G. DES AVANCÉES NOTABLES SUR LE VOLET RELATIF À LA GESTION DES RISQUES ET DES CRISES
La Commission européenne a érigé la capacité de réponse aux crises en principe structurant de sa nouvelle architecture budgétaire, forte des enseignements d'un mandat éprouvé par la pandémie de Covid-19, l'invasion russe de l'Ukraine et l'escalade des tensions commerciales mondiales.
Dans la continuité des évolutions proposées dans le cadre du paquet de simplification de mai 2025, la proposition pour la future PAC vise à mieux définir les outils à actionner selon la nature des perturbations rencontrées, et opère à cet effet une distinction entre :
· les crises de marché, qui seront gérées au niveau européen à l'aide du filet de sécurité unitaire ;
· les aléas sanitaires et climatiques, dont la gestion est renvoyée aux États membres, qui pourront activer les paiements de crise des PPNR en faveur des agriculteurs.
Paiements de crise prévus dans la PAC 2021-2027 et dans les propositions de la Commission pour la PAC 2028-2034
Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.
1. Une gestion des crises de marché mutualisée au niveau européen
a) Un filet de sécurité unitaire dont le montant a été doublé
La proposition de la Commission prévoit de remplacer la réserve agricole par un « filet de sécurité unitaire », doté de 900 millions d'euros par - pour un total de 6,3 milliards d'euros sur la période, soit le double du budget alloué jusqu'alors à la réserve agricole. Ces crédits ne seront pas financés via l'enveloppe des soutiens aux revenus, mais par la « Facilité » créée au sein du fonds unique, dont une partie est spécifiquement réservée à la gestion des aléas.
Concrètement, alors que la réserve agricole a été mobilisée de façon croissante ces dernières années pour soutenir les agriculteurs confrontés à des aléas climatiques, le filet de sécurité, quant à lui, a vocation à intervenir exclusivement en cas de perturbation des marchés, à travers le financement de mesures exceptionnelles, de soutien au stockage privé ou à l'intervention publique.
Si l'établissement d'une distinction entre les crises de marché et les catastrophes constitue une évolution bienvenue, force est constater qu'aucun critère de déclenchement pour les mesures contre les crises de marché n'est prévu à ce stade, comme l'a souligné M. Éric Sargiacomo, député européen nommé rapporteur de la proposition de révision du règlement OCM, lors de son audition devant le groupe de suivi sur la PAC.
En effet, la gestion des crises de marché repose sur la définition de prix d'intervention - c'est-à-dire des seuils de prix en dessous desquels l'Union intervient pour stabiliser le marché. Or, ces prix d'intervention n'ont pas été révisés depuis la fin des années 2000, ce qui les rend largement déconnectés des réalités économiques actuelles. Ainsi, selon M. Éric Sargiacomo, les prix d'intervention ne couvrent qu'environ 50 % des coûts de production.
Les prix d'intervention dans la PAC
Instrument emblématique de la PAC, les prix d'intervention avaient initialement pour objectif principal de garantir un revenu minimum aux agriculteurs européens en stabilisant les marchés agricoles. Le fonctionnement des prix d'intervention reposait le principe suivant : lorsqu'un produit agricole voyait son prix de marché descendre en dessous d'un seuil fixé par les autorités européennes, les organismes publics intervenaient en achetant les marchandises concernées à un prix garanti. Cette intervention permettait de retirer temporairement les excédents du marché afin d'éviter une chute trop brutale des cours. Les produits achetés étaient ensuite stockés ou parfois revendus ultérieurement lorsque les prix redevenaient plus favorables.
Si, durant plusieurs décennies, ce mécanisme a effectivement permis de soutenir fortement l'agriculture européenne, en octroyant une meilleure visibilité économique aux exploitants, ce système a également montré des limites.
En garantissant des prix souvent supérieurs aux prix réels du marché mondial, les prix d'intervention ont encouragé une surproduction massive, entraînant la constitution de stocks gigantesques de produits agricoles par les pouvoirs publics, pour un coût très important pour le budget européen. Les prix d'intervention ont également été contestés sur le plan international, dans le cadre des négociations commerciales menées sous l'égide de l'Organisation mondiale du commerce.
Face à ces critiques, les réformes successives de la PAC ont profondément réduit le rôle des prix d'intervention depuis les années 1990, l'Union européenne remplaçant progressivement les mécanismes de soutien des prix par des aides directes versées aux agriculteurs. Les prix d'intervention subsistent encore dans certains secteurs sensibles (blé tendre, beurre, lait, viande bovine), mais ils sont désormais fixés à des niveaux très faibles et ne constituent plus qu'un outil exceptionnel utilisé en cas de crise majeure.
Par conséquent, il existe un risque important que ce filet de sécurité ne soit jamais activé, les seuils actuels étant jugés obsolètes. Afin de rendre ce mécanisme véritablement opérationnel, les organisations agricoles plaident donc pour un relèvement des seuils d'intervention, de manière à les aligner sur les niveaux de prix actuels et à rétablir un signal économique crédible pour les acteurs du marché. Par ailleurs, elles jugent nécessaire de clarifier les modalités de mise en oeuvre de ce filet de sécurité et de veiller à ce que ce dispositif soit simple, rapide et efficace dans son application.
Partant, si la proposition de résolution européenne « salue le doublement de la réserve de crise agricole ainsi que la distinction opérée entre les crises de marché et les catastrophes naturelles ou sanitaires », elle « regrette néanmoins que les modalités de déclenchement du filet de sécurité demeurent imprécises et restrictives et appelle à une revalorisation des seuils d'intervention, aujourd'hui largement déconnectés des réalités économiques, afin de garantir l'efficacité réelle des mécanismes de soutien ».
b) La nécessité de préserver les prérogatives des États membres en matière de réponse aux crises
Les propositions de la Commission pour la future PAC mettent davantage l'accent sur la préparation face aux crises que la réponse à ces dernières.
Ainsi, et dans la continuité de la stratégie de stockage présentée le 9 juillet 2025, la proposition de la Commission comprend un chapitre sur la sécurité des approvisionnements en temps d'urgence et de crise grave, et introduit pour la première fois dans un texte agricole des dispositions relatives au stockage alimentaire.
En pratique, le nouvel article 222 quater qui serait introduit dans le règlement (UE) n° 1308/2013 prévoit l'obligation, pour chaque État membre, d'élaborer un « plan national et/ou régional de préparation et de réaction en matière de sécurité alimentaire » par lequel il mettra en place des outils de surveillance des marchés agricoles et de récolte de données sur les stocks de certaines denrées.
Ces plans de préparation et de réaction, qui devront être réexaminés régulièrement par les États membres, et soumis tous les trois ans à la Commission européenne, pourront être utilisés pour constituer des réserves de produits agricoles mobilisables afin de « garantir la sécurité alimentaire en cas de perturbations majeures de l'approvisionnement ». Cette possibilité sera néanmoins soumise à certaines conditions (achat des produits au prix du marché, évaluation régulière des stocks) afin d'éviter que la création de ces réserves n'entraîne des perturbations sur les marchés agricoles
En cas de crise grave, la Commission pourra exiger des États membres qu'ils lui communiquent des rapports en temps réel sur les stocks publics ou privés de produits et intrants agroalimentaires. Il est enfin prévu que la Commission coordonne les actions des États membres dans ce domaine, via le mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire, créé en 2021 après la pandémie de Covid-19 et réunissant les autorités compétentes des États membres et les organisations de parties prenantes concernées.
Si cette évolution permettra de renforcer la préparation et la coordination à l'échelle de l'Union, elle n'est pas sans soulever des interrogations ; en effet, comme l'a souligné le Sénat dans sa résolution européenne47(*) du 30 octobre 2025 portant avis motivé sur la conformité au principe subsidiarité de cette proposition, la préparation et la réaction face aux crises relèvent de la protection civile, domaine qui constitue une compétence des États membres et dans lequel l'Union ne dispose que d'une compétence d'appui, au terme de l'article 196 du TFUE.
Or, la proposition de la Commission soumet les États membres à de nouvelles obligations relatives :
· à l'établissement d'un plan national de préparation et de réaction face aux crises, dont le contenu est largement encadré par l'exécutif européen ;
· à la gestion des stocks agricoles ;
· au partage de données en temps réel s'agissant de l'état des stocks publics et privé.
Pour les États membres ne disposant pas de stocks alimentaires dédiés - comme la France -, la mise en oeuvre de ce texte nécessitera d'importants efforts de coordination et d'harmonisation, liés à l'obligation d'élaborer un plan de préparation, de créer des mécanismes de suivi et d'alerte, de répartir les rôles entre les autorités compétentes à tous les niveaux territoriaux, de définir les modalités de coopération avec les acteurs du secteur privé, ou encore de mettre en place de protocoles de communication d'urgence.
De surcroît, et indépendamment de la charge administrative qu'elle génèrera pour les États membres, cette évolution interpelle quant au rôle central qu'elle confère à la Commission, dans la définition du périmètre des stocks et des objectifs à atteindre en la matière, eu égard à la sensibilité et à la confidentialité des données afférentes. Il y a tout lieu de croire, in fine, que la proposition pose les premiers jalons en vue d'une mutualisation, à l'initiative de la Commission, des stocks stratégiques nationaux.
De grandes inconnues subsistent, par ailleurs, quant à la gouvernance envisagée pour le futur mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire. Le rôle que la Commission entend y jouer, ainsi que l'étendue des prérogatives qui lui seraient attribuées au sein de cette instance, restent également à préciser.
Pour toutes ces raisons, le groupe de suivi sur la PAC, dans sa proposition de résolution européenne, souligne que « les États membres doivent conserver leurs prérogatives décisionnelles en matière de définition de la stratégie de préparation et de réponse aux crises, ainsi que dans le choix des moyens opérationnels à déployer en conséquence ».
2. Un renforcement de la responsabilité des États membres dans la gestion des aléas climatiques et sanitaires
Partant du principe que les principales menaces pesant sur l'agriculture sont désormais directement liées aux conséquences du changement climatique et à la multiplication des crises sanitaires, la Commission souhaite que la PAC évolue vers une logique davantage centrée sur la résilience et la gestion des risques climatiques.
Dans cette optique, la Commission européenne entend désormais confier davantage aux États membres la responsabilité de la gestion des pertes liées aux aléas climatiques et aux crises sanitaires.
Dans le prolongement des évolutions introduites lors de la révision de la PAC 2023-2027, la Commission européenne propose en effet de créer une intervention spécifique permettant le versement de paiements de crise aux agriculteurs affectés par des évènements climatiques, pour dissocier plus clairement les mécanismes de soutien liés à de tels évènements des instruments traditionnels de gestion des marchés prévus par le règlement OCM.
Ces paiements de crise reposeraient sur une logique de mobilisation progressive des financements disponibles dans les PPNR, au moyen d'un mécanisme financier « en cascade », détaillé à l'article 34 de la proposition de règlement PPNR. L'objectif est de garantir une réponse plus rapide et plus lisible face aux pertes subies par les agriculteurs, en mobilisant de façon coordonnée les différents niveaux de financement disponibles en cas de crise majeure.
Concrètement, à la suite de catastrophes naturelles, de phénomènes climatiques défavorables et d'évènements catastrophiques, il appartiendra tout d'abord aux États membres de financer des paiements de crise selon les modalités suivantes :
· si la demande de modification est inférieure à un montant correspondant à 1 % de la contribution totale de l'Union au titre du plan, les États membres pourront directement amender leur PPNR - les paiements de crise pouvant être directement absorbés dans la programmation existante, et ne nécessitant qu'une adaptation budgétaire ;
· si la demande de modification du PPNR excède ce seuil de 1 %, la crise sera réputée suffisamment importante pour justifier l'activation de leur montant de flexibilité spécifique au sein du PPNR, pour financer des paiements de crise dans la limite de 2,5 % de la contribution de l'Union au titre du plan. En pratique, les États membres pourront mobiliser jusqu'aux 2/5ème de cette enveloppe, correspondant à 25 % de l'enveloppe nationale hors aides au revenu agricole.
Si ce montant n'est pas suffisant pour couvrir les besoins, les États membres pourront demander à bénéficier d'un soutien supplémentaire au titre des mesures exceptionnelles financées par la Facilité de l'Union européenne. Enfin, si ce montant n'est toujours pas suffisant, il pourra recevoir un soutien supplémentaire à l'aide de la réserve budgétaire.
Cette architecture reviendrait en pratique à renationaliser progressivement la gestion des crises agricoles, les États membres devant puiser prioritairement dans leurs propres enveloppes nationales avant toute véritable intervention européenne supplémentaire. Il convient toutefois de rappeler que ce mécanisme pourrait être fragilisé par les concessions budgétaires accordées par la présidente de la Commission européenne, avec la faculté offerte aux États membres d'affecter dès le départ les deux tiers de leur réserve de mi-parcours à l'agriculture, réduisant d'autant leurs capacités de réaction financière en cas de crise.
Par ailleurs, comme l'ont souligné plusieurs parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC, cette évolution vise à inciter les États membres à renforcer les mesures de prévention pour améliorer la résilience des exploitations.
En effet, en parallèle, la proposition rend obligatoire pour les États membres la mise en place d'un système national de gestion des risques, jusqu'à présent facultative. Si la PAC contribue aux outils de gestion des risques depuis 2014, cette intervention n'est mobilisée à ce jour que par 15 États membres. Or, la Commission européenne identifie un large déficit de couverture assurantielle : alors qu'à l'horizon 2050, les pertes liées à des accidents climatiques pourraient atteindre 90 milliards d'euros, seuls 20 % à 30 % de ces pertes seraient couvertes à ce jour. Par ailleurs, en raison de la réticence des compagnies d'assurance à couvrir des risques considérés comme trop élevés, moins de 15 % de la production agricole européenne serait effectivement assurée.
Si la proposition de la Commission européenne a le mérite d'intégrer plus explicitement la question de la gestion des risques, elle aurait toutefois gagné à être plus ambitieuse. En effet, le texte confère aux autorités nationales une grande latitude dans la conception des outils de gestion des risques, les types d'outils couverts par l'intervention n'étant plus spécifiés au niveau de l'UE. De surcroit, ces mesures de gestion des risques ne bénéficieront ni d'un budget pré-alloué, ni d'un financement intégralement européen, puisqu'elles devront être cofinancées par les États membres à hauteur de 30 %, à l'instar de nombreuses autres interventions obligatoires. Dans ce contexte, comme l'a relevé la Cour des comptes européenne, malgré l'ambition affichée, les propositions législatives « n'introduisent pas de mesures supplémentaires pour améliorer l'adoption, par les agriculteurs, des outils de gestion des risques »48(*).
Beaucoup d'acteurs plaident, dans ce contexte, pour une mutualisation du risque au niveau européen, notamment par la mise en place d'un système de réassurance crédible (possiblement avec la Banque européenne d'investissement) doté d'un budget dédié au sein de la réserve de crise, afin de couvrir les risques climatiques et sanitaires. Une telle évolution permettrait d'inciter les agriculteurs à investir dans les dispositifs de prévention assurantiels dans les volets sanitaires et climatiques.
La proposition de résolution appelle, par conséquent, à « renforcer la prévention et la gestion des risques climatiques et sanitaires dans le secteur agricole, notamment par le développement d'une stratégie vaccinale et une mutualisation des risques à l'échelle européenne, afin d'encourager les agriculteurs à investir dans des dispositifs de prévention et d'assurance tout en améliorant leur couverture ».
En parallèle, les membres du groupe de suivi sur la PAC plaident « en faveur d'une évolution des modalités de calcul des indemnisations dans le cadre de l'assurance récolte » et souhaitent notamment que « la possibilité de recourir à une moyenne olympique calculée sur huit ans soit ouverte pour l'ensemble des cultures ».
* 47 Résolution européenne du Sénat n°14 (2025-2026) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles »), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties - COM(2025) 553 final.
* 48 Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).