EXAMEN DE L'ARTICLE
Article
unique
Interdire l'importation, la détention en vue de la mise sur le
marché,
la vente, la distribution à titre gratuit et
l'utilisation d'engrais phosphatés dont la teneur en cadmium
excède certains seuils
Cet article unique prévoit une trajectoire d'abaissement de la teneur en cadmium des engrais minéraux phosphatés. Il entend interdire l'importation, la détention en vue de la mise sur le marché, la vente, la distribution à titre gratuit et l'utilisation d'engrais phosphatés dont la teneur en cadmium excède :
- 40 milligrammes par kilogramme d'anhydride phosphorique (P2O5) à compter du 1er janvier 2027 ;
- 20 milligrammes par kilogramme d'anhydride phosphorique (P2O5) à compter du 1er janvier 2030.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à adapter le calendrier d'abaissement des teneurs maximales en cadmium, afin d'assurer l'effectivité de la mesure au regard de la réglementation européenne et la prise en compte des contraintes qu'engendrerait le dispositif sur les opérateurs économiques. Ainsi, elle propose un passage au seuil de 40 mg/kg au 1er janvier 2029 et un passage à 20 mg/kg au 1er janvier 2034. Elle propose également la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, le 1er janvier 2031, relatif à l'impact des réductions des teneurs limites en cadmium en prenant en compte les considérations sanitaires et technologiques ainsi que les facteurs socioéconomiques disponibles.
Elle a également adopté un amendement rédactionnel.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
I. La situation actuelle - Encadrée à la fois à l'échelle européenne et nationale, la teneur en cadmium des engrais minéraux phosphatés fait aujourd'hui l'objet d'une attention accrue, qui se traduit par l'engagement d'un processus d'abaissement des seuils applicables
Le cadmium est un métal naturel, blanc et mou. Naturellement présent dans les sols et dans les roches, sa présence dans l'environnement s'explique également par des apports liés aux activités humaines, tels que les émissions industrielles ou l'usage de fertilisants en agriculture, ainsi que par les retombées atmosphériques.
Une fois présent dans les sols, le cadmium peut être absorbé par les racines des végétaux et ainsi intégrer la chaîne alimentaire. Compte tenu de sa forte persistance dans les sols et de sa lente élimination par les organismes, un cadre réglementaire a été établi aux échelles internationale3(*), européenne et nationale visant à limiter les différentes sources d'exposition au cadmium, en vue de réduire sa présence dans l'environnement et à prévenir les risques qui y sont associés.
L'un des principaux leviers d'action de réduction de l'apport de cadmium dans les sols repose sur l'encadrement des matières fertilisantes qui renvoient, selon l'article L. 255-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), aux « produits destinés à assurer ou à améliorer la nutrition des végétaux ou les propriétés physiques, chimiques et biologiques des sols ».
Elles comprennent notamment les engrais minéraux phosphatés destinés à apporter aux plantes des éléments directement utiles à leur nutrition. Fabriqués à partir de phosphate naturel de calcium, ceux-ci peuvent naturellement contenir du cadmium en quantité variable selon l'origine de la roche. Ce dernier ne pouvant être entièrement éliminé au cours des procédés de fabrication, il se retrouve dans les sols et les végétaux.
A. La teneur en cadmium des engrais minéraux phosphatés fait l'objet d'une harmonisation européenne partielle, laissant une marge de manoeuvre importante aux États membres de l'Union européenne
1) La réglementation applicable aux matières fertilisantes, dont celle des engrais phosphatés, fait l'objet d'une harmonisation partielle au niveau de l'Union européenne
Les règles applicables aux matières fertilisantes font, en partie, l'objet d'une harmonisation européenne à travers le règlement (UE) 2019/1009 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants UE, modifiant les règlements (CE) n° 1069/2009 et (CE) n° 1107/2009 et abrogeant le règlement (CE) n° 2003/2003.
Celui-ci établit des exigences en matière de sécurité, de qualité et d'étiquetage des fertilisants ainsi que les valeurs limites des contaminants. Ces règles sont déterminées selon les catégories fonctionnelles des produits. En outre, des exigences spécifiques en matière de procédé et des mécanismes de contrôle peuvent s'appliquer selon les matières constitutives des produits, afin de les adapter à leur dangerosité potentielle et à leur nature variable.
Parmi les matières fertilisantes répertoriées, les engrais minéraux phosphatés sont classés en deux types à l'annexe I du même règlement : les engrais organo-minéraux (PFC 1.B) et les engrais inorganiques à macroéléments (PFC 1.C.I).
Pour ces catégories, le règlement détermine notamment des valeurs maximales relatives à la teneur en cadmium des engrais phosphatés. Depuis le 16 juillet 2022, la teneur maximale en cadmium est fixée à 60 milligrammes par kilogramme d'anhydride phosphorique (P2O5), lorsque l'engrais a une teneur en phosphore totale égale ou supérieure à 5 % en masse d'équivalent P2O5.
De plus, la mention de « faible teneur en cadmium » est prévue lors de la commercialisation pour les engrais ayant une teneur en cadmium égale ou inférieure à 20 mg/kg de P2O5.
Cette harmonisation européenne a cependant une portée limitée. En effet, « compte tenu du caractère extrêmement local de certains marchés de produits », le considérant 5 du règlement précité rappelle que son application demeure facultative. Ainsi, il ne s'applique qu'aux matières fertilisantes portant le marquage CE, tandis que la mise à disposition sur le marché intérieur d'engrais non harmonisés demeure possible, dès lors que ceux-ci sont conformes au droit national. Au sein du marché unique, ces derniers peuvent néanmoins se voir refuser l'entrée sur un marché national, à l'inverse des engrais portant le marquage CE.
De plus, les dispositions nationales des États membres peuvent s'écarter des valeurs déterminées par le règlement européen dans plusieurs cas :
- un État membre peut maintenir des dispositions nationales plus strictes après l'adoption de valeurs limites harmonisées, et jusqu'à ce que celles-ci soient d'un niveau égal ou inférieur aux valeurs limites déjà en vigueur au niveau national, pour des raisons liées à la protection de la santé humaine et de l'environnement, en application de l'article 114, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;
- après l'entrée en vigueur du règlement, un État membre peut, en application de l'article 114, paragraphe 5, du TFUE, introduire de nouvelles dispositions nationales, lorsqu'elles sont justifiées par des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet État membre qui surgit après l'adoption du règlement. Après notification par l'État membre, la Commission approuve ou rejette les dispositions dans un délai de six mois, notamment au regard des risques de distorsions de concurrence qu'elles sont susceptibles d'engendrer au sein du marché intérieur de l'Union européenne.
Ces seuils plus stricts s'imposent dès lors tant aux engrais d'origine nationale qu'aux importations en provenance d'autres États membres de l'Union. Sans approbation de la Commission européenne, ces seuils ne s'appliquent toutefois pas aux importations des engrais phosphatés ayant le marquage CE en provenance d'autres États membres de l'Union européenne.
Plusieurs États membres appliquent des valeurs maximales de résidus plus strictes que la réglementation européenne, à l'instar de la Finlande, la Hongrie et la Slovaquie. Il est à noter que ces États ont maintenu une réglementation préexistante à l'entrée en vigueur du règlement. Aucun État membre n'a en revanche, à ce stade, introduit des seuils inférieurs à la norme européenne après l'entrée en vigueur du règlement.
2) Au niveau national, la teneur maximale en cadmium autorisée dans les engrais phosphatés est supérieure au seuil fixé par la réglementation européenne
Au niveau national, la réglementation applicable aux matières fertilisantes relève du chapitre V du Titre V du Livre II de la partie législative du code rural et de la pêche maritime (CRPM).
Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 255-2 du CRPM, « l'importation, la détention en vue de la vente, la mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit ou l'utilisation, sous quelque dénomination que ce soit sur le territoire national, d'une matière fertilisante, d'un adjuvant pour matières fertilisantes ou d'un support de culture est subordonnée à l'obtention d'une autorisation de mise sur le marché ».
Une exception est prévue pour les fertilisants venant d'un autre État membre de l'Union européenne et bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché (AMM) dans l'État d'origine, dès lors que ce produit est identique à un produit dit « de référence » bénéficiant déjà d'une AMM en France (article L. 255-3 du CRPM).
Par ailleurs, les matières fertilisantes, les adjuvants pour matières fertilisantes et les supports de culture sont dispensés d'AMM lorsqu'ils sont conformes à une norme rendue d'application obligatoire par arrêté4(*). Pour les engrais phosphatés, la norme NF U 42-001 « Engrais- Dénominations et Spécifications » s'applique. Elle détermine les dénominations et spécifications des engrais minéraux (42-001-1), organiques (42-001-2) ou organo-minéraux (42-001-3). Elle précise notamment les teneurs maximales dans le cas du cadmium.
En France, la teneur maximale admissible pour les engrais phosphatés est aujourd'hui fixée à 90 milligrammes de cadmium par kilogramme d'anhydride phosphorique, dépassant la valeur harmonisée à l'échelle européenne.
B. Au regard de l'exposition au cadmium de la population française, supérieure à la moyenne européenne, une révision des teneurs maximales autorisées dans les engrais est désormais engagée
1) Les Français sont davantage exposés au cadmium que la moyenne européenne
Dans la période récente, plusieurs études ont montré une exposition plus forte des Français au cadmium par rapport à la moyenne européenne.
Selon une étude publiée en 2024 à partir des données du programme européen LUCAS, la teneur moyenne en cadmium dans la couche supérieure des sols français (0 à 20 cm) s'élève à 0,25 mg/kg, dépassant ainsi la moyenne européenne, établie à 0,20 mg/kg5(*).
Il en résulte, selon les études de l'alimentation totale (EAT) menées par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), une surexposition alimentaire au cadmium au sein de la population française, particulièrement chez les enfants. Déjà observé dans le cadre de la deuxième étude de l'alimentation totale (EAT2, 2011) ainsi que dans le cadre de l'étude de l'alimentation totale infantile (EATi, 2016), ce constat a été réitéré dans le cadre de la dernière étude de l'Anses (EAT3) en date de 2026, selon laquelle 23 à 27 % des enfants et 1,4 à 1,7 % des adultes dépassent la dose journalière tolérable.
Cette situation s'explique en partie par la composition de la roche dans les sols en France. L'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae) souligne en effet que l'analyse des couches profondes des sols (50 à 200 cm), relativement préservées des contaminations d'origine humaine, révèle des teneurs naturelles en cadmium particulièrement élevées dans certaines régions telles qu'en Charente, en Champagne ou encore dans le massif du Jura6(*).
Les teneurs en cadmium des sols profonds au sein de l'Union européenne
Source : Contribution écrite de l'Inrae,
carte des teneurs en cadmium dans le matériau parental
des sols
européens produite par le programme FOREGS, 1998.
Outre le stock de cadmium, la présence de ce métal dans les sols évolue selon les flux apportés par différentes sources. Selon l'Anses7(*), les apports de cadmium aux sols agricoles français proviennent à 54 % des fertilisants minéraux, à 25 % des effluents d'élevage, à 14 % des retombées atmosphériques et à 5 % des boues et des composts.
Il est cependant à noter que les émissions de tous les secteurs ont diminué, notamment par le changement des pratiques industrielles.
Par ailleurs, selon la dernière étude EAT (2026) de l'Anses, les concentrations en cadmium dans les aliments ont diminué en moyenne de 57 % par rapport à 2011 (EAT 2). Toutefois, 28 % des aliments présentent une augmentation de leur teneur en cadmium, notamment les pommes de terre et certains produits céréaliers.
2) La révision des teneurs maximales autorisées dans les engrais est désormais engagée au niveau national
L'exposition au cadmium de la population française a motivé les pouvoirs publics à engager une trajectoire à la baisse des teneurs maximales en cadmium des engrais phosphatés. L'objectif poursuivi est d'agir sur les flux, afin de stabiliser, voire de réduire, le stock de cadmium dans les sols.
Le cadre juridique actuel permet d'ores et déjà d'engager la révision des seuils applicables.
L'article 14 de l'ordonnance n° 2020-920 du 29 juillet 2020 issu de l'article 125 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite « loi AGEC » et codifié à l'article L. 255-9-1 du CRPM, prévoit qu'un décret, pris après consultation de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), « fixe les critères de qualité agronomique et d'innocuité selon les conditions d'usage pour les matières fertilisantes et les supports de culture, afin de s'assurer que leur mise sur le marché et leur utilisation ne portent pas atteinte à la santé publique, à la santé animale et à l'environnement ».
Alors que le dispositif n'a longtemps pas été appliqué faute de publication de décret, la France s'apprête à s'aligner sur la réglementation européenne.
Dans la continuité de la loi dite « AGEC » du 10 février 2020, un projet de « socle commun » réglementaire vise en effet à harmoniser et à renforcer l'encadrement des matières fertilisantes et supports de culture (MFSC). Il comprend deux décrets et deux arrêts visant à définir les critères de qualité agronomique et d'innocuité des matières fertilisantes et des supports de culture.
À compter du 1er janvier 2027, un arrêté en date du 18 septembre 20268(*) abaisse la teneur maximale en cadmium à 60 mg/kg de P2O5 pour les matières fertilisantes concernées contenant au moins 5 % de P2O5.
Il est à noter que, dans les faits, la teneur moyenne en cadmium des engrais en France s'établit aujourd'hui d'ores et déjà à 51mg/kg de P2O5, avec une médiane à 40 mg/kg de P2O59(*).
Un abaissement des seuils en dessous de ce que prévoit la réglementation européenne est par la suite prévu.
Un premier d'arrêté, transmis par la France à la Commission européenne le 15 mai dernier, prévoyait :
- un passage à 40 mg/kg de P2O5 à compter du 1er janvier 2030, lorsque la teneur en P2O5 est supérieure ou égale à 5 % en masse brute ;
- un abaissement à 20 mg/kg de P2O5 au plus tard le 1er janvier 2038, en prévoyant que le Gouvernement établisse préalablement, au plus tard le 1er janvier 2032, un rapport sur la possibilité d'abaisser la limite à 20 mg de Cd/kg de P2O5 pour les engrais minéraux et organo-minéraux contenant plus de 5 % de P2O5.
Plus récemment, un nouveau projet d'arrêté, soumis à consultation publique le 5 octobre 2026, prévoit une accélération de cette trajectoire. La teneur maximale en cadmium serait abaissée à 40 mg/kg de P2O5 dès le 1er janvier 2028, avant d'atteindre 20mg/kg au 1er janvier 2030.
Cette nouvelle trajectoire rejoint le seuil de 20mg/kg de P2O5 préconisé par l'Anses dans un avis en date de juin 201910(*). Face à l'exposition de la population française au cadmium, l'Agence a réitéré sa recommandation dans un rapport en date du 18 février 2026 relatif à la priorisation des leviers d'action pour réduire l'imprégnation de la population française selon une approche d'exposition agrégée, estimant que l'apport en cadmium dans les sols ne doit pas excéder un flux de 2 grammes de cadmium par hectare et par an, afin de maîtriser durablement la contamination des sols agricoles.
Au niveau européen, le seuil de 60 mg/ kg demeure à ce stade inchangé. Cependant, conformément aux dispositions prévues à l'article 49 du règlement 2019/1009 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019, la Commission devait procéder, au plus tard le 16 juillet 2026, au réexamen des valeurs limites pour la teneur en cadmium des engrais phosphatés. Dans ce cadre, le plan d'action de la Commission européenne sur les engrais, publié le 19 mai dernier, prévoit la publication d'un rapport au troisième trimestre 2026 sur les valeurs limites de cadmium dans les engrais phosphatés, en tenant compte à la fois des risques pour la santé et l'environnement, ainsi que de la faisabilité technique, de l'accessibilité financière et de la sécurité d'approvisionnement.
II. Le dispositif envisagé - L'interdiction d'importer, de détenir en vue de la mise sur le marché, de vendre, de distribuer à titre gratuit et d'utiliser d'engrais phosphatés dont la teneur en cadmium excède certains seuils
L'article unique de la présente proposition de loi vise à abaisser la teneur en cadmium des engrais phosphatés. À ce titre, il propose la création d'un nouvel article L. 255-2-1 du code rural et de la pêche maritime, afin d'interdire l'importation, la détention en vue de la mise sur le marché, la vente, la distribution à titre gratuit et l'utilisation d'engrais inorganiques ou organo-minéraux phosphatés au sens de l'annexe I du règlement (UE) 2019/1009 dont la teneur en cadmium excède certains seuils.
La trajectoire d'abaissement des seuils de teneur en cadmium s'effectuerait en deux étapes :
- à compter du 1er janvier 2027, la teneur en cadmium ne pourra excéder 40 mg/kg de P2O5 ;
- à compter du 1er janvier 2030, ce seuil sera abaissé à 20 mg/kg de P2O5.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels proposés par le rapporteur.
IV. La position de la commission - La nécessité d'adapter la trajectoire d'abaissement des seuils aux réalités réglementaires, économiques et technologiques
La commission partage le constat que la surexposition de la population française au cadmium pose un enjeu de santé publique majeur et rend nécessaire l'engagement d'une trajectoire à la baisse des teneurs maximales en cadmium des engrais phosphatés.
Cependant, elle rappelle la nécessité de prendre en compte les contraintes réglementaires, économiques et technologiques qui se posent dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif.
Concernant le passage au seuil de 40 mg/kg de P2O5, celui-ci est jugé atteignable dès lors que la teneur moyenne en cadmium des engrais phosphatés en France s'établit d'ores et déjà à 51 mg/kg11(*).
Plusieurs obstacles empêchent cependant une mise en oeuvre effective de ce seuil dès le 1er janvier 2027.
Sur le plan réglementaire, une entrée en vigueur du dispositif à cette date, soit dans moins de trois mois, ne tient pas compte du délai de notification de la mesure à la Commission européenne. Or, sans cette approbation, la portée du dispositif serait nettement amoindrie dès lors qu'il ne s'appliquerait pas aux importations d'engrais ayant le marquage CE en provenance d'autres États membres de l'Union européenne.
De plus, les personnes entendues ont alerté le rapporteur sur l'incapacité des acteurs économiques à adapter leur activité dans un délai aussi restreint, les achats et la constitution de stocks étant déjà réalisés.
Ainsi, ce seuil serait plutôt atteignable à moyen terme, comme le préconise un rapport inter-inspections de l'IGEDD et du CGAAER de février 2026, qui recommande d'y parvenir dans trois ans.
Concernant le passage au seuil de 20 mg/kg au 1er janvier 2030, la commission alerte sur les risques que ferait peser ce calendrier sur la sécurité d'approvisionnement des engrais et sur le renchérissement de leur prix qui en résulterait.
Alors que la France importe l'intégralité de ses engrais phosphatés et que le nombre de ses fournisseurs est d'ores-et-déjà restreint, le rapport de l'IGEDD et du CGAAER précité souligne le risque de constitution d'oligopoles suite à un abaissement prématuré de la teneur maximale à 20 mg/kg. La France deviendrait en effet largement dépendante du groupe marocain OCP (anciennement Office chérifien des phosphates), principal fournisseur de la France, qui assure depuis 2025 être capable de produire des engrais à faible teneur en cadmium, dits « low cadmium », par le biais d'un procédé de décadmiation. À l'inverse, les autres fournisseurs de la France n'ont pas encore développé cette technologie, tandis que les possibilités d'approvisionnement en provenance de pays dont les roches sont naturellement moins dotées en cadmium - notamment en Russie et en Afrique du Sud - sont difficilement envisageables ou limitées.
Un renchérissement des prix serait donc à prévoir, résultant non seulement du surcoût de la décadmiation, mais également de la possible constitution d'oligopoles. Ce risque est d'autant plus grand qu'une incertitude provient également d'une absence d'information sur la quantité d'engrais low cadmium que l'OCP serait en mesure de produire.
Alors que l'agriculture française subit des crises successives, dont celle de la hausse du coût des engrais de 15 % sur un an en 202612(*) dans un contexte d'instabilité géopolitique, l'abaissement prématuré du seuil à 20 mg/kg de P2O5 risque une nouvelle fois de la fragiliser.
La commission insiste sur la nécessité d'un temps plus long pour se préparer au passage à ce deuxième seuil. Elle rejoint, à ce titre, les préconisations du rapport inter-inspections précité, selon lesquelles il conviendrait d'évaluer dans un premier temps la mise en oeuvre du seuil de 40 mg/kg avant d'engager une nouvelle baisse et de s'y préparer en lien avec l'ensemble des acteurs concernés.
Cette disposition devrait, par ailleurs, préférablement s'inscrire dans une trajectoire européenne d'abaissement des seuils, afin d'éviter d'engendrer des distorsions de concurrence au détriment des agriculteurs français.
Ainsi, la commission a, sur proposition de son rapporteur, adopté l'amendement COM-1 qui prévoit une trajectoire adaptée et réaliste d'abaissement de la teneur maximale en cadmium des engrais phosphatés selon le calendrier suivant :
- un passage à 40 mg/kg de P2O5 à compter du 1er janvier 2029 ;
- un passage à 20 mg/kg de P2O5 à compter du 1er janvier 2034.
Afin d'assurer une meilleure information sur les conséquences du dispositif, il est également prévu la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, le 1er janvier 2031, relatif à l'impact des réductions des teneurs limites en cadmium afin de confirmer la trajectoire prévue et d'en préciser les modalités.
Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-2.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
* 3 Protocole d'Aarhus sur les métaux lourds, 1998.
* 4 Arrêté du 5 septembre 2003 portant mise en application obligatoire de normes.
* 5 Ballabio et al., « Cadmium in topsoils of the European Union - An analysis based on LUCAS topsoil database », Science of The Total Environment, 2024.
* 6 Inrae, contribution écrite.
* 7 Anses, avis et rapport relatifs à la priorisation des leviers d'action pour réduire l'imprégnation de la population française selon une approche d'exposition agrégée, 18 février 2026.
* 8 Arrêté du 18 septembre 2026 fixant les valeurs et modalités d'appréciation des critères d'innocuité et de sortie de statut de déchet des matières fertilisantes et supports de culture.
* 9 IGEDD/ CGAAER, Rapport sur les effets prévisibles d'un abaissement de la teneur en cadmium des engrais phosphatés et des boues d'épuration sur les approvisionnements en matières fertilisante, février 2026.
* 10 Anses, avis relatif à l'exposition au cadmium (CAS n° 7440-43-9), 17 juin 2019.
* 11 IGEDD/ CGAAER, février 2026.
* 12 En août 2026. Agreste, Coûts de production - n° 2026-128, octobre 2026.