H. LA PAC À L'ÉPREUVE D'UN FUTUR ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE À L'UKRAINE
L'avenir de la PAC ne peut plus, désormais, être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne, au regard des conséquences considérables qu'elle pourrait avoir sur cette politique.
Le statut de candidat a été officiellement accordé à l'Ukraine en juin 2022, soit quatre mois après l'agression de la Russie. Si le Conseil européen a approuvé l'ouverture des négociations entre la Commission européenne et l'Ukraine dès le mois de décembre 2022, la Hongrie refusait depuis près de deux ans de donner son accord à l'ouverture formelle du premier groupe de chapitres de négociation (« cluster Fondamentaux »). Ce veto hongrois ayant été levé le 3 juin dernier, permettant la poursuite du processus d'adhésion.
L'Ukraine constituant une puissance agricole de premier plan, cette perspective suscite de nombreuses inquiétudes parmi les organisations agricoles européennes.
1. L'Ukraine, une puissance agricole majeure aux exportations en forte croissance vers l'Union européenne
Comme l'ont souligné Mme Elsa Régnier et Mme Aurélie Catallo dans une étude de l'Iddri intitulée « Le secteur agricole ukrainien : présentation et enjeux à l'aune d'un éventuel élargissement de l'Union européenne »49(*), le secteur agricole est central dans l'économie ukrainienne, puisqu'il représente 10 % du PIB, près de 15 % de l'emploi et 40 % des exportations.
Place de l'agriculture dans les économies
ukrainienne, française et européenne (2021)
Source : IDDRI.
À l'instar de nombreux pays de l'ex-Union soviétique, le système agricole ukrainien est structuré autour de trois grandes composantes :
· les micro-fermes de polyculture élevage, qui assurent la sécurité alimentaire du pays ;
· les exploitations familiales, qui représentent plus de la moitié des entreprises agricoles du pays ;
· les exploitations capitalistes, qui dominent la production de céréales et d'oléagineux destinés à l'exportation, et représentent la principale source de devises étrangères pour les autorités.
Ainsi, en moyenne, au cours des années 2018-2020, l'Ukraine a exporté 50 millions de tonnes de céréales, faisant d'elle le quatrième plus gros exportateur de céréales au niveau mondial50(*).
La compétitivité de l'agriculture ukrainienne s'explique notamment par l'étendue de sa surface agricole utile, qui compte environ 41 millions d'hectares, dont 33 millions d'hectares de terres arables - contre 27,4 millions d'hectares, dont 17 millions de terres arables pour la France, qui dispose de la plus grande surface agricole utile européenne.
Comparaison des surfaces agricoles ukrainienne, française et européenne
Source : IDDRI.
À ces atouts s'ajoutent des conditions climatiques favorables et de faibles coûts de production, résultant notamment de la richesse des sols, de l'abondance du foncier agricole et d'un coût du travail inférieur à celui observé dans la plupart des États membres de l'Union européenne.
L'accord d'association entre l'Union européenne et l'Ukraine, entré en vigueur en 2017, a entraîné une hausse significative des exportations ukrainiennes vers l'Europe, principalement dans les secteurs des oléagineux et des céréales, plusieurs États membres - au premier rang desquels figurent les Pays-Bas, l'Espagne et l'Italie - présentant une forte dépendance aux importations d'aliments destinés au bétail. L'Ukraine est ainsi passé de 8ème pays fournisseur de produits agricoles et alimentaires pour l'Union européenne en 2015 à 4ème en 2021.
Structure du commerce agroalimentaire
de
l'Union européenne avec l'Ukraine, 2013 - 2023
Source : IDDRI.
Cette dynamique a connu une nette accélération à la suite du déclenchement de la guerre, l'Union européenne ayant instauré en juin 2022 des « mesures commerciales autonomes » supprimant temporairement les droits de douane et les quotas sur les exportations ukrainiennes, dans le but de soutenir le pays face à l'effort de guerre. Renouvelées en 2023 et 2024, ces mesures ont pris fin le 5 juin 2025, en raison notamment des pressions exercées par plusieurs États membres et organisations agricoles européennes qui dénonçaient leurs effets déstabilisateurs sur certains secteurs.
L'Union européenne et l'Ukraine ont finalement conclu le 30 juin 2025 un accord de principe prévoyant une ouverte commerciale renforcée, mais plus limitée que la libéralisation totale mise en place depuis 2022, et assortie de mécanismes de sauvegarde renforcés, pour permettre à l'Union de réagir en cas de perturbation de marché.
En définitive, l'agriculture européenne entretient un rapport ambivalent avec l'Ukraine, comme l'ont exposé Mme Elsa Régnier et Mme Aurélie Cattalo dans la note susmentionnée : « elle est d'une part dépendante des importations de céréales et d'oléagineux en provenance d'Ukraine pour nourrir son cheptel ; d'autre part, les exploitations européennes sont structurellement moins compétitives sur certaines denrées agricoles et redoutent la concurrence ukrainienne ».
2. Une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne : des opportunités certaines, des risques à anticiper et endiguer
Dans ce contexte, et comme l'a développé M. Yves Madre lors de son audition devant le groupe de suivi sur la PAC, la perspective d'une adhésion de l'Ukraine présente des perspectives contrastées ; elle est porteuse de réelles opportunités en matière politique et géopolitique, mais soulève également des risques non négligeables, en ce qu'elle pourrait bouleverser les équilibres sectoriels et budgétaires au sein de l'Union.
L'Europe pourrait ainsi avoir intérêt à s'appuyer sur l'Ukraine pour accroître son autonomie protéique - l'Ukraine étant un grand producteur de soja - ainsi que pour soutenir le développement de sa bioéconomie, encore largement dépendante des importations.
Néanmoins, d'un point de vue pratique, l'intégration de l'agriculture ukrainienne au marché commun exercerait une pression significative sur la PAC et impliquerait probablement une réforme d'ampleur de cette politique.
En effet, comme l'a souligné Mme Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, lors de son audition devant la commission des affaires européennes du Sénat du 7 mai 202551(*), le montant qu'un État peut percevoir au titre de la PAC n'est pas plafonné - contrairement aux règles qui s'appliquent pour la politique de cohésion.
Dès lors, et dans la mesure où les financements du premier pilier sont distribués entre les États membres selon la surface agricole utilisée, à règles inchangées et budget constant, l'Ukraine pourrait bénéficier annuellement d'une dotation comprise entre 10 et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France (environ 9,5 milliards d'euros), jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.
Face à cette perspective, qui place l'Union européenne devant un défi de premier plan, plusieurs options sont envisageables, comme l'a détaillé Mme Elsa Régnier, lors de son audition au Sénat le 7 mai 202552(*) :
· une réduction des fonds alloués aux États membres actuels - cette option apparaissant néanmoins politiquement peu réaliste ;
· une diminution provisoire des financements attribués à l'Ukraine au titre de la PAC, par le biais de clauses de transition et d'un étalement sur plusieurs années - cette hypothèse revenant en pratiquer à différer la résolution de la question budgétaire ;
· une baisse pérenne, grâce à l'élaboration de règles spécifiques s'agissant de la dotation versée à l'Ukraine - cette proposition soulevant néanmoins la question de la préservation du cadre commun de la PAC ;
· une évolution des modalités de répartition des fonds de la PAC entre les différents membres, s'appuyant par exemple sur l'élaboration d'une nouvelle clé de répartition en lieu et place de la surface agricole utile.
En définitive, c'est à la lumière de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine qu'il convient d'analyser, d'une part, la mise en place des PPNR, et d'autre part, la réforme des paiements directs.
En pratique, le recours aux PPNR conduira à la définition d'enveloppes nationales globales, la part dédiée à l'agriculture pouvant être modulée en fonction de chaque État, ce qui permettrait notamment de réévaluer à la baisse les financements accordés à l'Ukraine au titre de la PAC. De même, les mécanismes de dégressivité et de plafonnement instaurés dans le cadre de la nouvelle aide surfacique ciblée contribueraient à limiter les montants versés aux exploitations au titre des paiements directs.
En tout état de cause, pour le groupe de suivi sur la PAC, il est essentiel « d'anticiper les équilibres futurs résultant d'une adhésion de l'Ukraine » et d'en « mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement ». Un travail préparatoire approfondi paraît indispensable pour que l'adhésion de l'Ukraine constitue un facteur de renforcement de la sécurité alimentaire européenne, et non une source de fragilisation des équilibres agricoles de l'Union.
* 49Elsa Régnier et Aurélie Catallo, « Le secteur agricole ukrainien : présentation et enjeux à l'aune d'un éventuel élargissement de l'Union européenne », Institut du développement durable et des relations internationales, juin 2024.
* 50 V. Bellemain, et F. Marty, Retour d'expérience sur les dernières vagues d'adhésion à l'Union européenne. Enseignements pour les futurs élargissements, Rapport de mission de conseil n° 24022, CGAAER, Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, publié le 13 février 2025.
* 51 Comptes rendus de la commission des affaires européennes, mercredi 7 mai 2025, impact d'un éventuel élargissement - Audition de Mmes Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, et Élise Régnier, chercheuse à l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI).
* 52 Ibid.