B. LA DISCUSSION DES PLFSS POUR 2025 ET POUR 2026
1. Une discussion du PLFSS pour 2025 marquée par l'adoption d'une loi spéciale
La discussion du PLFSS pour 2025 a été particulièrement complexe, comme l'illustre le schéma ci-après.
Calendrier de discussion du PLFSS pour 2025
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
Le texte a été déposé le 10 octobre, soit neuf jours après la limite organique du premier mardi d'octobre. L'Assemblée nationale n'ayant pas pu examiner la totalité du texte dans son délai de 20 jours, le texte a été transmis au Sénat avec les seuls amendements acceptés par le Gouvernement.
La commission mixte paritaire (CMP) est parvenue à adopter des conclusions, pour la première fois depuis le PLFSS pour 2011.
Toutefois, le gouvernement de Michel Barnier a été censuré après avoir engagé sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le texte de la CMP, ce qui a amené à adopter une loi spéciale, notamment pour autoriser la sécurité sociale à emprunter.
Afin de respecter la lettre de l'article 45 de la Constitution15(*), et d'éviter tout risque d'inconstitutionnalité, le Sénat a examiné le texte de la CMP, qu'il a adopté.
Conformément à l'article 45 de la Constitution, le texte examiné en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale a été le texte adopté par le Sénat avant la CMP. Le Gouvernement a eu recours à l'article 49 alinéa 3 de la Constitution sur chacune des trois parties du texte, qui a donc été considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.
Le Sénat a adopté le texte conforme le 17 février 2025.
2. Une discussion du PLFSS pour 2026 marquée par une lettre rectificative
La discussion du PLFSS pour 2026, bien que moins complexe, s'est elle aussi éloignée de la procédure normale.
Tout d'abord, le dépôt a eu lieu le 14 octobre, soit à nouveau en retard par rapport au délai organique du premier mardi d'octobre.
Ensuite, le même jour, le Premier ministre, dans son discours de politique générale, a annoncé sa décision de ne pas recourir à l'article 49 alinéa 3 de la Constitution pour le faire adopter et de geler l'âge d'ouverture des droits à la retraite et la durée d'assurance requise jusqu'à janvier 2028. Cette mesure a fait l'objet d'une lettre rectificative le 23 octobre.
L'Assemblée nationale n'est à nouveau pas parvenue à examiner le texte dans le délai constitutionnel de 20 jours, qui expirait la nuit du 12 au 13 novembre à minuit. Le Gouvernement a donc transmis le texte au Sénat, en faisant le choix de retenir l'ensemble des amendements adoptés par l'Assemblée nationale.
3. Dans chaque cas, un montant des mesures à peu près divisé par deux lors du débat parlementaire
Dans les deux cas, le montant des mesures a été à peu près divisé par deux lors des débats parlementaires.
Dans le cas du PLFSS pour 2025, les mesures, d'environ 15 milliards d'euros dans le texte initial, ont été ramenées à environ 9 milliards d'euros dans le texte adopté (dans chaque cas à peu près également réparties entre recettes et dépenses).
Dans le cas du PLFSS pour 2026, les mesures ont été ramenées d'environ 13 milliards d'euros dans le texte initial à 6 milliards d'euros dans le texte adopté (l'effort, exclusivement sur les dépenses dans le texte initial, reposait pour les trois quarts sur les recettes dans le texte adopté).
* 15 Selon lequel « le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées ».