B. UNE ANNÉE 2025 MARQUÉE PAR UNE EXÉCUTION QUASI IDENTIQUE À LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE INITIALE APRÈS DEUX ANNÉES DE SURCONSOMMATION FORTE
1. Une prévision correspondant globalement aux besoins
La mission, dotée de 1,868 milliard d'euros de crédits de paiement en loi de finances initiale, a finalement occasionné 1,85 milliard d'euros de dépenses en 2024.
Exécution des crédits de la mission en 2025
(en millions d'euros et en %)
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Programme |
Crédits votés en LFI 20251(*) |
Crédits disponibles en 2025 |
Crédits exécutés en 2025 |
Exécution 2025/Crédits votés en LFI |
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169 |
AE |
1 779 |
1 796,8 |
1 775 |
99,78% |
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CP |
1 783,1 |
1 805,9 |
1 780,4 |
99,85% |
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158 |
AE |
85,4 |
70,1 |
69,7 |
81,62% |
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CP |
85,4 |
70,1 |
69,7 |
81,62% |
|
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Total |
AE |
1 864,4 |
1 866,9 |
1 844,7 |
98,94% |
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CP |
1 868,5 |
1 876 |
1 850,1 |
99,02% |
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Note : les crédits disponibles en 2025 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année.
Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire
Si l'exécution du programme 169 correspond globalement à la prévision en loi de finances initiale, les différentes actions contenues dans ce programme ont été sous ou sur-exécutées. Les crédits liés à la mémoire en particulier ont de nouveau été fortement sous-exécutés.
Le programme 158 avait été surdoté et ses crédits ont fait l'objet d'une annulation en cours d'année.
2. Des mouvements de compensation au sein du programme 169
Au sein du programme 169, 30,6 millions d'euros ont été sur-exécutés, principalement pour les pensions militaires d'invalidité et les droits dérivés qui y sont rattachés (16,9 millions d'euros) et pour les actions en faveur des harkis et autres rapatriés (11,5 millions d'euros). Selon la documentation budgétaire, 6,8 millions d'euros ont été consommés au-dessus des prévisions de la LFI pour le droit à réparation en faveur des rapatriés du fait de la présence de crédits non consommés en fin d'exercice ayant permis de liquider des dossiers déjà prêts. Le reste de la sur-consommation peut être attribué à une estimation des besoins difficile, s'expliquant par la population des bénéficiaires dont l'évolution est parfois complexe à prévoir.
Enfin 2 millions d'euros ont été débloqués pour sécuriser la trésorerie de l'Office national des combattants et victimes de guerre (ONaCVG).
A contrario, une sous-consommation à hauteur de 33,2 millions d'euros peut être constatée pour les autres actions du programme.
9,8 millions d'euros n'ont pas été consommés pour le versement de l'allocation de reconnaissance du combattant et pour les rentes mutualistes du combattant, l'estimation des besoins étant soumise aux mêmes aléas que les pensions militaires d'invalidité.
11 millions d'euros n'ont pas été consommés pour l'action lien armées-jeunesse. Cette non consommation s'explique, pour 9,6 millions d'euros, par le report à 2026 de la passation d'un marché public pour la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) et pour le reste par de moindres dépenses d'habillement et de communication.
4,4 millions d'euros n'ont pas été consommés pour les actions de mémoire et de commémoration car ces besoins ont été couverts par du mécénat. Les crédits ont été redéployés vers les autres actions du programme.
Enfin 8 millions d'euros ont fait l'objet de mesures discrétionnaires d'économies : 2,5 millions pour l'action sociale de l'ONaCVG et le reste pour la politique d'entretien du patrimoine mémoriel militaire.
3. Un retour à la normale de l'exécution budgétaire du fait d'une estimation réaliste du point PMI
En 2024, la mission a connu 88,4 millions d'euros de dépenses supplémentaires et de financements réduits, correspondant à 4,6 % des crédits initialement prévus en loi de finances. A contrario, en 2025, la mission ne faisait face qu'à 30,6 millions d'euros de dépenses supplémentaires.
Cela est essentiellement dû à une estimation réaliste de la valeur du point PMI, ou point de pension militaire d'invalidité en LFI. Il s'agit d'un point d'indice sur lequel sont indexées les deux principales dépenses de la mission : les pensions militaires d'invalidité et l'allocation de reconnaissance du combattant. Le point PMI est lui-même indexé sur l'évolution des rémunérations publiques, avec une revalorisation annuelle au 1er janvier.
Le budget a été construit sur une hypothèse de valeur du point PMI à 16,05 euros au 1er janvier 2025 et ce dernier a été revalorisé à 16,07 euros à cette date.
A contrario, le PLF pour 2024 se basait sur une hypothèse de revalorisation du point PMI de 15,63 euros2(*) à 15,65 euros au 1er janvier 2024. Cependant, le Gouvernement a finalement décidé de prendre en compte l'évolution du point d'indice de la fonction publique intervenue le 1er juillet 2023 pour la revalorisation du 1er janvier 20243(*). Le point PMI a ainsi été revalorisé à 15,90 euros au 1er janvier 2024, entraînant ainsi une forte surconsommation de crédits.
Une situation similaire avait eu lieu en 2023. Au 1er janvier 2023, la valeur du point PMI avait été revalorisée d'environ 4 %, passant de 15,05 euros à 15,63 euros alors que le budget avait été construit sur une hypothèse de revalorisation de 2,65 %, entraînant un surcoût de près de 40 millions d'euros.
4. Une sur-programmation des crédits du programme 158 liée au caractère difficilement prévisible du traitement des dossiers de spoliation et à une sous-estimation de la baisse du nombre de bénéficiaires des rentes viagères
Le programme 158 a quant à lui connu une prévision plus élevée que nécessaire, du fait notamment de la non-résolution d'un dossier à fort enjeu financier de la Commission pour la restitution de biens et l'indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS).
Ce dossier, dont la résolution est estimée à 9,3 millions d'euros, fait l'objet de reports systématiques depuis 2022 et continuera vraisemblablement à causer d'importantes sous-consommations tant qu'il ne sera pas résolu.
En dehors des dossiers de la CIVS, les crédits liés aux rentes viagères dont bénéficient les orphelins de victimes d'actes de barbarie ou de violences antisémites commis lors de la Seconde Guerre Mondiale ont également été surestimés de 6,3 millions d'euros.
Ainsi, seuls 67,8 millions d'euros sur 74,1 millions ouverts en LFI ont été consommés pour ces deux dispositifs.
À l'échelle du programme, ce sont 15,2 millions d'euros qui auront été annulés par la loi de finances de fin de gestion pour 2025.
* 1 Y compris FdC et AdP prévus en LFI.
* 2 Valeur du point PMI au 1er janvier 2023.
* 3 Une application stricte des modalités de revalorisation du point PMI aurait conduit, à 24 heures près, à une prise en compte de cette revalorisation au 1er janvier 2025.