B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : ASSURER LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE D'UNE MISSION ESSENTIELLE POUR LA SOUVERAINETÉ AGRICOLE FRANÇAISE ET PARTICULIÈREMENT SOUMISE AUX ALÉAS
1. Bien que la programmation de la mission AAFAR se soit révélée beaucoup plus efficiente au cours des deux derniers exercices, toutes les mesures n'ont pas encore été prises pour assurer pleinement la sincérité du budget
Le différentiel entre les estimations initiales et l'exécuté constaté pour 2025 s'avère, au global, relativement restreint, en particulier si l'on prend en compte la dimension très pesante sur la mission, chaque année, des aléas climatiques, sanitaires et politiques. Les rapporteurs spéciaux soulignent que c'est d'autant plus remarquable sur les deux derniers exercices exécutés que les aléas politiques ont été très marqués à la fois du fait des soubresauts gouvernementaux (cinq Premiers ministres entre 2024 et 2025) mais également en raison de la tenue de la campagne électorale en vue du renouvellement des instances des chambres départementales et régionales d'agriculture qui se sont tenues en 2025.
Toutefois, cette plus grande efficacité dans l'élaboration budgétaire ne doit pas masquer, d'une part, le manque de lisibilité résultant d'incessants mouvements de gestion ni, d'autre part, le manque ponctuel de sincérité de certaines estimations initiales qui explique les soubresauts dans l'exécution budgétaire de certaines sous-actions.
C'est pourquoi depuis quatre ans, les rapporteurs spéciaux qualifient cette spécificité de la mission AAFAR de « Yo-Yo budgétaire » et l'année 2025, malgré les améliorations précitées, n'échappe pas à la règle.
Les rapporteurs spéciaux tiennent en particulier à dénoncer vigoureusement la pratique qui a consisté en une annulation massive de crédits par décret gouvernemental, en tout début d'exercice, en 2025 comme en 2024, moins de 60 jours après la promulgation de la loi de finances. La mission a été particulièrement concernée puisque le décret du 25 avril 2025 précité a annulé 140 millions d'euros en AE et 130 millions d'euros en CP, ce qui représente respectivement 3,7 % et 4,3 % de la programmation initiale en AE et en CP. Ces annulations ont principalement concerné le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » (105 millions d'euros sur les 130 millions d'euros annulés en CP), lequel a donc été amputé de 4,6 % de ses crédits initiaux.
Cette tendance s'est poursuivie en fin d'exercice puisque la loi n° 2025-1173 de finances de fin de gestion du 8 décembre 2025 a également abouti à l'annulation de 175 millions d'euros en AE et 109 millions d'euros en CP.
Ces deux vagues d'annulation, combinées aux nombreux mouvements infra-annuels décrits précédemment, se sont traduites, entre autres, par des ajustements permanents qui confirment le caractère insincère de la budgétisation initiale sur certains postes. C'est incontestable s'agissant de la sous-action 22-02, « crises économiques et sanitaires » qui ne reçoit, depuis plusieurs années, aucune budgétisation en loi de finances initiale malgré des dépenses de crise de niveau élevé tous les ans.
Chaque année, cette sous-action est donc alimentée via des reports, des redéploiements, le dégel intégral de la mise en réserve, ou des ouvertures de crédits.
Le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire considère qu'une budgétisation de la sous-action 22-02 « Crises économiques et sanitaires », consisterait à traiter les crises comme des dépenses structurelles et non plus comme des aléas conjoncturels. Il souligne chaque année que c'est l'anticipation de la gestion du risque qui permettra de réduire la probabilité de la survenue de la crise et d'en limiter ses effets. Les rapporteurs spéciaux considèrent que cette vision est une vue de l'esprit délibérément mensongère : l'impossibilité de prévoir la nature précise des aléas ne signifie nullement que la survenance d'aléas est imprévisible.
Il en résulte une sous-programmation structurelle des besoins d'accompagnement d'exploitations de plus en plus confrontées aux effets des aléas, ce qui place le programme 149 régulièrement sous tension, via des redéploiements inévitables.
Certes, le niveau constaté des aléas de toute nature a favorisé une amélioration de la situation sur les deux derniers exercices exécutés puisque les aides destinées aux crises ont été moins nécessaires : le total des aides de crise en 2025, comme en 2024 (autour de 300 millions d'euros selon ce qui est comptabilisé comme résultant d'une « crise »), est quatre fois moins élevé qu'en 2023 (1,2 milliard d'euros) et six fois moins élevé qu'en 2022 (1,8 milliard d'euros), mais il aurait malheureusement pu en être autrement.
En particulier, les menaces sanitaires restent extrêmement vives et les risques tendent à se concrétiser, comme l'ont montré une série d'événements en 2025, comme lors des années précédentes d'ailleurs (épisodes d'influenza aviaire, dermatose nodulaire contagieuse, mais aussi l'impact de certaines décisions américaines, etc.).
2. La nécessité de voir évoluer certains des indicateurs de performance
Les rapporteurs spéciaux considèrent que les indicateurs de performance attachés à la mission demeurent largement perfectibles.
Ils prennent acte des ajustements opérés en 2025 sur des sous-indicateurs du programme 206 pour prendre en compte les nouvelles stratégies nationales et européennes relatives à la maîtrise de l'utilisation des pesticides et antibiotiques. Deux sous-indicateurs ont ainsi été retirés13(*) de l'indicateur « 1.1 Maîtrise de l'utilisation des pesticides et des antibiotiques » pour être remplacés par un sous-indicateur évaluant l'antibiorésistance chez les animaux domestiques (chiens et chats), en lien avec les objectifs du troisième plan « Écoantibio », et par un sous-indicateur évaluant les risques liés aux produits phytosanitaires vendus selon leur niveau de dangerosité sanitaire.
En revanche, les rapporteurs spéciaux sont au regret de constater que les indicateurs du programme 149 n'évoluent pas en adéquation avec les enjeux politiques portés. D'une part, la moitié de ces indicateurs concerne la gestion des forêts, ce qui ne reflète absolument pas la ventilation des crédits sur les différentes actions financées sur le programme. D'autre part, les indicateurs retenus ne sont pas les plus pertinents au regard des effets du changement climatique et des priorités de la planification écologique. Les rapporteurs spéciaux considèrent en effet que la pertinence de trois indicateurs de performance de la mission en lien avec la filière forêt-bois - parmi les huit du programme 149 « compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » - pourrait être questionnée.
Ils réitèrent donc leur préconisation, dans le prolongement d'un rapport d'information qu'ils avaient produit en 2024 sur le financement public de la filière forêt-bois14(*), visant à davantage tenir compte des cinq axes prioritaires défini par la feuille de route forêt bois qui a pour objectif d'adapter la forêt au changement climatique et de maximiser les effets de la décarbonation de la filière bois pour la décarbonation : (i) mieux prévenir les risques et lutter contre les incendies, (ii) adapter la forêt au changement climatique, (iii) gérer les forêts durablement, (iv) restaurer et préserver la biodiversité et les sols et enfin (v) structurer et développer la filière bois.
L'indicateur 1.4 relatif à la récolte de bois rapporté à la production annuelle pourrait ainsi évoluer. La baisse structurelle de la croissance biologique des forêts, liée au changement climatique, entraîne une diminution mécanique du dénominateur, faisant progresser l'indicateur sans qu'il soit révélateur d'un quelconque effet des politiques publiques. Dans cette perspective, le volume récolté aurait davantage de sens, en cohérence avec les indicateurs forêt bois de la future stratégie nationale bas carbone (SNBC).
L'indicateur 2.2 relatif à la part de forêts gérées durablement pourrait être centré sur un double objectif prioritaire de maintien d'un taux élevé en forêt publique et d'un indicateur en forêt privée rapporté aux seules forêts de plus de 20 ha, les seules soumises à un plan simple de gestion (PSG). Le calcul actuel prend en compte toutes les parcelles forestières, y compris celles qui ne sont pas concernées par des obligations de gestion, ce qui apparait en total décalage avec la réalité. Par ailleurs, cet objectif comporte une cible surfacique qui n'a pas été réévaluée alors que l'abaissement du seuil de 25 à 20 hectares voté par le Parlement dans le cadre de la loi « Incendie »15(*) devrait conduire à fixer un objectif volontariste au moins égal aux surfaces de forêts de plus de 20 ha.
L'indicateur 2.3 sur le taux de bois commercialisé contractualisé en forêt domaniale (en progression constante de 58,5 % en 2022 et qui devrait tendre vers 75 % en 2025) pourrait être étendu aux bois commercialisés dans les forêts des collectivités voire même dans les forêts privées, où des progrès en matière de contractualisation sont attendus. Les rapporteurs spéciaux considèrent en effet que la contractualisation est un paramètre important de la compétitivité des entreprises.
Enfin, les rapporteurs spéciaux partagent les observations formulées par la Cour des comptes sur deux autres défaillances majeures des critères de performance actuellement appliqués. Aucun de ces critères ne porte sur les aides dites « de crise », alors que celles-ci constituent depuis plusieurs années une dépense importante du programme, pas davantage qu'il n'existe de critère évaluant la performance de la réforme de l'assurance récolte mise en oeuvre depuis 2023.
* 13 Il s'agit, d'une part, du « niveau de traitement des animaux à la colistine » (un antibiotique), dont l'objectif fixé avait été atteint et d'autre part, du « Nombre de Doses Unités », le « Nodu », qui mesurait le nombre de traitements « moyens » appliqués annuellement sur l'ensemble des cultures, à l'échelle nationale.
* 14 Il s'agit de la proposition n° 10 de leur rapport d'information consultable via le présent lien.
* 15 Loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie consultable via le présent lien.