B. ... ET MONTRE ÉGALEMENT COMMENT CETTE MISSION BUDGÉTAIRE A CONQUIS UNE AUTONOMIE CONTRAIRE À TOUS LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES
La dernière ouverture de crédits de paiement, sur la mission « Plan de relance », a été celle réalisée, à hauteur de 1,4 milliard d'euros, par la loi de finances pour 2024. Or la même année, la mission a bénéficié de reports de crédits d'un montant de 5,7 milliards d'euros, très supérieur à la consommation cumulée des années 2024 (2,2 milliards d'euros), 2025 (1,5 milliard d'euros) et 2026 (prévision de 0,9 milliard d'euros5(*)). En conséquence, les crédits soumis à l'autorisation du Parlement en 2024 ne seront pas utilisés avant 2027, s'ils le sont un jour.
Or, la pratique des reports de crédits non seulement s'est poursuivie en 2025 et en 2026, mais a pris des formes fortement contestables au regard du principe de spécialité des crédits.
Ainsi, lors de la clôture du programme 364 « Cohésion », au lieu d'annuler les crédits restants ou de les reporter vers les programmes du budget général qui en reprenaient les dispositifs, le Gouvernement a reporté 384,0 millions d'euros vers le programme 362 « Écologie »6(*).
De même, lors de la suppression du programme 363 « Compétitivité » au début de l'exercice 2026, sur les 898,0 millions d'euros reportés d'autres programmes du budget général, 600 millions d'euros environ ont été attribués au programme 362 « Écologie - mise en extinction du plan de relance »7(*), s'ajoutant aux crédits de paiement non consommés sur ce programme, soit 1,6 milliard d'euros.
Ce recours aux reports croisés, déjà dénoncé par la commission des finances dans le cadre de la mission « Plan de relance »8(*), est en contradiction directe avec les termes de l'article 15 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que « les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs ». Le programme 362 ne poursuit en effet en rien des objectifs comparables à ceux des programmes 363 et 364, dont les dispositifs ont d'ailleurs été repris par des programmes appartenant à d'autres missions du budget général.
Ces reports croisés relèvent d'une pratique problématique à deux égards. D'une part, ils conduisent à utiliser des crédits pour un objectif différent de celui pour lequel ils avaient été autorisés par le Parlement. D'autre part, ils permettent au Gouvernement, et lui permettront encore dans les années à venir, de continuer à financer les actions du programme 362 de la manière la plus opaque, sans avoir à demander (et justifier) une ouverture de crédits en loi de finances initiale à cet effet.
Le gestionnaire de programme dispose ainsi d'une enveloppe de crédits sans commune mesure avec les besoins, à un tel point que, sur le programme 362, il n'a mis à disposition des budgets opérationnels de programme que moins de la moitié des crédits dont il disposait9(*).
Ce mode de gestion expose en outre le financement des dispositifs à un risque majeur : la LOLF10(*) n'autorisant les reports de crédits que jusqu'au 15 mars, les dispositifs ainsi financés ne pourraient pas être menés à bien si la loi de finances n'était pas promulguée à cette date. Cette hypothèse n'est pas seulement théorique puisque les deux dernières lois de finances n'ont été promulguées qu'au cours du mois de février.
* 5 Le montant des crédits consommés en 2026 est estimé par le rapport annuel de performances à 800 millions d'euros sur le programme 362 et à 145 millions d'euros sur le programme 363. Ces montants n'incluent pas les dépenses, en 2025 et 2026, sur les actions précédemment financées par l'ancien programme 364, dont les restes à payer étaient estimés à 0,6 milliard d'euros après 2024 par le rapport annuel de performances pour l'année 2024.
* 6 Arrêté du 7 mars 2025 (NOR : ECOB2506424A) portant report de crédits.
* 7 L' arrêté du 10 mars 2026 portant report de crédits (NOR : CPPB2600378A) a annulé 656,2 millions d'euros en crédits de paiement sur plusieurs programmes, dont 612,5 millions d'euros sur le programme 363, et a ouvert au titre de 2026 656,2 millions d'euros sur plusieurs programmes, dont 611,7 millions d'euros sur le programme 362, ce qui implique que la quasi-totalité des crédits annulés sur le programme 363 ont été reportés au programme 362.
* 8 Voir l'analyse faite par le rapporteur général dans son rapport d'information n° 576 (2020-2021), relatif à un projet de décret d'avance, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 mai 2021.
* 9 Cour des comptes, note d'exécution, budgétaire de la mission « Plan de relance » en 2025.
* 10 Article 15 de la LOLF.