AVANT-PROPOS
La mission « Investir pour la France de 2030 » a été créée par la loi de finances initiale pour 2017 sous le nom « Investissements d'avenir » pour porter les investissements du troisième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 3) à hauteur de 10 milliards d'euros. Elle a également servi de support au quatrième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 4) financé par la loi de finances initiale pour 2021 à hauteur de 16,5 milliards d'euros.
La mission a été profondément transformée par la loi de finances initiale pour 2022 qui, pour tenir compte du lancement du plan « France 2030 », a procédé aux modifications suivantes :
- la mission a été renommée « Investir pour la France de 2030 » et elle regroupe à la fois les investissements du PIA 3 et ceux du plan France 2030, qui intègre les investissements du PIA 41(*) ;
- le lancement du plan France 2030 s'est traduit par l'ouverture de 34 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) supplémentaires2(*).
Depuis la loi de finances initiale pour 2021, la mission est structurée en cinq programmes dont trois concernent la mise en oeuvre du PIA 3 et deux concernent la mise en oeuvre du plan France 2030 qui intègre les crédits du PIA 4.
Les trois programmes de mise en oeuvre du PIA 3, échelonnés selon le niveau de maturité des technologies soutenues, sont les suivants :
- le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité encore proche de la recherche fondamentale ;
- le programme 422 « Valorisation de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité intermédiaire permettant leur valorisation économique ;
- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » qui finance les actions dédiées aux innovations les plus matures.
Les deux programmes de mise en oeuvre du plan France 2030, auquel les crédits du PIA 4 sont intégrés, sont les suivants :
- le programme 424 « Financement des investissements stratégiques » qui correspond au volet dirigé du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien aux secteurs prioritaires identifiés dans le cadre de la construction des vingt-quatre stratégies nationales d'accélération du PIA 4 ;
- le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » qui correspond au volet transversal du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien à l'innovation au bénéfice de l'ensemble des secteurs économiques.
Évolution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » en 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DE LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 »
A. LES 3,3 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS EXÉCUTÉS SUR LA MISSION EN 2025 ONT PERMIS DE FINANCER DES DÉCAISSEMENTS D'AIDES DU PLAN FRANCE 2030 À HAUTEUR DE 5,1 MILLIARDS D'EUROS EN MOBILISANT LA TRÉSORERIE EXCÉDENTAIRE DES OPÉRATEURS
1. Un ralentissement net et non-anticipé du rythme de déploiement des aides du plan France 2030
L'évolution de l'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » doit être interprétée au regard du circuit budgétaire non-conventionnel des investissements du PIA 3 et du plan France 2030.
En effet, en application de l'article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 20103(*), les aides financées par les quatre volets successifs du programme d'investissements d'avenir (PIA 1 à 4) et du plan France 2030 bénéficient d'un cadre de gestion extra-budgétaire qui prévoit de déléguer aux opérateurs du plan, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le déploiement pluriannuel des crédits du programme d'investissements d'avenir et du plan France 2030.
Ce cadre de gestion extrabudgétaire prévoit en particulier que, pour chaque action, les autorisations d'engagement (AE) du PIA et du plan France 2030 sont consommés intégralement par décision du Premier ministre au moment de la publication de la convention entre l'État et les opérateurs fixant les conditions d'attribution des aides relatives à cette action. À la fin de l'année 2025, les autorisations d'engagement du plan France 2030 ont été consommées à hauteur de 48 563 millions d'euros, soit 98 % du volume total d'autorisations d'engagement prévues à l'échelle du plan.
Cependant, si le suivi de la consommation des autorisations d'engagement permet de suivre la délégation des crédits aux opérateurs du plan, il ne suffit pas à déterminer le volume des aides pour lequel l'État s'est effectivement engagé auprès d'un bénéficiaire final.
Parallèlement au cycle budgétaire, le secrétariat général pour l'investissement (SGPI), service interministériel chargé du suivi de la mise en oeuvre du plan France 20304(*), suit ainsi des indicateurs relatifs au cycle opérationnel d'utilisation des crédits du plan.
En particulier, le suivi du volume des aides attribuées permet de retracer le rythme de déploiement du plan en mesurant le volume des aides nouvelles attribuées, au cours de l'exercice budgétaire, à un bénéficiaire final par décision du Premier ministre.
L'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour l'exercice 2025 fait apparaître un ralentissement net du rythme d'attribution des aides à de nouveaux projets. Alors que l'exercice 2024 avait été marqué par un ralentissement significatif annuel de 60 % du volume d'aides attribuées par rapport à 2023, qui était justifié par le rythme particulièrement soutenu du déploiement du plan en 2023, l'exercice 2025 correspond à un nouveau ralentissement brutal de 19 % du volume d'aides nouvelles attribuées par rapport à 2024, avec un montant total de 5,9 milliards d'euros de nouvelles aides attribuées au cours de l'exercice 2025.
Les rapporteurs spéciaux relèvent que ce ralentissement n'avait pas été anticipé par le Gouvernement qui a mobilisé des instruments de régulation budgétaire pour freiner le rythme de déploiement du plan en cours d'exercice sans avoir soumis cette orientation à l'arbitrage du Parlement dans le cadre des débats sur la loi de finances initiales pour 2025, dont seulement 2 914 millions d'euros des crédits ont été exécutés en crédits de paiement sur le périmètre du plan France 2030 pour l'exercice 2025 soit 62 % des crédits adoptés par le Parlement. Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux relèvent également que la trajectoire de ralentissement du déploiement du plan France 2030 a mécaniquement pour effet de limiter la crédibilité d'une attribution exhaustive des aides avant la fin de l'exercice 2027 et réduit de ce fait la capacité de ces aides à soutenir des innovations de rupture susceptibles de produire leurs effets à grande échelle à horizon 2030.
Volume annuel d'attribution des aides du plan France 2030
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Comme les rapporteurs spéciaux l'avaient indiqué à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023, l'exercice 2023 a marqué un tournant dans le déploiement du plan dans la mesure où à l'issue de cet exercice le montant total des aides distribuées atteignait 29,9 milliards d'euros, soit 57 % de l'enveloppe globale du plan qui atteint 52,6 milliards d'euros à la fin de l'exercice 20255(*) d'après le bilan financier trimestriel du quatrième trimestre 2025 transmis à la commission par le Secrétariat général pour l'investissement. L'exercice 2025 constitue donc le second exercice, après l'exercice 2024, de ralentissement progressive du déploiement du plan dans un contexte d'épuisement progressif des enveloppes d'aides programmées.
Volume annuel de décaissement des aides du plan France 2030
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Alors que l'exercice 2024 avait correspondu à l'entrée du plan France 2030 dans une phase de maturité, le ralentissement brutal du rythme d'attribution d'aides nouvelles du plan France 2030 pendant l'exercice 2025 a eu pour effet de provoquer un recul du volume total annuel des aides décaissées qui est passé de 5,7 milliards d'euros en 2024 à 5,1 milliards d'euros en 2025.
Le ralentissement du déploiement du plan s'est également traduit par une réduction massive du volume des crédits de paiement (CP) consommés sur le périmètre du plan France 2030, avec une réduction de 52 % en 2025 par rapport à l'exercice 2024 qui s'explique principalement par la mobilisation par le Gouvernement de mesures de régulation budgétaire infra-annuelle (cf. infra).
Évolution de l'exécution des crédits de paiement du plan France 2030
(en millions d'euros)
Note : Le périmètre des crédits de paiement du plan France 2030 comprend les programmes 424 et 425.
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
L'entrée du plan France 2030 dans une phase de maturité se traduit également par une réduction de la marge d'intervention du Premier ministre et du Secrétariat général pour l'investissement pour les années restant à venir pour le plan. En effet, à la fin de l'exercice 2025, les aides déjà attribué à un bénéficiaire final atteignent 43 milliards d'euros au total, soit 82 % de l'enveloppe.
En dépit du maintien d'un flux important de crédits de paiement restant à ouvrir pour les exercices postérieurs à l'exercice 2025, les marges de manoeuvre et la capacité effective du Gouvernement à soutenir de nouveau porteurs de projet sera limitée à l'échelle du plan France 2030 pendant les exercices 2026 et suivant. En effet, seulement 9,6 milliards d'euros soit 18 % de l'enveloppe pourront feront l'objet de nouvelles attributions d'aides. Le reste des flux de crédits transitant par la mission correspondra à la nécessité de couvrir des engagements préalablement contractés.
Alors que les exercices 2026 à 2028 devraient correspondre à la phase d'achèvement de l'attribution des aides du plan, l'épuisement de l'enveloppe du plan France 2030 ne manquera pas de soulever la question de la mise en place ou non d'un autre plan de soutien aux investissements stratégiques dans un contexte de dégradation aiguë de la situation des finances publiques.
Attribution des aides du plan France 2030 à la fin de l'exercice 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données du SGPI
2. L'exercice 2025 a été marqué par la mise à contribution massive de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour la première fois dans le cadre de la régulation budgétaire à hauteur de 1,6 milliard d'euros
Lors du lancement du plan France 2030 en octobre 2021, l'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour les exercices 2022 et 2023 avait été marquée par le choix du Gouvernement d'exempter cette mission de la procédure de mise en réserve initiale, ou « gel », qui consiste à rendre indisponible une fraction des crédits en début d'exercice pour faire face à d'éventuels aléas intervenant en cours de gestion.
Cette procédure de gel initial des crédits n'est pas adaptée au fonctionnement extra-budgétaire du plan France 2030 dans lequel l'ouverture des crédits a pour objectif de permettre au Secrétariat général pour l'investissement (SGPI) de verser aux opérateurs des sommes couvrant les décaissements réalisés par ces opérateurs au profit des bénéficiaires finaux.
L'exemption de mise en réserve initiale était dès lors justifiée par la nature particulière du circuit budgétaire des aides du plan et par la volonté du Gouvernement de « permettre une mobilisation immédiate des crédits pour poursuivre l'objectif stratégique de soutien à l'activité et à la croissance », selon les termes retenus dans le projet de loi de finances initiale pour 2024.
L'exercice 2024 a marqué une rupture dans la doctrine de mise en réserve des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 ». En effet, en dépit des principes susmentionnés et de la position prise par le Gouvernement lors des débats budgétaires, le Gouvernement a décidé à partir de 2024 d'inclure la mission « Investir pour la France de 2030 » dans le périmètre de ses mesures de mise en réserve en cours d'exercice, ou « surgel », qui consiste à rendre indisponible des crédits en cours d'exercice.
Pour l'exercice 2024, le montant total des annulations de crédits en fin d'exercice appliquées à l'échelle de la mission avait atteint 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), soit 17 % de l'enveloppe totale des CP adoptés par le Parlement pour cet exercice.
Pour l'exercice 2025, la mobilisation des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » par le Gouvernement dans le cadre de la régulation budgétaire a été reconduite et renforcée.
En premier lieu, les crédits de la mission ont fait l'objet d'une mesure de mise en réserve initiale à hauteur de 290 millions d'euros en contradiction avec la doctrine initiale de gestion des crédits du plan France 2030.
En second lieu, le montant total des crédits annulés en cours d'exercice, notamment dans le cadre du schéma de fin de gestion exécuté à travers la loi de finances de fin de gestion 2025, atteint 1,9 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2025 soit 37 % des crédits initiaux votés par le Parlement pour cet exercice.
Cette pratique, au-delà du manque de cohérence qu'elle soulève au regard de la nature particulière des crédits de la mission qui n'ont pas vocation à être mobilisés pour répondre à des aléas en cours de gestion6(*), soulève également la question de la fidélité du Gouvernement au budget tel qu'il a été présenté à la représentation nationale et adopté par elle.
Évolution des crédits disponibles du programme 424 en 2024
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
* 1 Amendement n° II-2390 du Gouvernement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances initiale pour 2022.
* 2 Amendement n° II-2389 du Gouvernement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances initiale pour 2022.
* 3 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 4 Décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au secrétariat général pour l'investissement.
* 5 L'enveloppe globale du plan peut être réduite en cas de transfert de crédits depuis les programmes de la mission « Investir pour la France 2030 » vers d'autres programme.
* 6 La motivation principale de la création du Programme d'investissement d'avenir (PIA) était de pouvoir garantir une exécution des investissements en étant protégé des aléas conjoncturels de court terme.