II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » : DE TIMIDES PROGRÈS EN TENUE DE GESTION
A. UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2025, MAIS DANS DES PROPORTIONS MOINDRES DEPUIS LE REHAUSSEMENT DU PLAFOND DE RECETTES
Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR) a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural orientées par les priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR). Celui-ci a pour priorité de « viser à intensifier et massifier la transition agro-écologique en combinant la création de valeur économique et environnementale » en s'appuyant sur les principes de l'agroécologie. Il a été renouvelé en 2022 pour une période de cinq ans (2022-2027), prenant le relai du plan 2014-2020 qui avait finalement été prolongé d'une année pour couvrir l'année 2021.
Le CASDAR comprend les programmes 775 et 776 respectivement intitulés « Développement et transfert en agriculture » et « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».
Le programme 775 (47,5 % du total des crédits de paiement du CAS en 2025, soit presque 2 points de plus qu'en 2024) oriente les structures qui conseillent les agriculteurs vers l'agroécologie, c'est-à-dire des modalités de production agricole cherchant à concilier le respect de l'environnement et les contraintes sanitaires tout en conservant un modèle économique viable. Il comprend des actions d'accompagnement thématique via des appels à projets ainsi que plusieurs volets de financement à destination :
- des programmes pluriannuels des chambres d'agriculture ;
- de chambres d'agriculture ;
- de la fédération des coopératives agricoles ;
- et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR).
Le programme 776 (52,5 % du total des crédits de paiement du CAS en 2025) poursuit principalement quatre objectifs, à savoir améliorer l'autonomie alimentaire française, améliorer la compétitivité des agriculteurs, promouvoir la diversité des modèles agricoles et des systèmes de production et enfin améliorer les capacités d'anticipation des acteurs de l'agriculture. À travers le financement de l'association de coordination technique agricole (ACTA), une association créée en 1956, qui représente les 19 instituts techniques agricoles auprès des pouvoirs publics et dispose d'un budget annuel de 6 millions d'euros environ, le programme 776 contribue au financement de ce que l'on pourrait qualifier de « Recherche et Développement » agricole.
Les dépenses du CASDAR exécutées en 2025 par programme
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat
Conformément à l'article 21 de la LOLF16(*), « [si], en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. ». Autrement dit, une ressource supplémentaire par rapport aux prévisions ne pourra être réutilisée dans le cadre du présent programme qu'à la condition de faire expressément l'objet d'une ouverture de crédits par le ministre en charge des finances. Les crédits budgétaires sont donc ouverts à hauteur des prévisions de recettes, en l'espèce le montant de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles et les autorisations d'engagement sont égales aux crédits de paiement. Les rapporteurs spéciaux sont donc particulièrement attentifs à la sincérité et à l'efficacité de cette prévision. Cette année encore, les recettes ont été sous-évaluées, même s'il faut noter une relative amélioration depuis 2024 puisque l'augmentation du plafond de recettes en LFI cette année-là (146 millions d'euros contre 126 millions d'euros jusqu'en 2023 inclus), dont les rapporteurs spéciaux se réjouissent puisqu'elle répondait à une de leur préconisation, a eu pour effet de réduire le différentiel entre dépenses et recettes. Pour la même raison, cette amélioration s'est confirmée concernant l'exécution 2025 et devrait se confirmer en 2026, le plafond de dépenses du CASDAR ayant été porté à 171 millions d'euros.
1. Des recettes qui demeurent supérieures aux prévisions et justifient le relèvement du plafond de dépenses opéré en LFI 2026
Le CASDAR est alimenté par le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Conformément à l'article 302 bis MB du code général des impôts, cette taxe est « assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos tel que défini à l'article 293 D, auquel sont ajoutés les paiements accordés aux agriculteurs au titre des soutiens directs attribués en application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009, à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce. Elle est également assise sur le chiffre d'affaires mentionné sur la déclaration prévue à la dernière phrase du 1° du I de l'article 298 bis. »
Alors que les rapporteurs spéciaux étaient allés jusqu'à « s'interroger sur la sincérité de la programmation budgétaire17(*) » au regard de l'accentuation ininterrompue, à partir de 2018, du différentiel entre la prévision initiale et la recette constatée, ils se réjouissent de l'atténuation de l'écart depuis 2024. Cette tendance est le résultat d'un double effet tenant à la hausse susmentionnée du plafond de dépenses et au maintien à un niveau élevé des recettes annuelles (au moins 150 millions d'euros).
La situation continue donc de se diriger vers un rapprochement du plafond de dépenses autorisé (qui correspond à la prévision de recettes) et des recettes effectivement constatées.
Évolution des recettes prévues en LFI et constatées entre 2018 et 2025
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat
Il n'en demeure pas moins qu'une partie de la taxe, qui pèse davantage sur les petites exploitations, reste inemployée et continue en 2025 d'alimenter le solde comptable du CASDAR qui ne cesse de croître (cf. infra). Les rapporteurs spéciaux renouvellent donc leur analyse à ce sujet : cette situation apparait incompréhensible, alors même que le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, dans le cadre du budget général, est à la recherche de financements, a fortiori dans un contexte où le faible pouvoir d'achat d'une partie des agriculteurs constitue une préoccupation majeure.
2. Une nouvelle sous-exécution de crédits, certes dans des proportions moindres, aboutissant une nouvelle fois à une augmentation du solde comptable du CASDAR
La sous-consommation des crédits demeure une réalité pour le CASDAR : le taux de consommation des crédits de paiement en 2025 s'élève à 53 % des crédits ouverts (contre 54 % en 2023 et 58,2 % en 2022). Ce faible niveau de consommation en CP s'explique, d'après le ministère, « par la pluriannualité des projets engagés et les échéanciers de paiement associés en fonction des dépenses réellement constatées », ce qui est ponctuellement entendable, même si sa répétition d'un exercice sur l'autre pose question.
En autorisations d'engagement, l'exécution budgétaire 2025 du CASDAR est davantage conforme à la programmation effectuée en début d'année, avec 97 % des AE ouvertes consommées, contre 89,7 % en 2024, 82,8 % en 2023 et 87,4 % en 2022.
Crédits ouverts et crédits consommés du CASDAR en 2025
(en millions d'euros)
|
Programme 775 |
Programme 776 |
Total CAS |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Loi de finances initiale |
67,9 |
67,9 |
78,1 |
78,1 |
146 |
146 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Reports |
10,5 |
37,6 |
7,65 |
78,6 |
18 |
116 |
|
Versements art. 21 LOLF |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Différentiel annulations et décret de virement |
- 1,35 |
- 1,35 |
+ 1,35 |
+ 1,35 |
0,00 |
0,00 |
|
Loi de finances de fin de gestion |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Total des crédits ouverts |
77 |
104 |
87 |
158 |
164 |
262 |
|
Crédits consommés |
75,2 |
65,9 |
82,7 |
72,8 |
157,9 |
138,7 |
|
Crédits non consommés |
1,8 |
38,3 |
4,3 |
85,2 |
6,1 |
123,3 |
Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire du CASDAR, avril 2026
Les crédits consommés en 2025 se situent dans une fourchette haute de ce qui a pu être constaté au cours de la période récente.
En autorisations d'engagement, ils s'élèvent à presque 158 millions d'euros, un niveau équivalent à ce qui avait été constaté en 2024 et supérieur aux 141 millions d'euros constatés en 2023, 135 millions d'euros en 2022 et 126 millions d'euros en 2021.
En crédits de paiement, la consommation constatée en 2025 atteint 139 millions d'euros contre respectivement 144 millions, 142 millions, également 142 millions et 114 millions d'euros en 2024, 2023, 2022 et 2021.
Ce point, qui doit être d'autant plus souligné qu'il est plutôt positif, est la conséquence du rehaussement du plafond précité qui a donc évité au Gouvernement, en 2025, de procéder à l'ouverture de crédits par voie d'arrêté en cours d'année sur le fondement de l'article 21 de la LOLF18(*), ce qu'il avait été contraint de faire en cours d'exercice 2021, 2022 et 2023.
Exécution et prévision des recettes
du CASDAR
et dépenses constatées19(*)
(en millions d'euros)
|
Année |
Recettes inscrites en LFI |
Recettes constatées |
Exécution (CP) |
Solde comptable cumulé au 31 décembre |
|
2006 |
134,46 |
145,96 |
99,70 |
46,26 |
|
2007 |
98,00 |
102,05 |
101,34 |
46,97 |
|
2008 |
102,50 |
106,30 |
98,47 |
54,80 |
|
2009 |
113,50 |
110,56 |
112,34 |
53,02 |
|
2010 |
114,50 |
104,89 |
111,21 |
46,70 |
|
2011 |
110,50 |
110,44 |
108,38 |
48,72 |
|
2012 |
110,50 |
116,76 |
114,35 |
51,13 |
|
2013 |
110,50 |
120,58 |
106,98 |
64,73 |
|
2014 |
125,50 |
117,10 |
132,40 |
49,43 |
|
2015 |
147,50 |
137,10 |
131,30 |
55,23 |
|
2016 |
147,5 |
130,8 |
129,2 |
56,83 |
|
2017 |
147,5 |
133,4 |
128,1 |
62,13 |
|
2018 |
136 |
136,5 |
131,2 |
67,60 |
|
2019 |
136 |
142,9 |
130,5 |
80,00 |
|
2020 |
136 |
140,3 |
127,2 |
93,20 |
|
2021 |
126 |
138 |
114 |
118,00 |
|
2022 |
126 |
145 |
142 |
121,09 |
|
2023 |
126 |
154,94 |
141,75 |
134,27 |
|
2024 |
146 |
151,86 |
143,63 |
142,5 |
|
2025 |
146 |
150 |
138,70 |
153,420(*) |
Source : commission des finances du Sénat
En moyenne, depuis 2006, le solde comptable du CASDAR augmente en effet annuellement de 7 % et a ainsi plus que triplé sur la même période.
Le solde comptable cumulé du CASDAR : une hausse moyenne de 7 % par an
(en millions d'euros)
Source Commission des finances du Sénat
Compte tenu de l'attachement du secteur agricole au principe d'affectation des crédits permis par l'existence d'un compte d'affectation spéciale et, plus important encore, du fait du rapprochement - auquel l'insistance sénatoriale n'est sans doute pas étrangère - entre le prévisionnel de recettes et les recettes constatées, les rapporteurs spéciaux n'appellent plus, depuis 2025, à la rebudgétisation des crédits, c'est-à-dire à la suppression du CASDAR. En revanche, certaines problématiques, devenues récurrentes devront être résorbées, en particulier afin que soit pleinement respectée la LOLF. En effet, parmi les comptes spéciaux21(*), les comptes d'affectation spéciale doivent, conformément à l'article 21 de la LOLF, présenter une « relation directe, par nature, entre la recette et la dépense22(*) ».
Le rapprochement substantiel entre les dépenses et les recettes dans le CASDAR témoigne d'un lien plus marqué entre les deux. Toutefois, les rapporteurs spéciaux en appellent à des modalités de gestion plus rigoureuses encore.
* 16 Deuxième alinéa du II de l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001.
* 17 Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales , rapport n° 34 (2024-2025), tome II, annexe 3, de MM. Christian Klinger et Victorin Lurel, déposé le 16 octobre 2024.
* 18 « Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent » (extrait de l'article 21 de la LOLF).
* 19 Aux arrondis près jusqu'en 2018.
* 20 Ce montant a été arrondi, le solde cumulé du compte étant exactement de 153 379 888 euros au 31 décembre 2025.
* 21 Les comptes spéciaux, distincts du budget général et des budgets annexes, comprennent les comptes d'affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes monétaires et les comptes de concours financiers. Très prisés après la seconde guerre mondiale pour leur simplicité d'utilisation - on en compte environ 400 en 1947 - ils ont été de plus en plus encadrés, en particulier par l'ordonnance budgétaire de 1959 puis par la LOLF.
* 22 « Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. » (Premier alinéa du I de l'article 21 de la LOLF).