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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 25 COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS Rapporteure spéciale : Mme Sylvie VERMEILLET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
1. En 2025, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 070,8 millions d'euros soit une sur-exécution de 79,0 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 5 991,8 millions d'euros.
2. Dans la mesure où la mission « Régimes sociaux et de retraites » regroupe principalement des régimes « fermés » ou des régimes « ouverts » en déclin démographique, les réformes successives des retraites et la suspension de la réforme de 2023 ont peu d'incidence sur les dépenses de la mission.
3. La rapporteure spéciale salue les évolutions de la maquette budgétaire de la mission, qui inclut depuis 2025 le régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT). Ceci s'ajoute à l'intégration des régimes de la culture en 2024. Elle appelle néanmoins à poursuivre cet effort de cohérence et réitère son appel de l'année précédente à intégrer le suivi des crédits versés pour équilibrer le régime, fermé depuis 2023, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans la mission.
4. Les dépenses du CAS Pensions ont atteint, en 2025, 69 337 millions d'euros soit une très légère sous-exécution de 2,5 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale qui s'élevaient à 69 339 millions d'euros.
5. En 2025, les recettes du CAS Pensions ont atteint 67 414 millions d'euros. Ce niveau inférieur à celui des dépenses a généré un déficit de 1 997 millions d'euros, après un déficit enregistré en 2024 à hauteur de 3 197 millions d'euros. Le solde cumulé s'établit, quant à lui, à 2 604 millions d'euros.
6. Le solde annuel et le solde cumulé s'inscrivent désormais dans une trajectoire stabilisée mais qui repose sur des hypothèses caduques et optimistes : ainsi, la réforme des retraites a été suspendue jusqu'en 2028 et les pensions ont été revalorisées sur l'inflation en 2025 et 2026, contrairement aux prévisions de gel ou de moindre augmentation. La rapporteure spéciale sera donc particulièrement attentive à l'évolution des dépenses du CAS dans les années à venir, car dès 2027 les déficits devraient reprendre et s'accentuer, à droit constant.
7. Aussi, la rapporteure spéciale réaffirme que le solde cumulé du CAS ne permet pas de faire face aux évolutions structurelles auxquelles peut être confronté le régime des retraites de la fonction publique d'État. Dans ce contexte, la fiction comptable liée à des taux employeurs toujours croissants pourrait être abandonnée au profit d'un système plus lisible, qui permette la création de véritables réserves, appelées à être gérées par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ET DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » EN 2025
A. UNE EXÉCUTION DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION, LIÉE À UNE SOUS-BUDGÉTISATION EN LOI DE FINANCES INITIALE
La mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général est structurée autour de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux. La plupart de ces régimes spéciaux sont désormais fermés, comme par exemple ceux des régimes des personnels de la Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA), de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) ou des régies ferroviaires d'outre-mer. Trois seulement demeurent ouverts : le régime porté par l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et les régimes de la Comédie française et de l'Opéra national de Paris.
Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches. Les régimes fermés marqués par un fort déséquilibre qui s'accroît d'année en année entre le nombre de cotisants et celui des pensionnés. La politique mise en oeuvre par l'État vis-à-vis de ces régimes tient compte de cette dimension démographique. Ainsi, l'État les accompagne par le versement à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) d'une subvention qui participe à équilibrer les régimes mentionnés. En effet, le faible nombre ou l'absence de cotisants empêche le versement des prestations pour les pensionnés : des crédits budgétaires y sont donc consacrés.
Le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » porte les subventions qui permettent à la CNAV d'équilibrer financièrement certains régimes spéciaux de retraite.
La plupart d'entre eux sont fermés et en rapide déclin démographique :
- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;
- le régime de retraite de la SEITA ;
- la Caisse des retraites des régimes ferroviaires d'outre-mer ;
- le régime des personnels de l'ORTF.
Ces régimes étant en incapacité de se financer par eux-mêmes dans le cadre d'un fonctionnement en répartition, l'État verse, via ce programme budgétaire, des subventions à la CNAV qui a la charge de les équilibrer.
Le programme subventionne aussi les régimes ouverts de la culture depuis le 1er janvier 2024, à la suite d'un ajustement de la maquette budgétaire bienvenu. Il s'agit des régimes de l'Opéra national de Paris et de la Comédie Française.
Le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » est spécifiquement dédié à cette profession.
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est principalement dédié aux régimes de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Ces régimes, comme la plupart de ceux du programme 195, sont fermés et en déséquilibre démographique.
1. La consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale
En 2025, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 070,8 millions d'euros soit une sur-exécution de 79,0 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 5 991,8 millions d'euros. L'ensemble des programmes a connu une exécution supérieure à la prévision, alors que depuis deux ans, les crédits étaient légèrement sous-exécutés. Ainsi, en 2024, 97,3 % des crédits avaient été exécutés par rapport à la prévision contre 96,7 % en 2023. En 2025, la sur-exécution représente 1,32 % des crédits ouverts.
L'exécution 2025 de la mission enregistre une hausse de 0,1 % par rapport à 2024 soit 7,1 millions d'euros, en lien avec la hausse tendancielle des pensions versées.
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraite » entre 2024 et 2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
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2024 |
2025 |
Exécution 2025/2024 |
|||||||||
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LFI |
Exécution |
Exécution/LFI |
LFI |
Exécution |
Exécution/LFI |
||||||
|
en volume |
en % |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||||||
|
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
AE |
4 365,7 |
4 206,1 |
- 159,6 |
- 3,7 % |
4 132,8 |
4 180,3 |
+ 47,5 |
+ 1,1 % |
- 25,8 |
- 0,6 % |
|
CP |
4 365,7 |
4 206,1 |
- 159,6 |
- 3,7 % |
4 132,8 |
4 180,3 |
+ 47,5 |
+ 1,1 % |
- 25,8 |
- 0,6 % |
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|
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins |
AE |
787,3 |
774,5 |
- 12,9 |
- 1,6 % |
772,1 |
799,1 |
+ 26,9 |
+ 3,5 % |
+ 24,6 |
+ 3,2 % |
|
CP |
787,3 |
774,5 |
- 12,9 |
- 1,6 % |
772,1 |
799,1 |
+ 26,9 |
+ 3,5 % |
+ 24,6 |
+ 3,2 % |
|
|
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers |
AE |
1 075,7 |
1 083,0 |
+ 7,3 |
+ 0,7 % |
1 086,8 |
1 091,4 |
+ 4,6 |
+ 0,4 % |
+ 8,4 |
+ 0,8 % |
|
CP |
1 075,7 |
1 083,0 |
+ 7,3 |
+ 0,7 % |
1 086,8 |
1 091,4 |
+ 4,6 |
+ 0,4 % |
+ 8,4 |
+ 0,8 % |
|
|
Total mission |
AE |
6 228,7 |
6 063,6 |
- 165,1 |
- 2,7 % |
5 991,8 |
6 070,8 |
+ 79,0 |
+ 1,3 % |
+ 7,1 |
+ 0,1 % |
|
CP |
6 228,7 |
6 063,6 |
- 165,1 |
- 2,7 % |
5 991,8 |
6 070,8 |
+ 79,0 |
+ 1,3 % |
+ 7,1 |
+ 0,1 % |
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AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales. Exécution : consommation constatée dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Répartition par programme des crédits de paiement consommés en 2025
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. La consommation des crédits disponibles montre une difficulté à anticiper les besoins en 2025
La prévision en loi de finances initiale a été insuffisante, ce qui a mené en loi de finances de fin de gestion à une ouverture de 117,1 millions d'euros sur l'ensemble de la mission, qui était surévaluée. Le projet de loi d'approbation des comptes et des résultats de la gestion (PLRG) pour 2025 prévoit, en effet, d'annuler 38,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur la mission, correspondant à des crédits qui n'ont finalement pas été consommés.
Mouvements intervenus en gestion sur les
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraites » en 2025
(en millions d'euros)
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2025 |
||||||||
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LFI |
Annulation en cours de gestion |
Ouverture en cours de gestion |
Décrets d'avance, de transfert ou de virement |
Total crédits disponibles |
Exécution |
Sur ou sous consommation en volume par rapport aux crédits disponibles |
||
|
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
AE |
4 132,8 |
- |
+ 62,8 |
- |
4 195,6 |
4 180,3 |
- 15,3 |
|
CP |
4 132,8 |
- |
+ 62,8 |
- |
4 195,6 |
4 180,3 |
- 15,3 |
|
|
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins |
AE |
772,1 |
- |
+ 27,0 |
- |
799,1 |
799,1 |
- 0,1 |
|
CP |
772,1 |
- |
+ 27,0 |
- |
799,1 |
799,1 |
- 0,1 |
|
|
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers |
AE |
1 086,8 |
- |
+ 27,3 |
- |
1 114,1 |
1 091,4 |
- 22,8 |
|
CP |
1 086,8 |
- |
+ 27,3 |
- |
1 114,1 |
1 091,4 |
- 22,8 |
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Total mission |
AE |
5 991,8 |
0,0 |
+ 117,1 |
0,0 |
6 108,9 |
6 070,8 |
- 38,1 |
|
CP |
5 991,8 |
0,0 |
+ 117,1 |
0,0 |
6 108,9 |
6 070,8 |
- 38,1 |
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Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par rapport à l'année 2024, la rapporteure spéciale constate que l'écart entre le total des crédits rendus disponibles s'accroît. En effet, le PLRG pour 2024 n'avait annulé que 2,1 millions d'euros par rapport aux crédits rendus disponibles sur l'exercice.
Les dépenses de la mission restent à un niveau inférieur au plafond défini pour 2025 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2023-2027, qui prévoyait une dépense de l'ordre de 6,4 milliards d'euros cette année.
Comparaison des crédits consommés par la mission « Régimes sociaux et de retraites » par rapport aux plafonds prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, aux crédits prévus en loi de finances initiale et aux crédits disponibles
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires