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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 16 Rapporteur spécial : Mme Marie-Carole CIUNTU |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. Avec des crédits votés en loi de finances initiale en baisse de plus de 11 % par rapport à 2024, en neutralisant les effets de périmètre liés aux dépenses consacrées à la mise en oeuvre de la protection temporaire en faveur des personnes déplacées d'Ukraine, l'exercice 2025 est marqué par une légère sous-exécution des crédits de paiement (CP) par rapport à ceux votés en loi de finances, de l'ordre de 1 % (- 17 millions d'euros), et par une sur-exécution en autorisations d'engagement (AE) de 5 % (+ 95 millions d'euros). En un an, le montant des crédits exécutés a diminué de - 6,1 % en AE (- 133 millions d'euros) et est resté quasi stable en CP (+ 8 millions d'euros), manifestant un effort d'économies.
2. Pour la quatrième année consécutive, la mission porte les crédits liés à l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire en provenance d'Ukraine. Au total, le coût de cet accueil, dans le périmètre de la mission, aura été de 165 millions d'euros en CP en 2025, en baisse continue depuis 2022 (482 millions d'euros en 2022 ; 231 millions d'euros en 2024). La loi de finances initiale pour 2025 intègre pour la première fois, mais partiellement, ces dépenses. Seule l'allocation versée aux bénéficiaires de la protection temporaire a été budgétée, nuisant encore à la sincérité du budget de la mission et à l'efficacité de l'exécution budgétaire.
3. Le nombre de demandes d'asile est en baisse de 5 % par rapport à 2024, avec plus de 142 000 demandes d'asile, ce qui reste un niveau historiquement élevé. Cette tendance baissière a permis de consolider la maîtrise des dépenses d'asile, qui s'est toutefois accompagnée d'une dégradation des délais d'instruction des demandes.
4. Les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière ont connu une sous-exécution en crédits de paiement encore en 2025, exclusivement du fait des retards pris dans les investissements immobiliers dans les centres de rétention administrative.
5. Les dépenses prévisionnelles d'intégration, en nette baisse par rapport à 2024 dans la prévision initiale, sont sous-consommées en AE comme en CP, se traduisant, cette année encore, par une baisse de plus de 10 % de contrats d'intégration républicaine signés et par une consolidation des économies engagées sur le programme d'intégration des réfugiés à compter de 2024.
I. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE
A. DES CRÉDITS INITIAUX EN BAISSE DE PLUS DE 11 % PAR RAPPORT À 2024, FONDÉS SUR UNE CROISSANCE MODÉRÉE DES DEMANDES D'ASILE
En 2025, la mission est restée composée de deux programmes1(*) :
- le programme 303 « Immigration et asile », qui porte les crédits de garantie du droit d'asile et d'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que les crédits relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière ;
- le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », qui porte les crédits d'intégration des étrangers primo-arrivants et des réfugiés, notamment la subvention à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et celles aux associations oeuvrant en la matière.
La loi de finances initiale2(*) prévoyait pour 2025 une légère baisse des autorisations d'engagement (AE, - 1 % soit - 17 millions d'euros) et des crédits de paiement (CP, - 3,8 % soit - 82 millions d'euros). Les crédits initiaux pour l'ensemble de la mission s'élevaient ainsi à 2,11 milliards d'euros en AE et 2,18 milliards d'euros en CP.
Les deux programmes connaissaient des évolutions contrastées. Le programme 303 « Immigration et asile » concentrait une hausse des AE (+ 86 millions d'euros) mais subissait une baisse de ses CP (- 10 millions d'euros) par rapport à 2024. Le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » connaissait quant à lui une baisse aussi bien de ses AE (- 69 millions d'euros) que de ses CP (- 71,8 millions d'euros). La réduction des crédits de la mission concernait en réalité principalement quatre postes de dépense, à savoir l'intégration des étrangers primo-arrivants admis au séjour durablement en France, y compris les bénéficiaires de la protection internationale via le programme d'accompagnement global et individualisé des réfugiés (AGIR), le financement de l'hébergement en faveur des demandeurs d'asile ainsi que l'allocation versée à ces demandeurs, et enfin, les moyens de lutte contre l'immigration irrégulière.
Ces données brutes masquent toutefois une réduction des crédits plus importante dès lors que la loi de finances initiale pour 2025 a pour la première fois partiellement intégré les dépenses liées à l'accueil bénéficiaires de la protection temporaire (BPT), mécanisme activé au niveau de l'Union européenne3(*) dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine lancée par les forces armées russes, le 24 février 2022, et prorogé jusqu'en mars 2027. Seules les dépenses d'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) dédiées aux BPT ont été budgétées, à hauteur de 106 millions d'euros. Or, d'après les documents budgétaires et les données transmises par la direction générale des étrangers en France, il ressort que les dépenses d'ensemble exécutées pour les BPT sont de l'ordre de 165 millions d'euros (101 millions d'euros de dépenses d'ADA, 64 millions d'euros de dépenses d'hébergement et un million d'euros pour les dépenses d'accueil de jour et de transport). Pour rappel, l'ensemble des dépenses liées aux BPT s'élevait en 2023 et 2024 à respectivement à 322 millions d'euros et 231 millions d'euros, portant ainsi l'ensemble des dépenses à 718 millions d'euros sur la période 2022-2025.
Par suite, en neutralisant ces effets de périmètre, le budget global de la mission est en diminution de l'ordre de 250 millions d'euros en crédits de paiement, soit une réduction d'environ 11,5 % par rapport à 2024.
Cette forte baisse de la dépense était fondée sur un ralentissement de l'évolution de la demande d'asile, avec une croissance modérée, de l'ordre de 5 % par rapport à 2024, portant ainsi à 147 000 le nombre de demandes d'asile anticipées dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2025. Selon les données de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), 145 000 demandes d'asile ont été déposées en 2025, ce qui représente finalement une baisse de 5 % par rapport au niveau constaté en 2024.
* 1 Les effectifs de la mission sont portés par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ; il n'y a donc pas de dépenses de personnel sur les programmes 303 et 104 de la mission. Le personnel des deux opérateurs rattachés à la mission est rémunéré directement par ces derniers.
* 2 Les crédits adoptés en loi de finances initiale sont calculés hors fonds de concours et attributions de produits.
* 3 La directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 prévoit la possibilité, à l'échelle européenne, de mettre en place une « protection temporaire » en cas d'afflux massif de personnes qui fuient des zones de conflit ou de violences. Ce mécanisme a été activé - pour la première fois - par la décision d'exécution UE n° 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022.