B. UNE REPRISE DES INVESTISSEMENTS EST NÉCESSAIRE, TOUT PARTICULIÈREMENT POUR LES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES
Les immobilisations corporelles (bâtiments, infrastructures, etc.) relevant de la mission « Justice » ont une valeur mesurée en comptabilité générale de 20,1 milliards d'euros, soit 3,3 % des immobilisations corporelles de l'État, en augmentation de 790 millions d'euros par rapport à 202410(*). Les établissements pénitentiaires (12,5 milliards d'euros, non compris les établissements gérés en partenariat public-privé d'une valeur de 1,9 milliard d'euros) représentent à eux seuls 21,2 % de la valeur des bâtiments de l'État.
Toutefois, les dépenses d'investissement de la mission « Justice », en autorisations d'engagement, ont diminué de 5,1 % en deux ans, passant de 782,4 millions d'euros en 2023 à 742,4 millions d'euros en 2025, alors qu'elles augmentaient de 10,5 % hors investissement. En autorisations d'engagement, on peut parler d'une véritable chute des lancements de projets, puisqu'elles ont, en matière d'investissement, de 439,6 millions d'euros en 2025 contre 1 093,0 millions d'euros en 2023 (- 59,8 %).
La baisse des dépenses d'investissement n'avait pas été prévue en loi de finances initiale. Alors que le rapporteur spécial regrettait, l'an passé, une très forte sous-exécution des crédits d'investissements en 2024, force lui est de constater que l'effort en investissement a été encore plus éloigné de la prévision en 2025 qu'en 2024. Les autorisations d'engagement exécutées ont été inférieures de près de moitié à celles prévues en loi de finances initiale, et les dépenses de plus d'un tiers.
Prévision et exécution des crédits de paiement par titre
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
La baisse des autorisations d'engagement laisse craindre, sauf changement de politique, un véritable creux d'investissements dans les années à venir, alors que les besoins sont toujours aussi importants.
Les importants investissements consentis au cours des années récentes ne sauraient pourtant constituer un motif suffisant pour cesser les efforts au cours des années à venir.
Ainsi les établissements pénitentiaires comptaient-ils 88 145 détenus au 1er avril 2026, soit 5 224 détenus supplémentaires en douze mois, pour 995 places opérationnelles de plus seulement11(*). La suroccupation carcérale atteint en conséquence de nouveaux sommets, avec une densité carcérale12(*) globale de 139,1 %, la situation étant encore aggravée dans les maisons d'arrêts et dans certains territoires13(*).
Or les projets sont nombreux pour l'administration pénitentiaire, qu'il s'agisse de la poursuite de la création de quartiers de lutte contre la criminalité organisée (QLCO, dont deux ont été ouverts en 2025) pour les détenus les plus à risque, ou, à l'inverse, de la création de quartiers de semi-liberté pour ceux proches de la libération. Ce dernier projet doit prendre la forme de modules préfabriqués installés dans des enceintes pénitentiaires existantes, mais, selon la Cour des comptes14(*), le responsable de programme n'a pas obtenu, en fin de gestion 2025, le dégel de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement qui aurait permis d'accélérer le lancement du projet.
Trop souvent, les dépenses d'investissement sont la variable d'ajustement face à la croissance des dépenses de fonctionnement. La contrainte budgétaire conduit à flécher les crédits vers les établissements pénitentiaires en gestion déléguée et vers les frais de justice15(*), au détriment de l'investissement immobilier et de l'informatique ministérielle.
Le « plan 15 000 », qui devait initialement s'achever en 2027, n'était réalisé qu'à hauteur de 37 % à la fin 2025, avec un surcoût en juin 2025 estimé à 46 % par rapport aux estimations initiales16(*). Quant au plan d'urgence lancé par le garde des sceaux actuel en janvier 2025 afin de pallier les retards du plan 15 000, un dégel de crédits de 300 millions d'euros qui devait permettre de lancer, fin 2025, l'installation de modules préfabriqués dans des enceintes existantes n'a pas été accordé.
S'agissant par ailleurs des établissements de protection judiciaire de la jeunesse, trois centres éducatifs fermés (CEF) ont ouvert en 2025, mais le Garde des Sceaux a annoncé la fermeture de ces centres au mois de novembre, les limites du dispositif ayant été mis en lumière dans deux études successives de la Cour des comptes17(*) et de l'Inspection générale de la justice18(*), desquelles il ressortait notamment que les centres, sous-utilisés, subissaient des difficultés de recrutement, avec une répartition territoriale inadaptée, et que leur utilité pour prévenir la récidive n'était pas démontrée alors que des moyens importants leur étaient consacrés.
Au total, le rapporteur spécial constate que les nouveaux projets lancés en 2025, aussi pertinents qu'ils apparaissent, devraient s'inscrire dans un schéma plus général définissant la suite à donner au programme « 15 000 », car celui-ci n'intégrait pas cette approche différenciée en fonction du profil des détenus qui prévaut désormais.
Comme il le préconisait lors d'un travail de contrôle budgétaire consacré à ce plan en 202319(*), il convient de définir un schéma directeur immobilier centré sur le pénitentiaire, sur la base des hypothèses hautes en matière d'évolution de la population carcérale. Ce schéma contribuerait à sécuriser les investissements et faciliterait la recherche d'emprises foncières, qui constituent souvent, autant que le manque de crédits, le facteur qui ralentit les projets.
La situation n'est pas non plus satisfaisante pour l'immobilier judiciaire, pour lequel aucun nouveau projet n'a été livré en 2025 alors que le parc judiciaire vieillit et que l'arrivée de nouveaux magistrats et greffiers encore en formation va accroître les besoins.
En conséquence, la Cour des comptes, qui a constaté en décembre 2025 que les arbitrages interministériels n'avaient toujours pas été rendus pour le plan 15 00020(*), préconise, pour l'ensemble du ministère de la justice, de finaliser l'adoption d'un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) ministériel et de l'articuler avec une trajectoire de financement arbitrée dans un cadre interministériel.
* 10 Compte général de l'État en 2025. Ces valeurs sont nettes des amortissements et dépréciations.
* 11 Ministère de la justice, Statistiques mensuelles de la population détenue et écrouée, 30 avril 2026.
* 12 Rapport entre le nombre des personnes écrouées détenues et la capacité opérationnelle.
* 13 La densité carcérale dépasse ainsi 190 % en outre-mer et 200 % en Occitanie.
* 14 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Justice » en 2025.
* 15 La Cour des comptes indique que, sur le programme 166 « Justice judiciaire », des mouvements de crédits de 99 millions d'euros, pesant sur l'immobilier du propriétaire (- 82 millions d'euros), sont intervenus afin de financer principalement les frais de justice (+ 91 millions d'euros).
* 16 Cour des comptes, Le plan 15 000 places de prison : une ambition forte, une concrétisation laborieuse, audit flash, décembre 2025.
* 17 Cour des comptes, Les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs, octobre 2023.
* 18 Inspection générale de la justice, Mission thématique sur les centres éducatifs fermés, mai 2025.
* 19 15 000 places de détention supplémentaires et 20 nouveaux centres éducatifs fermés en 2027 : mission impossible ?, Rapport d'information n° 37 (2023-2024), fait par Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances déposé le 18 octobre 2023.
* 20 Cour des comptes, Le plan 15 000 places de prison : une ambition forte, une concrétisation laborieuse, audit flash, décembre 2025.