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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 3 COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL Rapporteurs spéciaux : MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
1. En 2025, le niveau constaté de dépenses de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) connaît une diminution substantielle avec une exécution qui s'élève à 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,05 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui correspond à une baisse de 26,7 % en AE et 9,9 % en CP par rapport à 2024.
2. Pour la deuxième année consécutive, l'exécution des crédits est, en 2025, globalement conforme aux prévisions : en effet, les crédits ouverts en loi de finances initiale (4,24 milliards d'euros en AE et 4,16 milliards d'euros en CP) couvrent les dépenses effectivement exécutées (3,8 milliards d'euros en AE et 4,05 milliards d'euros en CP). Le taux de consommation des créditsouverts, à l'issue des mouvements infra-annuels, s'établit ainsi à 89 % en AE et 97,4 % en CP.
3. Le total des concours publics à l'agriculture exécutés en 2025 atteint 23 milliards d'euros, dont 9,4 milliards d'euros sont rattachés à la politique agricole commune (PAC), un niveau globalement stable ces dernières années.
4. Pour autant, le satisfecit n'est pas de mise puisque l'exercice en question est une nouvelle fois caractérisé par de nombreux mouvements infra-annuels, limitant la lisibilité de l'exécution budgétaire (annulations de crédits en début d'exercice et en loi de finances de fin de gestion, gels, surgels, dégels, reports de 2024 sur 2025 et mouvements multiples au sein des programmes au grès des aléas). Par ailleurs, la sincérité budgétaire du programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » pose question puisque les Gouvernements successifs s'entêtent à sous-budgéter les dépenses liées aux crises : certaines contraintes non anticipées, du fait des aléas climatiques, d'une part, et des maladies animales, d'autre part, ont de nouveau imposé d'importantes ouvertures de crédits en cours de gestion, au détriment d'autres actions, posant une nouvelle fois la question de la sincérité des engagements initiaux.
6. Afin d'améliorer la mesure de la performance, il est nécessaire de mettre à jour une partie des indicateurs de la mission, certains d'entre eux paraissant particulièrement théoriques et inadaptés aux nouveaux enjeux.
7. Enfin, les rapporteurs spéciaux se réjouissent du rapprochement entre le niveau constaté de recettes et le prévisionnel, s'agissant des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR). Le suivi de l'une de leurs préconisations, à savoir la hausse du plafond autorisé de dépenses, une première fois en 2024 et qui sera accentué en 2026, constitue un progrès qui les incite à ne plus demander la rebudgétisation de ce CAS.
I. LA MISSION « AAFAR »
La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend, en 2025, quatre programmes budgétaires1(*) (par importance budgétaire décroissante) :
- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » (2,1 milliards d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 2,57 milliards d'euros en 2024) porte les dispositifs d'aide aux filières agricoles et forestières, et les financements attribués par l'État en cofinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC) ;
- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (848 millions d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 870 millions d'euros en 2024) couvre pour l'essentiel des interventions visant à assurer la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires affectant les animaux, les végétaux et les produits alimentaires, ne réservant qu'une faible partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments proprement dite ;
- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (637 millions d'euros consommés en crédits de paiement en 2025 contre 617 millions d'euros en 2024) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à la couverture des coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation) ;
- le programme 381 « Allègements de cotisations et contributions sociales » (423 millions d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 438 millions d'euros en 2024), créé par la loi de finances pour 2023, est doté par mesures de transfert (les dépenses objets du programme bénéficiaient antérieurement de l'affectation d'une part des recettes de la TVA).
L'exécution 2025 a été perturbée, comme les années précédentes, par les effets de crises agricoles, principalement sanitaires et, dans une moindre mesure, climatiques ainsi que par les diverses campagnes nationales de vaccination. Toutefois, ces éléments avaient été davantage anticipés, ce qui constitue un point de satisfaction.
Dépenses exécutées pour
chacun des quatre programmes
de la mission AAFAR en 2025
(en millions d'euros arrondis à l'entier le plus proche)
Source : Commission des finances du Sénat
Pour autant, les rapporteurs spéciaux sont loin de décerner un satisfecit : la meilleure correspondance entre les crédits ouverts et les crédits exécutés s'est, une nouvelle fois, faite au prix de nombreux mouvements infra-annuels qui complexifient la lecture budgétaire d'ensemble.
Par ailleurs, le mouvement de « yo-yo budgétaire » d'un exercice sur l'autre se poursuit : après deux exercices 2022 et 2023 caractérisés par une importante surconsommation des crédits2(*), puis une hausse substantielle des moyens votés en loi de finances initiale pour 20243(*) sans que la situation budgétaire ne permette in fine d'engager effectivement un tel montant de dépenses, les montants votés en LFI 2025 ont connu une diminution de 17 % en autorisations d'engagement et de 11 % en crédits de paiement par rapport à la LFI 2024.
Évolution des crédits ouverts en loi de finances initiale
|
Programme |
Autorisations d'engagement |
Évolution |
Crédits |
Évolution |
|
Programme 149 |
2 325 |
- 27 % |
2 261 |
- 17 % |
|
Programme 206 |
921 |
- 11 % |
855 |
- 6 % |
|
Programme 215 |
715 |
+ 2 % |
651 |
- 5 % |
|
Programme 381 |
449 |
+ 6 % |
449 |
+ 6 % |
|
Total |
4 410 |
- 17 % |
4 216 |
- 11 % |
Source : Commission des finances du Sénat
A. UNE EXÉCUTION PLUS PROCHE DES PRÉVISIONS INITIALES QUE LORS DES CINQ PRÉCÉDENTS EXERCICES
1. Pour la deuxième année consécutive, une exécution des crédits sans que soient dépassées les prévisions
Jusqu'en 2023, exercice après exercice, le même constat pouvait être dressé : les ouvertures de crédits en loi de finances initiale étaient légèrement supérieures à celles de l'exercice précédent, tandis que les dépenses l'étaient bien davantage. Les crédits de paiement consommés, après avoir augmenté de 30 % entre 2021 et 2022, ont globalement connu la stabilité entre 2022 et 2023 (4,7 milliards d'euros en 2023 contre 4,6 milliards d'euros un an plus tôt).
En 2025, de manière plus marquée encore qu'en 20244(*), les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés sont inférieurs, respectivement de 13,8 % et de 3,9 %, à la programmation initiale.
Avec une consommation des crédits de 3,8 milliards d'euros en AE et 4,1 milliards d'euros en CP, les dépenses constatées témoignent d'une diminution substantielle de 26,7 % des AE et de 9,9 % des CP. Toutefois, comme chaque année, ces dépenses ont connu des dynamiques différentes entre programmes.
Alors qu'il avait contribué à une très grande part de l'augmentation des crédits exécutés pour la mission entre 2021 et 2023, le programme 149 a été moins consommateur de crédits de paiement en 2025 qu'en 2024, comme cela avait été le cas entre 2023 et 2024, ce qui explique en grande partie la capacité de la mission à tenir de nouveau les prévisions initiales.
Les crédits de paiement exécutés en 2025 sur les programmes 206 et 381 connaissent, dans une moindre mesure, une diminution par rapport à l'année précédente (respectivement - 2,5 % et - 3,4 %) tandis que les dépenses du programme 215 augmentent pour leur part, en AE comme en CP (+ 6,3 % et + 3 %) pour des raisons néanmoins justifiables (cf. infra).
Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2025
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Exécution 2024 |
Crédits ouverts en LFI 20255(*) |
Total des crédits ouverts en 2025 |
Exécution 2025 |
Variation exécution 2025/2024 |
Écart exécution 2025/LFI 2025 |
|
|
Programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » |
AE |
3 060 |
2 325 |
2 147 |
1 861 |
- 39 % |
- 1 199 |
|
CP |
2 573 |
2 261 |
2 263 |
2 143 |
- 16,7 % |
- 430 |
|
|
Programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
AE |
1 072 |
921 |
944 |
861 |
- 19,7 % |
- 211 |
|
CP |
870 |
854 |
926 |
848 |
- 2,5 % |
- 22 |
|
|
Programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » |
AE |
616 |
715 |
750 |
655 |
+ 6,3 % |
+ 39 |
|
CP |
617 |
651 |
667 |
636 |
+ 3 % |
+ 19 |
|
|
Programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture (TODE-AG) » |
AE |
438 |
449 |
423 |
423 |
- 3,4 % |
- 15 |
|
CP |
438 |
449 |
423 |
423 |
- 3,4 % |
- 15 |
|
|
Total Mission |
AE |
5 186 |
4 410 |
4 264 |
3 801 |
- 26,7 % |
- 1385 |
|
CP |
4 498 |
4 215 |
4 280 |
4 051 |
- 9,9 % |
- 447 |
Source : Commission des finances du Sénat d'après les données du RAP 2025
2. Des modifications budgétaires, en cours d'exercice, de nouveau substantielles
Bien qu'au global les ouvertures de crédits aient permis de couvrir les besoins effectifs, l'année 2025 n'a pas échappé à l'une des caractéristiques intangibles de la mission AAFAR : les modifications infra-annuelles y sont très présentes, voire trop.
En premier lieu, les rapporteurs spéciaux dénoncent le niveau particulièrement important des annulations de crédits, d'autant que cette tendance s'est poursuivie en loi de finances de fin de gestion.
En second lieu, les rapporteurs spéciaux constatent un mouvement de reports et de transferts nets qui a contribué à soutenir les différents programmes mais qui ne facilite pas, une nouvelle fois, la lisibilité de l'exécution budgétaire.
Ces mouvements portent sur :
- une mise en réserve initiale, effectuée sous le régime des services votés, la loi de finances pour 2025 n'ayant pu être promulguée que le 14 février 2025. Cette mise en réserve est conforme aux prescriptions, soit 4,6 % des crédits initiaux, hors dépenses de titre 2 pour lesquelles la mise en réserve s'élève à 0,5 % des montants prévus6(*) ;
- trois vagues successives de surgel intervenues en avril 2025 (155 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP ayant principalement affecté le programme 149 avec une contraction de la ressource budgétaire de 6,8 % en AE et de 4 % en CP), en septembre 2025 (41,5 millions d'euros en AE et 64,5 millions d'euros en CP) et enfin en novembre 2025 dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (58,6 millions d'euros en AE sur le programme 215) ;
- divers dégels qui ont, en réalité, contribué à mobiliser l'équivalent de ce qui avait été mis en réserve et qui interrogent donc sur le sérieux de la gestion budgétaire opérée par « à-coups » : le total des AE et des CP mis en réserve s'élèvent respectivement à 420,7 millions d'euros et 270 millions d'euros quand le cumul des dégels atteint 410,7 millions d'euros en AE et 260,3 millions d'euros en CP ;
- des annulations de crédits qui ont représenté, sur l'ensemble de l'exercice, 9 % des AE et 7 % des CP ouverts en LFI7(*) ;
- d'autres mouvements de crédits, pour un total de 157 millions d'euros en AE et 291 millions d'euros en CP, provenant de fonds de concours et d'attributions de produits8(*), de transferts et de virements9(*), pour financer des mesures de crises non initialement budgétées en LFI (cyclone Garance à La Réunion, arrachages de vignes, etc.) ainsi que de reports.
Le total des reports de l'exercice 2024 sur l'exercice 2025 a été de 13,6 millions d'euros en AE, un montant bien inférieur à la moyenne constatée depuis 2020 (71 millions d'euros en moyenne par an) et de 216 millions d'euros en CP (montant supérieur de plus de 15 % à la moyenne annuelle depuis 2020 qui s'élève à 181 millions d'euros). À ces reports d'une année s'ajoutent le résultat cumulé de reports d'autorisations d'engagement antérieures (79 millions d'euros au total), votées depuis 2021 sur le programme 215 pour des projets immobiliers et informatiques sans cesse décalés dans le temps.
Comme chaque année, ces reports de crédits concernent essentiellement le programme 149, destinataire de 181 millions d'euros sur les 216 millions d'euros reportés en CP, dont 160 millions d'euros pour les mesures de crises et 17,7 millions d'euros pour le financement de dispositifs hydrauliques agricoles et d'ouvrages domaniaux.
Évolution des reports de crédits depuis 2020
(en millions d'euros)
Source : Cour des comptes
Par ailleurs, la Cour des comptes souligne dans la note d'analyse précitée le fait que les responsables de programme ont procédé, en 2025, à d'importants rétablissements de crédits : sur le seul programme 149, ils ont remonté, en cours de gestion 2025, un total de 70,7 millions d'euros non utilisés par les opérateurs, dont 65,5 millions d'euros imputés sur la sous-action « crises économiques et sanitaires », ce qui représente tout de même 31 % des CP versés sur l'exercice pour cette sous-action. Il faut noter que l'essentiel de ces remontées (63,1 millions d'euros) provient, en 2025, de l'opérateur FranceAgriMer. Le total des crédits remontés est certes bien inférieur à ce qui avait été constaté en 2024 (un record de 217 millions d'euros avait été atteint), mais s'inscrit tout de même dans la moyenne haute des exercices antérieurs.
Ainsi, en 2025, même si c'est dans des proportions moindres qu'en 2024, la direction du budget, en lien avec le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, a de nouveau cherché à identifier une trésorerie considérée comme « inactive » au sein des opérateurs de FranceAgriMer (FAM) ce qui ne manque pas d'interroger les rapporteurs spéciaux.
La sous-consommation sur certaines actions est pour partie le résultat de cette pratique de rétablissements de crédits qui sont remontés depuis les opérateurs et viennent donc minorer les consommations dans Chorus, parfois de manière très opportune. Cette pratique déroge manifestement au principe d'annualité budgétaire.
Parmi les mouvements concernés par cette pratique en 2025, les rapporteurs spéciaux s'étonnent tout particulièrement des libertés prises par le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire qui a procédé à un rétablissement de 23,88 millions d'euros en AE et CP sur les 24 millions d'euros alloués en 2024 au titre des « prêts de reconstitution de trésorerie des exploitations agricoles (PRETEA) », alors que le suivi régulier des consommations fournies par FAM montre la non-consommation de l'enveloppe tout au long de l'année 2024, avant d'allouer en décembre 2025 l'intégralité du solde à la « garantie pour le réaménagement des dettes et le renforcement de la trésorerie des exploitations agricoles (GRETEA) », soit 32,1 millions d'euros, alors que la demande exprimée par FAM s'élevait à moins de 3 millions d'euros sur ce poste de dépenses.
L'absence de besoins avérés a conduit la direction du budget à solliciter du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire le remboursement du versement par son opérateur, embourse ce versement, ce qui a donné lieu à un rétablissement de crédits de 30 millions d'euros en fin d'année 2025.
Cette situation résulte, comme le résume parfaitement la Cour des comptes, de « l'insoutenabilité récurrente du programme 149, qui découle de la non-budgétisation des aides de crise10(*) ».
Du fait des nombreux mouvements dans les deux sens, le total de crédits ouverts est donc porté à 4,24 milliards d'euros en AE et 4,16 milliards d'euros en CP (contre 5,5 milliards d'euros en AE et 4,96 milliards d'euros en CP soit une diminution respective de 23 % et de 16 % des crédits ouverts par rapport à 2024).
Après le record historique qu'avaient constitué les ouvertures de crédits pour 2024, le montant ouvert pour 2025 correspond peu ou prou à l'exécution constatée deux ans auparavant, en 2023, et on constate comme en 2024 un net rapprochement de l'exécution et du prévisionnel. Ainsi, l'écart entre la loi de finances initiale et le montant exécuté est, pour la deuxième année consécutive, relativement raisonnable, bien loin des niveaux sans précédent atteints lors des exercices antérieurs11(*).
En effet, le taux de consommation des crédits effectivement ouverts s'établit ainsi à 89 % en AE et 97,4 % en CP.
Mouvements infra-annuels de crédits sur les
différents programmes
de la mission en 2025
(en millions d'euros)
|
P149 |
P206 |
P215 |
P381 |
Total Mission |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
LFI |
2 324,8 |
2 261,3 |
562,3 |
495,9 |
140 |
75,9 |
448,5 |
448,5 |
3 475,6 |
3 281,6 |
|
Réserve de précaution initiale |
- 110,6 |
- 105,1 |
- 29,4 |
- 25,2 |
0,0 |
0,0 |
- 25,5 |
- 25,1 |
- 165,5 |
- 155,5 |
|
Surgels* |
- 145,1 |
- 101 |
- 50 |
- 10 |
- 60,1 |
- 1,5 |
0,0 |
0,4 |
- 255,2 |
- 114,5 |
|
Dégels |
245,7 |
198,1 |
79,4 |
35,2 |
60,1 |
1,5 |
25,5 |
25,5 |
410,7 |
260,3 |
|
Annulations |
- 171,2 |
- 183,6 |
- 58,4 |
- 29,7 |
- 60,1 |
0,0 |
- 25,5 |
- 25,5 |
- 315,3 |
- 238,8 |
|
Total des autres mouvements infra-annuels |
- 6,1 |
185,7 |
62,8 |
83,8 |
100,0 |
21,0 |
0,0 |
0,0 |
156,8 |
290,5 |
|
Total des crédits disponibles (hors titre 2) |
2 137,5 |
2 253,4 |
566,7 |
550,0 |
179,9 |
96,9 |
423,0 |
423,8 |
3 307,1 |
3 323,6 |
|
Dépenses de titre 2 |
934 |
934 |
||||||||
|
Total ouvert |
4 241,1 |
4 157,6 |
||||||||
|
Total consommé |
3 801 |
4 051 |
||||||||
* Trois vagues successives de surgel ont eu lieu en avril, septembre et novembre 2025. La ligne présente le résultat net cumulé de ces trois vagues successives.
Source : commission des finances du Sénat à partir de la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes
3. Une forte hausse des dépenses d'investissement, même si elles demeurent proportionnellement marginales et sous-exécutées
Les dépenses d'investissement exécutées s'établissent à 70,69 millions d'euros en CP pour l'année 2025 (contre 62,09 millions d'euros pour l'année 2024 et 50,7 millions d'euros en 2023) soit douze fois le montant de 2020. Malgré cette croissance notable, qui leur ont permis de peser à hauteur de 1,75 % des CP consommés de la mission en 2025 contre 0,21 % en 2020, ces dépenses demeurent marginales par rapport au total des dépenses de la mission.
Évolution des dépenses de la
mission, en CP consommés,
par titre
entre 2020 et 2025
(en millions d'euros)
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Variation 2025/2020 (en %) |
|
|
Dépenses effectives de personnel* |
859,82 |
849,55 |
844,67 |
857,97 |
895,82 |
930,69 |
+ 8,24 % |
|
Part des dépenses de personnel dans le total |
29,79 % |
23,60 % |
40,57 % |
18,22 % |
19,91 % |
40,10 % |
|
|
Autres dépenses dont : |
2 026,56 |
2 750,78 |
1 237,57 |
3 850,96 |
3 602,51 |
3 120,64 |
+ 53,98 % |
|
Dépenses de fonctionnement |
777,71 |
847,03 |
932,82 |
1 012,32 |
1 039,94 |
928,10 |
+ 19,34 % |
|
Dépenses d'investissement |
5,93 |
7,31 |
10,25 |
50,7 |
62,09 |
70,69 |
+ 1092,07 % |
|
Dépenses d'intervention |
1 057,84 |
1 382,96 |
2 588,65 |
2 677,73 |
2 313,75 |
1 882,01 |
+ 77,91 % |
|
Dépenses d'opérations financières |
185,08 |
513,48 |
294,5 |
110,21 |
186,73 |
239,84 |
+ 29,59 % |
|
Total |
2 886,38 |
3 600,33 |
2 082,24 |
4 708,93 |
4 498,33 |
4 051,33 |
+ 40,36 % |
*Incluant le compte d'affectation spéciale « pensions ».
Source : Commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2024
4. Une nouvelle augmentation des dépenses de personnel
Après avoir régulièrement diminué entre 2020 et 2022 (845 millions d'euros en 2022, 850 millions d'euros en 2021 et 860 millions d'euros en 2020), les dépenses effectives de personnel augmentent de nouveau cette année. Leur part dans le total progresse, représentant 40,1 % du total des dépenses en 2025, contre 19,91 % en 2024 et 18,22 % en 2023.
Poids des dépenses de personnel dans le
total des dépenses exécutées
(incluant le CAS
« Pensions »)
Source : Commission des finances du Sénat
Au total, 11 711 ETPT ont été ouverts en LFI 2025, contre 11 813 ETPT en LFI 2024, 11 834 ETPT en LFI 2023 et 11 714 ETPT en 2022. Ce sont donc 102 ETPT en moins qu'en 2025 (- 0,86 %), faisant déjà suite à une diminution de 21 ETPT entre 2023 et 2024 (- 0,18 %), après une hausse de 1,02 % en 2023 et de 1,9 % en 2022.
Consommation des ETPT de la mission AAFAR
Source : Commission des finances du Sénat
Le plafond d'emplois 2025 est, comme lors des exercices précédents, légèrement sous-consommé avec 147 ETPT non pourvus, contre 204 ETPT en 2024 et 258 en 2023.
La sous-consommation est pour partie liée à des difficultés structurelles de recrutement, par exemple dans les abattoirs s'agissant du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », même si le taux d'exécution du programme 206, à hauteur de 99,7 % en 2025 traduit une nette amélioration.
L'essentiel de la non consommation des ETPT de la mission est imputable au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». En, effet, la sous-consommation des emplois s'explique de nouveau principalement par les effets du transfert, décidément très progressif, du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) aux conseils régionaux depuis le 1er janvier 2023, qui entraîne la suppression à l'échelon ministériel12(*) des emplois attachés à certains dispositifs, alors qu'ils n'ont pas encore été totalement déduits du plafond inscrit en LFI. Cela correspond à 90 ETPT liés au transfert FEADER pour lesquels la masse salariale a été débasée mais pas les ETPT, ainsi qu'à 33 ETPT liés au transfert FEADER concernant les agents mis à disposition des Régions et qui ont quitté leur poste entre le 1er septembre 2024 et le 31 décembre 2025 (départs à la retraite, mobilités, etc.).
Si l'on fait abstraction des effets du transfert, qui ne devrait plus produire d'effets en 2026, la sous-consommation du programme 215 s'élève à 14 ETPT et correspond donc à une exécution quasi conforme aux prévisions.
* 1 Après une seule année d'existence, le programme 382 « Protection animale » correspondant à un total de 330 000 euros exécutés avait été supprimé en loi de finances initiale pour 2024 et les crédits correspondants ont depuis été intégrés au programme 206. Il était consacré au soutien aux associations de protection des animaux de toutes espèces (en complément d'une action déjà existante du programme 206).
* 2 La surconsommation par rapport aux crédits initiaux avait été respectivement de 36 % et de 20,5 % au cours de l'exécution budgétaire de 2022 et 2023.
* 3 En LFI 2024, 1,3 milliard d'euros supplémentaire avait été ouvert par rapport à la LFI 2023, à destination de la transition écologique.
* 4 En 2024, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés savaient été inférieurs, respectivement de 3 % et de 5,5 %, à la programmation initiale (contre tout de même 20,5 % de dépassement en AE comme en CP en 2023).
* 5 Crédits ouverts en loi de finances initiale hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (AdP) et avant les mouvements de crédits infra-annuels.
* 6 Depuis 2024, le taux de mise en réserve est fixé par la circulaire du 21 novembre 2023.
* 7 Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 a annulé un total de 140 millions d'euros en AE et de 130 millions d'euros en CP, soit respectivement 4,5 et 4,8 % de l'effort global demandé à l'ensemble des missions (1 milliard d'euros en AE et 2,7 milliards d'euros en CP), alors que la mission représente 0,7 % du budget de l'État. La loi n°2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 a annulé 175 millions d'euros en AE et 109 millions d'euros en CP supplémentaires.
* 8 Il s'agit essentiellement de fonds de concours provenant de la commission européenne, pour 26 millions d'euros, en AE comme en CP, destinés à la gestion de crises (lutte contre les maladies animales et sécurité alimentaire).
* 9 14 millions d'euros en AE, provenant du programme 206, et 216 millions d'euros en CP (répartis entre le programme 181 M€ 149 pour 181 millions d'euros et le programme 206 pour 35 millions d'euros) ont été redéployés pour la gestion de crise et la lutte contre les maladies animales.
* 10 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes.
* 11 En 2022, les crédits ouverts en cours de gestion en 2022 avaient presque égalé les autorisations de la LFI, tant en AE qu'en CP, principalement du fait des ouvertures opérées en lois de de finances rectificatives (939 millions d'euros en CP), des reports de crédits (402 millions d'euros en CP), et plus marginalement de fonds de concours et attributions de produits (45 millions d'euros). En 2023, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés ont été supérieurs de 20,5 % à la programmation initiale.
* 12 Depuis cette date, les dispositifs assis sur le FEADER, comme les aides à l'installation et à la transmission d'exploitations, sont gérés directement par les régions.