « Gestion des finances publiques »
1. L'exécution des crédits de la mission en 2025 est proche de l'autorisation parlementaire octroyée en loi de finances initiale, avec un écart de - 1,73 % en autorisations d'engagement (AE) et de - 1,51 % en crédits de paiement (CP). Les dépenses exécutées demeurent stables par rapport à 2024, puisqu'elles n'augmentent que de 1,01 % en AE et de 0,94 % en CP, dans un contexte marqué par l'entrée en vigueur tardive de la loi de finances et par l'application, en début d'exercice, du régime des services votés.
2. Les dépenses de personnel, qui représentent plus de 81 % des crédits de la mission, demeurent le principal déterminant de son exécution budgétaire. Si le schéma d'emplois réalisé en 2025 est proche de la prévision, les crédits de titre 2 ont été sous-exécutés de 159,9 millions d'euros. Le recours récurrent à la fongibilité asymétrique, à hauteur de 60 millions d'euros sur le programme 156 et de 7,8 millions d'euros sur le programme 302, confirme la nécessité de fiabiliser davantage cette budgétisation.
3. La lutte contre les fraudes demeure une priorité des administrations de la mission. Les résultats du contrôle fiscal progressent en 2025, avec 17,1 milliards d'euros de droits et pénalités notifiés, mais les montants encaissés restent stables à 11,4 milliards d'euros. Le rapporteur spécial se félicite de la poursuite des redéploiements d'emplois vers la lutte contre la fraude, tout en appelant à mieux documenter l'efficacité du datamining et de l'intelligence artificielle dans la programmation des contrôles.
4. Enfin, la résorption de la dette technologique demeure un impératif pour les administrations financières. Si les dépenses informatiques de la DGFiP se maintiennent à un niveau élevé, avec 451,7 millions d'euros exécutés en 2025, les grands projets prioritaires continuent de connaître d'importants dérapages en coûts et en délais. En outre, l'enjeu de la sécurisation des fichiers doit demeurer prioritaire afin de prévenir la répétition des défaillances ayant mené au piratage du Ficoba mi-février 2026, même si cela induit des coûts supplémentaires.
La mission « Crédits non répartis »
1. En 2025, 107,3 millions d'euros en AE et 75,7 millions d'euros en CP ont été exécutés sur la mission « Crédits non répartis », soit respectivement 20,4 % et 33,6 % des crédits initialement ouverts en loi de finances initiale (LFI).
2. Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », initialement doté de 100 millions d'euros en AE et en CP, a été exécuté à hauteur de 20,3 millions d'euros. Ces crédits ont notamment permis de financer le reliquat des indemnités électorales dues au titre des scrutins de 2024, ainsi que des besoins de fin de gestion relatifs à la paie de décembre sur plusieurs programmes. Le rapporteur spécial relève toutefois que ce recours à la provision s'écarte de l'objet du programme 551, qui n'a pas vocation à compenser des sous-budgétisations ou des impasses de fin de gestion.
3. Le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » (DDAI), initialement doté de 425 millions d'euros en AE et de 125 millions d'euros en CP, a été exécuté à hauteur de 87 millions d'euros en AE et de 55,4 millions d'euros en CP. Ces crédits ont été exclusivement répartis au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », notamment pour abonder les fonds spéciaux et renforcer les capacités de cyberdéfense du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le rapporteur spécial relève, dans la droite ligne des observations de la Cour des comptes, que le caractère accidentel ou imprévisible de ces dépenses n'est pas avéré et rappelle que la DDAI ne doit pas pallier des besoins récurrents ou insuffisamment anticipés dans la programmation initiale.
La mission « Transformation et fonction publiques »
1. Avec une exécution de 805,2 millions d'euros en AE et 592,7 millions d'euros en CP, le taux d'exécution des crédits autorisés en LFI s'élève à seulement 79,8 % en AE et 81,4 % en CP. Huit ans après la création de la mission, l'exécution n'est donc toujours pas conforme à l'autorisation parlementaire. Les quatre programmes présentent des taux d'exécution très variables, s'écartant plus ou moins largement de l'autorisation initiale.
2. L'exercice 2025 a marqué l'achèvement de 8 nouveaux chantiers de rénovation de cités administratives, alors que 22 premiers sites avaient déjà été livrés depuis 2023. Les projets réceptionnés atteignent donc désormais le nombre de 31 sur un total de 36 sites programmés. Le programme de rénovation devrait ainsi connaître son terme en 2026, bien que d'importants restes à payer fassent douter de cette perspective.
3. Enfin, la pérennité des actions financées par le programme 348 est mise en question par la trajectoire incertaine au-delà de 2026 et par la réforme à venir de la foncière de l'État, adoptée par l'Assemblée nationale en janvier 2026 et par le Sénat le 10 juin dernier, qui devrait faire porter les dépenses du propriétaire par cette nouvelle structure.
Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »
1. En 2025, le CAS connaît une légère hausse de ses recettes, à 365,9 millions d'euros, soit une hausse de 3,0 % par rapport à l'exécution 2024 (355,2 millions d'euros). Cette exécution est également légèrement supérieure à la prévision en loi de finances initiale (+ 7,6 %). Surtout, elle demeure à un niveau moyen, proches des niveaux constatés lors des exercices précédents (autour des 300 millions d'euros).
2. L'exécution des crédits du CAS présente une diminution des décaissements par rapport à l'exécution 2024. La consommation des autorisations d'engagement (AE), pour un montant de 388,8 millions d'euros, est nettement supérieure à l'exécution 2024 (266,5 millions d'euros) ainsi qu'à l'exécution 2023 (356,0 millions d'euros). La consommation des crédits de paiement (CP) connaît en revanche une réduction, à 267,6 millions d'euros, contre 298,2 millions en exécution 2024 (soit une baisse de - 10,3 %). Après un excédent de 57,0 millions d'euros en 2024, le CAS dégage un nouveau résultat excédentaire de 98,3 millions d'euros en 2025. En conséquence, le solde cumulé du compte depuis sa création (soit la trésorerie du compte) est porté à 962,4 millions d'euros, ce qui permet de couvrir plus de deux fois le montant des restes à payer.
3. Alors que le CAS représente une part marginale des crédits de l'État en faveur de l'immobilier, son rôle au sein de la politique immobilière de l'État pourrait être encore fortement réduit dans les années futures par la baisse tendancielle de son niveau de recettes et par le projet de création de foncière de l'État adopté le 10 juin dernier par le Sénat.
I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »
La mission « Gestion des finances publiques » porte les politiques publiques relevant du ministère chargé des comptes publics ainsi que l'essentiel des effectifs des ministères économiques et financiers. Elle se compose de trois programmes :
- le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », qui porte les crédits alloués à la direction générale des finances publiques (DGFiP) ;
- le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », qui porte les crédits alloués à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ;
- le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières », qui est placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économiques et financiers. Il retrace les crédits et les effectifs des cabinets des ministres et secrétariats d'États, des directions et des services en charge de missions transversales (le budget, les achats de l'État...), de l'inspection générale des finances, du secrétariat général du ministère et de toutes les directions et entités exerçant des missions nécessaires au pilotage des politiques publiques ministérielles transversales ou interministérielles (expertise, conseil, contrôle).
Les trois programmes de la mission sont de poids inégaux, le programme 156 représentant près de 75 % des crédits de paiement (CP) exécutés en 2025.
Répartition par programme des
crédits de paiement
de la mission « Gestion des finances
publiques » exécutés en 2025
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS POUR L'ANNÉE 2025 PROCHE DE LA PRÉVISION
1. Des dépenses stabilisées et légèrement en deçà de l'autorisation parlementaire
En intégrant la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 pour la mission « Gestion des finances publiques » s'élevaient à près de 10,95 milliards d'euros en AE et 10,9 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 1,31 % en AE et une baisse de 0,37 % en CP par rapport à la LFI 2024.
L'année 2025 s'inscrivait dans le prolongement des exercices précédents, marqués par une modération de la trajectoire de crédits de la mission, dans le contexte du redressement des finances publiques. Les discussions sur le projet de loi de finances pour 2025 avaient à cet égard été marquées, lors de son passage au Sénat, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement1(*) réduisant les crédits prévisionnels à hauteur de 72 millions d'euros pour la DGFiP, de 19,6 millions d'euros pour le programme 218 et de 20,6 millions d'euros pour la DGDDI.
Les crédits consommés ont été globalement conformes à la prévision initiale. Près de 10,86 milliards d'euros en AE et 10,7 milliards d'euros en CP ont finalement été exécutés en 2025, ce qui correspond à un taux de consommation de 97,97 % pour les AE et à 98,45 % pour les CP. Les dépenses sont relativement stables par rapport à l'année 2024, avec + 1 % en AE et + 0,94 % en CP.
Évolution des crédits exécutés sur la mission depuis 2020
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les crédits de la DGFiP ont été sous-exécutés en CP à hauteur de - 1,67 %, ceux de la DGDDI à hauteur de - 1,63 %, tandis que les crédits du programme 218 ont fait l'objet d'une légère sur-exécution de 0,06 % en CP.
Exécution des crédits de la mission par programme
(en % et en millions d'euros)
|
Programme |
Exécution 2024 |
LFI 2025 |
Exécution 2025 |
Exécution 2025 / exécution 2024 |
Écart d'exécution 2025 |
|
|
[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
AE |
8 000,1 |
8 183,5 |
8 025,2 |
+ 0,31 % |
- 1,93 % |
|
CP |
7 959,2 |
8 137,5 |
8 001,3 |
+ 0,53 % |
- 1,67 % |
|
|
[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
AE |
943,2 |
979,7 |
966,2 |
+ 2,44 % |
- 1,38 % |
|
CP |
963,2 |
964,3 |
964,9 |
+ 0,18 % |
+ 0,06 % |
|
|
[302] Facilitation et sécurisation des échanges |
AE |
1 711,9 |
1 789,5 |
1 771,4 |
+ 3,48% |
- 1,01 % |
|
CP |
1 672,8 |
1 757,5 |
1 728,8 |
+ 3,35 % |
- 1,63 % |
|
|
TOTAL MISSION |
AE |
10 655,2 |
10 952,7 |
10 762,8 |
+ 1,01 % |
- 1,73 % |
|
CP |
10 595,1 |
10 859,3 |
10 695,1 |
+ 0,94 % |
- 1,51 % |
|
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
2. Une exécution 2025 marquée par le régime des services votés et par des mouvements de crédits relativement limités
L'année 2025 a débuté sous le régime des services votés, en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de la LFI le 15 février 2025. Ce régime, encadré par la circulaire du Premier ministre du 12 décembre 2024 et par une note conjointe du secrétariat général et du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du 15 janvier 2025, a limité la consommation des crédits à la stricte continuité du service public2(*).
Dans l'ensemble, la consommation des crédits au cours de cette période s'est établie à un niveau sensiblement inférieur aux crédits disponibles. Alors que les plafonds de consommation applicables pendant la période des services votés représentaient environ 25 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2024, seuls 15 % des crédits disponibles en LFI 2024 ont finalement été consommés sur cette période.
L'absence de recrutements nets et de création de postes contractuels sur cette période n'a pas eu d'incidence significative sur les dépenses de personnel de la mission, eu égard à la brièveté de la période concernée. Seule l'ouverture de concours de programmeurs à la DGFiP, de volumétrie très limitée, a été autorisée durant cette phase3(*). Hors titre 2, le rythme de consommation a été sensiblement ralenti, sans que ce freinage se soit traduit par des économies pérennes sur l'exercice4(*).
Les effets du régime des services
votés
sur la mission « Gestion des finances
publiques ».
Sur le programme 156, la sous-consommation des crédits de paiement a atteint 2,3 % durant cette période. Le retard de paiement ainsi accumulé, non résorbé en cours de gestion, a généré des intérêts moratoires à la suite du dépassement du délai maximal de paiement de trente jours pour une facture d'affranchissement d'une direction des services informatiques de la DGFiP.
Sur le programme 302, un investissement de 2,73 millions d'euros, réalisé à titre dérogatoire pour l'acquisition de deux scanners partiellement financés par un instrument européen dédié aux équipements de contrôle douanier, a constitué la seule entorse notable au cadre fixé. Sur ce même programme, la consommation des AE hors titre 2 a été inférieure de 24 % à celle de la période équivalente de 2024, et de 8 % pour les crédits de paiement. Un effet de rattrapage a toutefois été observé en cours d'exercice, la DGDDI indiquant que l'ensemble des crédits disponibles hors titre 2 a finalement été consommé sur l'année.
Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques »
Les reports de crédits de 2024 vers 2025 ont été sensiblement inférieurs à ceux de l'exercice précédent, qui avait constitué une année atypique : 333,9 millions d'euros en AE et 131,2 millions d'euros en CP avaient alors été reportés, grâce à une dérogation expresse au plafond réglementaire de 3 %, afin de tenir compte des retards accumulés sur les projets immobiliers et informatiques. Les reports sur 2025 se sont établis à 95,55 millions d'euros en AE et 75,8 millions d'euros en CP.
Les mesures de transferts intervenues en cours de gestion ont été d'une ampleur globalement limitée, s'établissant à 48,95 millions d'euros. Le principal mouvement de transfert sortant concerne la contribution de la DGFiP au réseau France Services, imputée sur le programme 112 de la mission « Cohésion des territoires », pour un montant de 5,16 millions d'euros. En sens inverse, le programme 218 a bénéficié, en octobre 2025, d'un virement de crédits depuis le programme 156 à hauteur de 10 millions d'euros en AE et de 8,7 millions d'euros en CP, destiné à financer le déploiement de la facturation électronique par l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE).
Les annulations de crédits intervenues par la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 20255(*) se sont élevées à 66,14 millions d'euros en CP à l'échelle de la mission. Elles résultent essentiellement de l'annulation de la réserve de précaution, qui avait été constituée à hauteur de 154,97 millions d'euros en début de gestion et n'avait été que très partiellement dégelée en cours d'exercice.
Les crédits disponibles non consommés représentent au total 160,2 millions d'euros en crédits de paiement à l'échelle de la mission. Ils se concentrent à hauteur de 103,5 millions d'euros sur le titre 2, dont 86,5 millions d'euros pour la DGFiP et 16,9 millions d'euros pour la DGDDI6(*), confirmant le caractère structurellement surdimensionné de l'enveloppe de personnel (voir infra).
Mouvements
intervenus en cours de gestion 2025
sur la mission « Gestion des
finances publiques »
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes
* 1 Amendement n° II-2183 du 18 janvier 2025.
* 2 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques ».
* 3 Ibid.
* 4 Ibid.
* 5 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques ».