II. LES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » (MME VANINA PAOLI-GAGIN, RAPPORTEUR SPÉCIAL) : UNE STABILISATION DES MOYENS ACCORDÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Le périmètre « Enseignement supérieur » de la mission regroupe les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante ». Ces derniers s'élèvent respectivement à 15,26 milliards d'euros et 3,23 milliards d'euros en AE et 15,31 milliards d'euros et 3,21 milliards d'euros en CP.
Évolution des crédits des programmes relatifs à l'enseignement supérieur
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Après quelques années de hausse régulière des crédits dédiés à l'enseignement supérieur, une stabilisation des moyens qui lui sont consacrés semble s'engager. Ces deux programmes représentent au total, en 2025, 18,5 milliards d'euros en AE et en CP, soit une baisse de 225 millions d'euros en AE et une hausse de 158 millions d'euros en CP par rapport à 2024, soit 0,9 %.
Toutefois, en 6 ans, entre 2020 et 2025, les crédits exécutés des programmes « Enseignement supérieur » ont augmenté de 1,8 milliard d'euros en AE et en CP, soit une progression de 11 %.
Évolution depuis 2020 du total des
crédits des programmes relatifs
à l'enseignement
supérieur
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Concernant le programme 150, les crédits ont baissé de 183,3 millions d'euros en AE, mais ils ont augmenté de 206,2 millions d'euros en CP par rapport à 2024. Quant au programme 231, les crédits du programme 231 ont diminué de 1,3 % en AE et de 1,5 % en CP, soit respectivement 41,7 millions d'euros et 48,5 millions d'euros.
Il est à noter que les crédits devraient ré-augmenter en 2026. Selon les crédits votés en loi de finances initiale, ces deux programmes devraient être réhaussés de 562,5 millions d'euros en AE et de 479,9 millions d'euros en CP.
Évolution des crédits des programmes relatifs à l'enseignement supérieur entre 2025 et 2026
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Dans l'ensemble, les programmes ont peu évolué en gestion par rapport aux crédits ouverts. Ainsi, seuls 0,4 % des crédits du programme 150 ont été annulés par le décret d'avril 2025, et aucun sur le programme 231.
La loi de finances de fin de gestion a annulé 67,3 millions d'euros en AE et 66 millions d'euros en CP supplémentaires sur le programme 150. Le programme 231 a perdu 35,6 millions d'euros en AE et 33,9 millions d'euros en CP.
Exécution des crédits des programmes relatifs à l'enseignement supérieur en 2025
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
||
|
Programme 150 |
LFI (hors fonds de concours) |
15 365,5 |
15 428,1 |
|
Ouvertures/ annulations |
21,4 |
- 85,8 |
|
|
Exécution |
15 260,3 |
15 314,4 |
|
|
Programme 231 |
LFI (hors fonds de concours) |
3 236,0 |
3 306,2 |
|
Ouvertures/ annulations |
- 44,5 |
- 43,5 |
|
|
Exécution |
3 234,1 |
3 205,8 |
|
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
A. LE PROGRAMME 150 : DES MOYENS INFÉRIEURS À LA MARCHE PRÉVUE PAR LA LPR
Les crédits du programme 150 s'élèvent à 15,26 milliards d'euros en AE et 15,31 milliards d'euros en CP, soit une baisse de respectivement 183,3 millions d'euros en AE et une hausse de 106,2 millions d'euros en CP par rapport à 2024. L'exécution des crédits du programme est satisfaisante, à hauteur de 99 % en AE et en CP.
Exécution des crédits du programme 150
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
1. Une faible hausse des crédits de la mission liée partiellement au relèvement du taux du CAS « Pensions »
La baisse des autorisations d'engagement est essentiellement supportée par l'action 14 « Immobilier », qui perd 448 millions d'euros entre 2024 et 2025, soit 40 % des crédits de l'action.
La différence est liée au projet de campus hospitalo-universitaire Saint-Ouen Grand Paris Nord, car la notification au titulaire du marché global de performance, Eiffage, est intervenue en octobre 2024, entrainant l'engagement de 442 millions d'euros en 2024, qui n'ont donc à ce titre plus besoin d'être engagés en 2025. Ce projet a été initié fin 2018 en vue de regrouper sur un site unique les activités médico-chirurgicales des hôpitaux Bichat et Beaujon, ainsi qu'un site universitaire. Ce projet est majoritairement financé par l'assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP) mais un cofinancement de l'État est assuré via le programme 150 en raison de l'implication de l'Université Paris Cité.
Évolution des crédits du programme 150 par actions en 2025
(en millions d'euros et en AE)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
En excluant les dépenses liées aux projets immobiliers, la hausse modérée des crédits de la mission est liée aux actions 1 « Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence » et 2 « Formation initiale et continue de niveau master ». Celles-ci portent notamment la compensation aux universités de l'augmentation de 4 points du taux du compte d'affectation spéciale « Pensions », de respectivement 76,6 millions d'euros et 40,3 millions d'euros. L'action 15 « Pilotage et support du programme » a également porté une hausse de 22,2 millions d'euros. En effet, la commission mixte paritaire en janvier 2025 avait relevé le niveau des crédits du programme 150 afin d'assurer une compensation intégrale de la hausse du CAS « Pensions », soit 200 millions d'euros. Au global, seuls 139,1 millions d'euros ont véritablement compensé la hausse du taux du CAS « Pensions » aux universités.
2. Des moyens conséquents mais inférieurs à la prévision au titre de la loi de programmation
La trajectoire adoptée dans le cadre de la loi de programmation pour la recherche prévoyait, pour 2025, une hausse de 124 millions d'euros du budget du programme 150 par rapport à l'année 2024. La LFI 2025 ne respectait pas cet engagement. Au titre de la LPR, les moyens nouveaux en 2025 s'élevaient à seulement + 94,5 millions d'euros à périmètre courant.
Au total, sur la période 2021-2025, 685 millions d'euros auront été ouverts sur le programme 150 au titre de la LPR, soit un montant inférieur à la loi de programmation pour la recherche, qui prévoyait une augmentation de 713 millions d'euros sur le programme 150 entre 2021 et 2025. Le différentiel correspond à la partie de la « marche » qui n'a pas été réalisée en 2025. Une part de ces moyens nouveaux est fléchée sur les revalorisations des chercheurs et le recrutement d'emplois supplémentaires (chaires de professeurs juniors notamment).
Somme des crédits accordés au
programme 150 au titre de la LPR
sur la
période 2021-2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
3. Un financement des universités à revoir
Une révision du mode de financement des universités parait indispensable. Depuis l'autonomie accordée par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités9(*), les établissements d'enseignement supérieur ont vu leurs ressources et leurs charges croître considérablement, dans un contexte de massification de l'accès aux études supérieures et de diversification des cursus universitaires.
La principale ressource des établissements d'enseignement supérieur public demeure la subvention pour charges de service public (SCSP). En 2025, le ministère a versé aux établissements d'enseignement supérieur 14,5 milliards d'euros par le biais du programme 150 « Enseignement supérieur ». Cela représente 2,74 milliards d'euros de plus qu'en 2014, soit une hausse de 23 %.
Toutefois, cette progression des moyens est à mettre en regard de la hausse des charges subies par les universités. D'une part, en excluant l'inflation, la hausse des moyens n'a été que de 3 %.
En outre, les moyens consacrés aux établissements d'enseignement supérieur doivent être rapportés aux évolutions démographiques. Au cours des dix dernières années scolaires, les effectifs étudiants dans l'enseignement supérieur, tout type d'établissements et toutes filières confondues, ont augmenté de 15 %. Le nombre d'étudiants est passé de 2,58 millions en 2015 à 3,01 millions en 2025.
Évolution de la trésorerie globale des universités
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Ainsi, en 2025, la trésorerie des universités a diminué de 387 millions d'euros par rapport à 2024, soit 9,2 %, témoignant des difficultés de financement des universités.
En tout état de cause, une révision des modalités de financement des universités parait indispensable, en vue notamment de renforcer leurs ressources propres.
En particulier, contrairement à une idée reçue, les droits d'inscription demeurent extrêmement minoritaires dans les ressources des établissements d'enseignement supérieur. En 2025, ils ne représentaient ainsi qu'1,8 % du total des recettes. Le rapporteur spécial avait d'ailleurs proposé lors des discussions budgétaires du PLF 2026 d'adopter un amendement précisant que les frais d'inscription dans les établissements d'enseignement supérieur public sont modulés en fonction des revenus du foyer fiscal de rattachement de l'étudiant. Le décret10(*) du 19 mai 2026 plafonne par ailleurs les exonérations de droits d'inscription dont bénéficient les étudiants étrangers dans les établissements publics d'enseignement supérieur à 20 % d'ici à 2028, le plafonnement étant de 30 % à la rentrée 2026 et de 25 % à la rentrée 2027.
Le lancement des Assises du financement des universités, au premier semestre de 2026, constitue une initiative intéressante à ce titre. Le rapporteur spécial sera attentif à ses conclusions.
4. Les contrats de moyens, d'objectifs et de performance, un outil utile mais une expérience insatisfaisante
Le rapporteur spécial a par ailleurs consacré un rapport à l'évaluation des contrats de moyens, d'objectifs et de performance (COMP) dans l'enseignement supérieur11(*).
Si l'intention de ces contrats est positive, l'évaluation des deux premières vagues de contrats révèle dans de nombreux cas une réflexion stratégique insuffisante des établissements et l'incapacité du ministère à réellement suivre les contrats, du fait d'indicateurs trop nombreux et d'absence de cadre de suivi adapté.
En conséquence, l'annonce d'une généralisation des COMP (« COMP à 100 % »), faite l'an dernier, ne peut laisser que circonspect.
D'une part, la part libre d'emploi de la SCSP est le plus souvent réduite, les dépenses contraintes (fonctionnement et personnel) constituant l'essentiel des dépenses des établissements. Par conséquent, le ministère indique que les montants contractualisés ne pourront en réalité pas aller au-delà de 2 %, qui constituent le plafond de la part variable pour de nombreux établissements.
D'autre part, les COMP actuels ont déjà permis de contractualiser sur des projets financés par de la SCSP (notamment sur le volet formation), d'autant plus que les financements des COMP ont été intégrés aux SCSP des établissements des vagues 1 et 2.
Le rapporteur spécial relève également, comme la Cour des comptes12(*), que les versements au titre des COMP ont été inférieurs à la prévision. En 2025, 50,2 millions d'euros ont été versés au titre des COMP, alors qu'ils auraient dû être d'au moins 100 millions d'euros. La Cour des comptes estime d'ailleurs à ce sujet que les COMP ont servi de « variable d'ajustement » sur le programme 150. En tout état de cause, il est dommage de réduire encore davantage l'ambition de ce type de mode de financement pourtant prometteur.
* 9 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007.
* 10 Décret n° 2026-385 du 19 mai 2026 relatif aux modalités d'exonération des droits d'inscription des étudiants étrangers suivant une formation dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur.
* 11 Améliorer la performance de l'enseignement supérieur : un contrat qui reste à honorer, rapport fait par Mme Vanina Paoli-Gagin au nom de la commission des finances, juin 2025.
* 12 Analyse de l'exécution budgétaire 2025 sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », Cour des comptes, avril 2026.