B. SE DOTER RAPIDEMENT D'UNE VÉRITABLE PROGRAMMATION PRÉVOYANT UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE À MOYEN TERME ET RÉALISER UN NOUVEAU TRANSFERT DE DETTE À LA CADES
1. L'absence de toute trajectoire de retour à l'équilibre
Il faut une fois de plus déplorer l'absence de toute trajectoire de retour à l'équilibre de la sécurité sociale.
a) Les trajectoires annexées aux LFSS sont de simples projections à droit inchangé
En particulier, la trajectoire à moyen terme figurant dans l'annexe aux LFSS (dite « annexe A ») est une simple prévision à politiques inchangées, ne prenant en compte que les mesures déjà connues ou prévues, et supposant que l'Ondam est respecté chaque année.
Pourtant, l'article L.O. 111-4 précité du code de la sécurité sociale indique que le rapport décrit, « pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base ». Ce rapport n'a donc pas une vocation purement prévisionnelle, sur la base des mesures existantes ou prévues, mais doit bien correspondre à une programmation, indiquant clairement « où on va ».
b) La disparition dans le présent PLFSS de toute référence à un retour à l'équilibre
Pour la première fois, l'annexe à la LFSS pour 2026 a inscrit dans la loi l'objectif de retour de la sécurité sociale à l'équilibre, en fixant pour échéance l'année 2029. Cette disposition, préconisée dans le rapport51(*) « boîte à outils » de la Mecss de septembre 2025, figurait dans le texte initial.
À l'initiative de la commission des affaires sociales52(*), l'annexe précisait l'effort annuel moyen à réaliser en 2027, 2028 et 2029 : celui-ci était d'environ 8 milliards d'euros hors effort à réaliser pour respecter l'Ondam, et 12 milliards d'euros en incluant l'effort à réaliser pour respecter l'Ondam (d'environ 4 milliards d'euros par an).
L'effort moyen à réaliser en 2027, 2028 et 2029, selon l'annexe à la LFSS 2026
« Les comptes de la sécurité sociale devront être ramenés à l'équilibre d'ici 2029 afin de garantir sa pérennité. Il conviendra également de prévoir le remboursement de la dette supplémentaire constituée dans l'intervalle, à un horizon suffisamment rapproché pour ne pas peser sur les générations suivantes.
Le retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale à cet horizon requiert un effort supplémentaire de 23,7 milliards d'euros sur trois ans, soit environ 8 milliards d'euros par an, par rapport à la trajectoire résultant de la présente loi et décrite ci-dessus.
En tenant compte des économies nécessaires pour respecter la trajectoire de l'Ondam prévue par le présent rapport, les économies nécessaires sont de l'ordre de 37 milliards d'euros à horizon 2029. »
L'annexe au présent PLFSS ne comprend quant à elle aucune référence à un quelconque objectif de retour à l'équilibre. La commission propose de revenir sur cet inquiétant recul.
2. Réaliser rapidement de nouveaux transferts de dette à la Cades
Une véritable programmation pluriannuelle des finances de la sécurité sociale (et non une projection sur la base des seules mesures prévues, comme actuellement), crédible et prévoyant un retour à l'équilibre, est un préalable à la réalisation de nouveaux transferts de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
a) Le transfert depuis 2020 de plus de 150 milliards d'euros de dette à la Cades
Les modalités d'amortissement de la dette sociale par la Cades sont fixées par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
En conséquence de la forte dégradation de la situation des finances sociales résultant de la crise sanitaire, la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a modifié l'article 4 bis53(*) de l'ordonnance précitée afin de prévoir un amortissement de la dette sociale d'ici le 31 décembre 203354(*). Pour mémoire, cette échéance, fixée en 1998 à 2014, avait progressivement été repoussée jusqu'en 2024.
La loi (ordinaire) n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a modifié l'article 4 de l'ordonnance précitée pour prévoir de nouveaux transferts de dette à la Cades, d'un montant total de 136 milliards d'euros. Ce plafond a été atteint en 2024.
Par ailleurs, en conséquence de deux amendements identiques de la commission et du Gouvernement au PLFSS 2026, 15 milliards d'euros de transferts supplémentaires doivent être réalisés en 2026, dans le respect de l'échéance de 2033.
b) À droit inchangé, la dette sociale serait bientôt essentiellement détenue par l'Acoss
À droit inchangé, selon l'annexe 2 au PLFSS, la dette portée par la Cades atteindrait 104,3 milliards d'euros fin 2027, puis diminuerait jusqu'à la fin de son amortissement en 2033.
En revanche, les déficits de la sécurité sociale s'accumuleraient à l'Acoss. Comme indiqué supra, en l'absence de mesures de redressement supplémentaires, ils pourraient atteindre 130 milliards d'euros en 2030.
Une telle perspective n'est pas acceptable.
Comme indiqué supra, laisser la dette s'accumuler à l'Acoss pourrait susciter un risque de liquidité, et mettre en péril, par exemple, le paiement des pensions. La crise de financement de 2020 montre qu'il ne s'agit pas d'un risque théorique.
Tel serait d'autant plus le cas si la France devait connaître une nouvelle crise majeure, économique ou sanitaire par exemple.
c) Un transfert nécessaire dès 2027
Il importe donc de sécuriser le financement de la dette sociale.
L'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 précitée, qui a valeur organique55(*), prévoit que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale au-delà du 31 décembre 2033 ».
Si les dettes correspondant aux déficits annuels étaient transférées au fur et à mesure à la Cades, il est évident qu'aucun transfert de recettes ne permettrait l'amortissement de la dette d'ici 2033.
Il faudrait alors nécessairement repousser à nouveau l'échéance d'amortissement de la dette confiée à la Cades, ce qui impliquerait l'adoption d'une disposition organique.
Comme la commission l'a souligné dans son rapport56(*) de 2025 sur le financement de la sécurité sociale, en l'absence de recettes supplémentaires, la Cades ne pourrait commencer à amortir un prochain « gros transfert » de dette qu'à partir de la fin de l'amortissement de son stock de dette actuel, ce qui pourrait conduire à un délai entre le transfert et la fin de l'amortissement nettement plus long que celui des transferts précédents. Conserver une durée d'amortissement raisonnable (d'une dizaine d'années) pourrait donc impliquer des recettes supplémentaires.
Ce transfert devra être effectué dès 2027.
* 51 Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025.
* 52 L'amendement de la commission a été retiré au profit de l'amendement du Gouvernement de réécriture totale de l'annexe, qui comprenait une disposition analogue.
* 53 Auquel le Conseil constitutionnel a conféré une valeur organique dans sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005.
* 54 « Tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale au-delà du 31 décembre 2033 ».
* 55 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 relative à la Lolfss, a reconnu la valeur organique de cet article 4 bis, qui prévoyait alors que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ». En effet, il a considéré que cette disposition devait être combinée avec la disposition organique selon laquelle la LFSS détermine l'objectif d'amortissement de la Cades.
* 56 Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025.