B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL : LA PÉRENNITÉ DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE EST FRAGILISÉE PAR L'AFFAIBLISSEMENT TENDANCIEL DES RECETTES AINSI QUE PAR LA PERSPECTIVE DE LA CRÉATION D'UNE FONCIÈRE DE L'ETAT
1. L'impasse de la politique qui consiste à « céder pour entretenir »
Les moyens du CAS pour impulser la politique immobilière de l'État sont très limités au regard de l'étendue du parc immobilier de l'État.
Rapporté à la valeur du patrimoine de l'État (73,6 milliards d'euros), le CAS « Gestion du patrimoine de l'immobilier de l'État » représente un instrument marginal pour la politique immobilière de l'État.
De même, le compte d'affectation spéciale ne représente qu'une part infime des crédits de l'État consacrés à l'immobilier : l'effort d'investissement supporté par le CAS représente en moyenne annuelle 11 % des dépenses d'investissement immobilier de l'État sur la période 2015-2024 (cette part descend même à 7 % sur la période 2021-2024 post crise sanitaire).
Part du CAS dans l'effort d'investissement immobilier de l'État
(en millions d'euros et en pourcentages)
|
Investissement (décaissements) |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
CAS |
314 |
212 |
143 |
278 |
233 |
309 |
234 |
180 |
255 |
150 |
|
Total investissements de l'État |
1 667 |
1 669 |
1 795 |
1 763 |
1 886 |
1 934 |
2 226 |
3 119 |
3 462 |
2 135 |
|
Proportion du CAS |
19 % |
13 % |
8 % |
10 % |
12 % |
16 % |
9 % |
6 % |
7 % |
7 % |
Source : document de politique transversale « Politique immobilière de l'État »
Surtout, ces moyens ont vocation à diminuer. En effet, les principales recettes du CAS sont issues des cessions de biens. Or, les biens immobiliers les plus « liquides » - c'est-à-dire les plus facilement cessibles - ont été vendus au cours des quinze dernières années. Comme le démontre le graphique ci-dessous, le nombre de cessions a ainsi continuellement diminué depuis une décennie, passant de 1 044 biens cédés en 2014 à seulement 549 biens cédés en 2023. À l'inverse, les biens plus complexes occupent une place de plus en plus importante au sein du stock géré par la DIE : selon la Cour des comptes, trois quarts des 1 636 biens immobiliers déclarés inutiles et remis au Domaine fin 2022 sont « difficiles », « très difficiles » ou « improbables » à céder.
Aussi, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui est alimenté par les cessions et dont l'objet est de « céder pour entretenir », repose aujourd'hui sur un modèle économique appelé à devenir insoutenable.
Évolution du nombre de biens cédés entre 2014 et 2024
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document de politique transversale
2. La perspective de la création d'une foncière de l'État interroge l'avenir du compte d'affectation spéciale
Présentée par le ministre chargé des comptes publics à l'occasion du conseil de l'immobilier de l'État (CIE) du 29 février 202428(*), la réforme de la foncière d'État vise à répondre à plusieurs objectifs :
- accélérer la transition écologique et la sobriété immobilière, et notamment la réduction des surfaces tertiaires occupées de 25 % en dix ans ;
- optimiser la gestion et valoriser le patrimoine immobilier de l'État, qui constitue un élément structurant de la présence des services publics dans les territoires ;
- mieux adapter les espaces aux nouvelles modalités de travail et améliorer les conditions de travail des agents ;
- garantir la pertinence des investissements immobiliers de l'État et responsabiliser l'occupant sur le coût de son immobilier ;
- renforcer l'attractivité et accélérer la professionnalisation de la filière immobilière de l'État, en renforçant les identités des métiers concernés et en valorisant les parcours de carrière.
Cette nouvelle organisation, recommandée par un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable29(*), s'inscrit ainsi dans « une gestion immobilière responsable, durable et sobre ». Dans ce cadre, l'incitation des ministères à la rationalisation, à la mutualisation et à la rénovation de leurs bâtiments passerait par le versement de loyers payés par les occupants.
Ce projet, retardé par une censure du Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire30(*), fait l'objet de la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, actuellement à l'examen devant le Parlement.
À compter de 2027, la place du CAS dans l'organisation de la politique immobilière de l'État aura donc vocation à devenir de plus en plus marginale, à mesure que les biens immobiliers de l'État seront transférés à la foncière.
* 28 Communiqué de presse du 1er mars 2024, « Lancement des travaux du Conseil de l'immobilier de l'État sur le projet de foncière de l'État pour une gestion immobilière responsable, durable et sobre ».
* 29 Inspection générale des finances, Conseil général de l'environnement et du développement durable, « Immobilier de l'État : une nouvelle architecture pour professionnaliser », avril 2022.
* 30 Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025, Loi de finances pour 2025.