Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Solidarité, insertion et égalité des chances

N° 736

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 30
Solidarité, insertion et égalité des chances

Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Pierre BARROS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La loi de finances initiale pour 2025 avait prévu l'ouverture de 30,3 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et en crédits de paiement (CP), un montant en diminution de 2,5 % par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2024 du fait de la suppression du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ».

2. En exécution 2025, les crédits consommés se sont élevés à 30,9 milliards d'euros en AE et en CP. La mission connaît une sur-exécution de ses crédits, de 543,8 millions d'euros en AE et 548 millions d'euros en CP (+ 1,8 % en AE et en CP).

3. Si les crédits de la mission enregistrent une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, la période 2021-2025 se caractérise par une relative stabilité (+ 1,2 %).

4. Malgré l'absence de nouvelles dépenses d'urgence au sein de la mission depuis 2023, les dépenses de la mission continuent de croître à périmètre constant. À périmètre constant, l'exercice 2025 se caractérise par une hausse des dépenses de 4 % par rapport à l'exercice 2024, soit 1,12 milliard d'euros. Cette hausse s'explique par l'augmentation des dépenses des deux principaux dispositifs de guichet de la mission, à savoir l'allocation aux adultes handicapés et la prime d'activité.

5. L'exécution du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » est supérieure aux prévisions, en lien avec le dynamisme de ses dépenses de guichet. En particulier, la dépense annuelle de prime d'activité s'est établie à 10,7 milliards d'euros en CP en 2025, soit un niveau relativement stable (+ 0,7 %) par rapport à l'exercice 2024 mais nettement supérieur à la programmation en LFI 2025 (+ 4,7 %). Cet écart s'explique surtout par le décalage de l'entrée en vigueur de la réduction du coefficient d'intéressement à l'activité au 1^er avril 2025, lié au retard de l'adoption de la LFI 2025.

6. L'allocation aux adultes handicapés (AAH), portée par le programme 157 « Handicap et dépendance » reste un des principaux facteurs d'augmentation des dépenses de la mission. Sur les derniers exercices, les dépenses de l'AAH sont très dynamiques, passant de 9,7 milliards d'euros en 2018 à 14,5 milliards d'euros en 2025, soit une hausse de près de 50 %. La hausse des dépenses entre l'exercice 2024 et 2025 (+ 838 millions d'euros) s'explique surtout par la croissance du nombre de bénéficiaires (+ 7,4 %).

7. Enfin, l'exécution 2025 est marquée par une stabilisation des crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » par rapport à l'exercice 2024, à 100,4 millions d'euros en CP. Alors que les prévisions anticipaient une stabilisation du recours à l'aide universelle d'urgence en faveur des victimes de violences en 2025, le dispositif connaît une sur-exécution de ses dépenses.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles. Sur l'exercice 2025, la mission comporte trois programmes en fin d'exécution :

- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité. Il concourt entre autres à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il permet également de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine ;

- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes ;

- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et visant à favoriser l'émancipation économique des femmes.

La loi de finances pour 2025 a supprimé le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » qui constituait le programme d'appui aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finançait également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS). Les crédits de ce programme ont été regroupés au sein de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».

Il convient de noter que les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » sont désormais presque exclusivement composés de dépenses d'intervention. Les programmes 304 et 157, qui financent respectivement la prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) représentent à eux seuls plus de 97 % des crédits de la mission.

Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » entre 2024 et 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

N°	Intitulé du programme		2024		2025		Écart LFI 2025 / LFI 2024	Écart exécution 2025 / exécution 2024	Écart exécution 2025 / LFI 2025
			Prévision	Exécution	Prévision	Exécution
304	Inclusion sociale et protection des personnes	AE	14 283,9	14 312,8	14 156,0	14 570,6	- 0,9 %	+ 1,8 %	+ 2,9 %
		CP	14 285,1	14 323,3	14 157,1	14 572,7	- 0,9 %	+ 1,7 %	+ 2,9 %
157	Handicap et dépendance	AE	15 381,8	15 317,1	16 062,4	16 185,2	+ 4,4 %	+ 5,7 %	+ 0,8 %
		CP	15 381,8	15 315,4	16 057,6	16 183,8	+ 4,4 %	+ 5,7 %	+ 0,8 %
137	Égalité entre les femmes et les hommes	AE	77,4	100,8	94,0	100,4	+ 21,5 %	- 0,5 %	+ 6,7 %
		CP	77,4	101,1	94,0	100,4	+ 21,5 %	- 0,7 %	+ 6,7 %
124	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	AE	1 258,0	1 228,9	N.A.	N.A.	N.A.	N.A.	N.A.
		CP	1 354,8	1 291,2	N.A.	N.A.	N.A.	N.A.	N.A.
Total		AE	31 001,1	30 959,6	30 312,4	30 856,1	- 2,2 %	- 0,3 %	+ 1,8 %
		CP	31 099,0	31 030,9	30 308,7	30 856,9	- 2,5 %	- 0,6 %	+ 1,8 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La loi de finances initiale pour 2025 avait prévu l'ouverture de 30,3 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit un montant en baisse de 2,5 % en CP par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2024 du fait du changement de périmètre de la mission lié à la suppression du programme 124.

En exécution 2025, les crédits consommés se sont finalement élevés à 30,9 milliards d'euros en AE et en CP. La mission connaît une sur-exécution de ses crédits, de 543,8 millions d'euros en AE et 548 millions d'euros en CP (+ 1,8 % en AE et en CP).

Les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, dû notamment à la hausse de la prime d'activité pour répondre à la crise des gilets jaunes et aux aides exceptionnelles de solidarité pendant la crise sanitaire^1(*).

La période 2021-2025 se caractérise par une augmentation moins soutenue des dépenses (+ 1,2 %), bien que la dynamique de fond reste clairement orientée à la hausse.

Évolution des crédits votés en LFI et exécutés entre 2017 et 2025 (CP)

(en milliards d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Mouvements de crédits intervenus en cours de gestion pendant l'exercice 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, comme les années précédentes, la consommation des crédits ouverts est quasi-totale.

Contrairement à l'exercice 2024, la mission n'a pas fait l'objet d'annulations de crédits en 2025. La Cour des comptes^2(*) note que le dégel de la réserve de précaution et du surgel complémentaire en parallèle de certains redéploiements de crédits n'ont pas permis de couvrir le besoin de financement en fin d'exercice lié à l'allocation aux adultes handicapés et à la prime d'activité. Pour cette raison, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 572,1 millions d'euros de crédits supplémentaires (en CP).

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* ¹ Rapport n° 128 (2023-2024), fait par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2024, annexe n° 30, déposé le 23 octobre 2023.

* ² Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire, Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », 2025.