II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LES RECRUTEMENTS SONT TOUJOURS DYNAMIQUES, MAIS LE NOMBRE EFFECTIF DES EMPLOIS EST DE PLUS EN PLUS ÉLOIGNÉ DES PLAFONDS
Les dépenses de personnel (titre 2) ont progressé en 2025 de 238,8 millions d'euros, soit 3,4 %, pour atteindre 7 264,6 millions d'euros, un montant de dépenses inférieur de 1,0 % seulement aux crédits autorisés en loi de finances initiale.
Cette augmentation s'inscrit dans la trajectoire pluriannuelle de recrutements prévue par la LOPJ, qui inclut également des mesures de revalorisations des carrières. En outre, la régulation budgétaire a largement épargné les crédits de titre 2, qui n'ont pas été concernés par le décret d'annulation de crédits du 25 avril 2025.
Cette progression est toutefois due en grande partie, en 2025, à l'accroissement des coûts du financement des pensions, en raison de l'augmentation, au 1er janvier 2025, du taux de cotisation employeur de l'État pour les personnels civils : l'abondement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a été revalorisé de 6,8 %, alors que la masse salariale elle-même augmentait de 2 % seulement. Cette situation devrait se reproduire en 2026, le taux de cotisation ayant de nouveau augmenté au 1er janvier.
Le programme 166 a toutefois dû faire face à une budgétisation insuffisante de ses crédits destinés au CAS « Pensions ». En effet, un amendement d'origine gouvernementale avait, au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2025, ajouté 696 emplois supplémentaires financés par 22 millions d'euros de crédits hors CAS « Pensions », sans prendre en compte le complément de crédits d'abondement de ce compte qui résultait nécessairement de ces emplois. Cette impasse budgétaire a été comblée par virement de crédits depuis le programme 107.
Hors CAS « Pensions », la hausse de la masse salariale a été due aux mesures catégorielles, à hauteur de 41,9 millions d'euros, et aux recrutements nouveaux pour 58,2 millions d'euros.
Le ministère comptait en effet 1 543 emplois supplémentaires en fin d'année, comme prévu par la loi de finances initiale.
Ces emplois supplémentaires (schéma d'emploi) ont concerné principalement les programmes 166 « Justice judiciaire » (+ 954 équivalents temps plein ou ETP, concernant aussi bien les magistrats et les personnels d'encadrement que les métiers du greffe et du commandement) et 107 « Administration pénitentiaire » (+ 524 ETP, correspondant à des personnels de surveillance), dans une moindre mesure les programmes 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » (+ 45 ETP), 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (+ 16 ETP, par transfert depuis le programme 166) et 335 « Conseil supérieur de la magistrature » (+ 4 ETP).
Ces évolutions correspondent à la mise en oeuvre des objectifs de la LOPJ, qui avait prévu des créations nettes d'emplois de 10 000 équivalents temps plein dans le ministère de la justice sur la période de programmation, dont 1 500 magistrats et 1 800 greffiers supplémentaires. La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire, constate que la trajectoire prévue par la LOPJ semble respectée dans l'ensemble. À la fin 2025, le ministère comptait 927 magistrats et 887 greffiers supplémentaires.
L'administration pénitentiaire a également bénéficié de 524 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires. Si cette progression était prévue en loi de finances initiale, des redéploiements ont dû être mis en oeuvre afin d'assurer les nouvelles missions assignées par le Garde des sceaux, comme l'ouverture d'établissements pénitentiaires de haute sécurité.
Contrairement toutefois au schéma d'emplois, le plafond d'emplois, c'est-à-dire le temps de travail effectivement travaillé, qui dépend notamment du moment dans l'année où ont été effectués les recrutements, n'a pas été atteint. Alors que le plafond prévu en loi de finances initiale, incluant le plafond voté et les transferts en gestion prévus, était de 96 161 équivalents temps plein travaillés (ETPT), l'exécution n'a été que de 93 739 ETPT. Cette sous-exécution concerne tout particulièrement l'administration pénitentiaire (- 1 225 ETPT), mais aussi la justice judiciaire (- 852 ETPT) et la protection judiciaire de la jeunesse (- 429 ETPT).
Cet écart, qui était très réduit au début des années 2020, a augmenté par la suite et atteint désormais une part significative des emplois.
Écart entre le plafond d'emplois prévu en loi de finances initiale et exécuté
(en équivalents temps plein travaillés ou ETPT)
Prévision : plafond d'emploi prévu en loi de finances initiale, y compris transferts en gestion.
Exécution : consommation des ETPT pour l'année après transferts de gestion éventuels.
Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance
Une partie de cette sous-exécution est due à des mesures de régulation budgétaire, avec par exemple le décalage dans l'année du recrutement d'auditeurs de justice pour limiter la hausse de la masse salariale sur l'année. L'augmentation de l'écart entre 2024 et 2025 semble toutefois due à la non-application, en loi de finances initiale pour 2025, de l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2023-20278(*) qui tend à ajuster les plafonds d'emploi à la réalité des besoins.
Le principe de l'ajustement annuel de la vacance
structurelle
des plafonds d'emploi
Le plafond de l'emploi de l'année N étant usuellement construit à partir de celui prévu en loi de finances initiale de l'année N-1, et non à partir de celui qui est exécuté (non encore connu), les écarts se propagent et s'amplifient mécaniquement d'année en année.
Une mesure a donc été introduite dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, à l'initiative du Sénat, et reconduite dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, afin d'ajuster les plafonds d'autorisations d'emploi votés en loi de finances initiale en fonction non seulement des résultats d'exécution du dernier exercice connu, mais aussi des mesures prises depuis cet exercice (recrutements, mesures de transfert ou de périmètre).
En pratique, le Gouvernement présentait lors de l'examen du projet de loi de finances initiale, jusqu'à celui relatif à l'exercice 2024, un amendement technique tendant à ajuster à la baisse, pour ce motif, les plafonds d'autorisations d'emploi des ministères9(*). Toutefois, aucun amendement n'a été présenté en ce sens lors de la discussion des projets de loi de finances pour 2025 et pour 2026, ce qui a pour effet nécessaire d'accroître la vacance structurelle.
Source : commission des finances
* 8 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 9 Voir à titre d'exemple l' amendement II-4688 déposé par le Gouvernement lors de l'examen, par l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances pour 2024, qui a réduit de 213 ETPT pour ce motif le plafond d'emplois du ministère de la justice.