B. LE NIVEAU DES CRÉDITS DE LA MISSION A ÉTÉ PLUSIEURS FOIS MENACÉ DURANT L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
1. Une période de services votés limitée dans le temps, à l'impact finalement réduit
La Constitution dispose, dans le 4e alinéa de son article 47, que « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».
Une loi de finances n'ayant pu être promulguée avant le début de l'exercice 2025, une loi spéciale a permis, fin 2024, l'ouverture, par décret, de services votés, demeurés en vigueur pendant une période d'environ un mois et demi.
Dates de promulgation ou de publication
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Exercice 2025 |
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Loi spéciale |
20 décembre 2024 |
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Décret de services votés |
30 décembre 2024 |
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Loi de finances initiale |
14 février 2025 |
Source : commission des finances du Sénat
Le régime des services votés applicable à compter du 1er janvier 2025 a été encadré par la circulaire du Premier ministre du 12 décembre 2024, puis précisé par les circulaires de la direction du budget des 30 décembre 2024 et 22 janvier 2025. Ces textes visaient à garantir la continuité de l'action publique et le financement des dépenses obligatoires tout en limitant l'utilisation des crédits ouverts.
Pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales », les crédits pouvaient être exécutés dans la limite des montants ouverts en loi de finances initiale pour 2024, avec une mise à disposition initiale plafonnée à 25 % des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP), soit des ressources immédiatement disponibles s'élevant à 1 023,9 millions d'euros en AE et 990,4 millions d'euros en CP.
En pratique, les crédits de paiement destinés à couvrir les engagements antérieurs, notamment les restes à payer des dotations de soutien à l'investissement financées par le programme 119, ont pu être consommés afin d'éviter toute interruption des versements. En revanche, aucune nouvelle autorisation d'engagement n'a pu être utilisée, les nouveaux engagements étant considérés comme des dépenses discrétionnaires.
L'impact de ces restrictions est demeuré limité sur l'exécution de la mission : au 1er juillet 2025, le taux de consommation des crédits de la mission était proche du taux observé à la même période, s'élevant à 60,1 % en AE (contre 64,5 % en 2024) et à 51,4 % en CP (contre 55,1 % en 2024).
Ce taux de consommation est certes dopé par le versement en début d'année de certaines composantes de la dotation globale de décentralisation (DGD) ou le paiement des restes à payer. Il reflète surtout la courte période durant laquelle ce régime était en vigueur.
Les rapporteurs spéciaux rappellent que tout retard dans l'adoption d'une loi de finances menace la bonne exécution des dotations de soutien à l'investissement. Celles-ci sont en effet soumises à des contraintes de calendrier : depuis l'exercice 2023, 80 % des subventions au titre de la DSIL, de la DETR, de la DSID et de la DPV doivent ainsi être notifiées avant la fin du premier semestre de l'année civile3(*).
En l'absence de loi de finances, les dotations d'investissement ne pourraient être versées aux collectivités territoriales et, en cas de poursuite des services votés jusqu'à, par exemple, l'été 2027, celles-ci verraient sans nul doute ces dotations fortement minorées par rapport aux montants habituels.
2. Une réserve de précaution importante, qui n'a pu être que partiellement mobilisée
Exécution 2025 des crédits du compte, avec le détail par programme
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Programme 119 |
Programme 122 |
Mission RCT |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
LFI 2025 |
3 661 |
3 608 |
252 |
354 |
3 914 |
3 963 |
|
Réserve initiale |
201 |
198 |
14 |
19 |
215 |
218 |
|
Surgel des |
10 |
16 |
20 |
20 |
30 |
36 |
|
Surgels |
- |
- |
- |
11 |
- |
11 |
|
Utilisation |
211 |
214 |
34 |
50 |
245 |
265 |
|
Dégels en |
101 |
146 |
29 |
2 |
130 |
149 |
|
Annulations |
111 |
62 |
5 |
22 |
116 |
85 |
|
Réserve en fin |
- |
6 |
- |
25 |
- |
31 |
Source : commission des finances du sénat, à partir de la Cour des comptes
Le montant de la réserve initiale, sur la mission RCT, s'élevait à 5,5 % des crédits votés en LFI pour 2025, en AE (215 millions d'euros) comme en CP (218 millions d'euros), conformément à la circulaire budgétaire du 22 novembre 2024 fixant le taux de mise en réserve des crédits hors dépenses de personnel. Le montant total a été réparti entre les deux programmes à due concurrence de leur poids respectif au sein de la mission en AE et en CP.
La mise en réserve initiale a ensuite été abondée, en mars 2025, (30 millions d'euros en AE et de 36 millions d'euros en CP) à la suite des arbitrages sur les reports, et en septembre 2025 (10,6 M€ en CP) sur le programme 122, ce montant étant positionné sur le fonds Violences urbaines.
S'agissant de cette deuxième mise en réserve, le rapport annuel de performance de la mission RCT précise toutefois qu'en 2025, l'application d'un surgel similaire de 80 millions d'euros a été "entravée", car l'intégralité des crédits concernés avait déjà été déléguée aux préfectures. Selon la DGCL, le taux de consommation des AE des dotations d'investissement s'élevait alors à 86 %, aussi la remontée des crédits restants aurait « conduit à une application sans règle de répartition objective et équitable autre que le rythme d'engagement ». Par conséquent, 80 millions d'euros d'AE prévus pour le surgel n'ont, en pratique, pas été rendus.
Les crédits mis en réserve ont fait l'objet de dégels en cours de gestion, pour être consommés ou annulés, par décret ou par la loi de finances de fin de gestion pour 2025. Le Gouvernement était toutefois contraint dans ses marges d'annulation puisque, comme en 2024, la réserve initiale portait à 50 % sur les crédits de la DGD en CP, alors que l'article 72-2 de la Constitution impose une compensation intégrale par l'État de tout transfert de compétences.
Sur l'exercice 2025, les annulations de crédit se sont élevées à 116 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP.
* 3 En application des articles L. 2334-36, L. 2334-40, L. 2334-42 et L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales.