3. France Télévision ne pouvait pour autant se dispenser d'une gestion rigoureuse et transparente de ses contrats.
a) Des arguments ont plaidé pour la passation de contrats conclus de manière dérogatoire
L'audiovisuel est un marché oligopolistique. Quelques animateurs sont susceptibles de contracter avec trois opérateurs seulement : France 2, TF1 et Canal +. Sur un tel marché, hyperconcurrentiel et oligopolistique, les négociations, surtout quand elles ont pour objet le transfert d'animateurs d'une chaîne à une autre, ne peuvent être que secrètes et rapides.
Lorsque la nouvelle équipe dirigeante est arrivée à France Télévision, autour de M. Jean-Pierre Elkabbach, la grille de programme pour 1994 était déjà normalement engagée et pré-financée. Il lui a donc fallu négocier très vite avec des animateurs exerçant chez des concurrents pour rajeunir une grille de programme afin de « faire de l'audience ». La rapidité de ces négociations est du reste l'une des conséquences les plus néfastes du caractère trop bref du mandat du président de France Télévision qui n'est que de trois ans ; or, une grille de programme nécessite deux années pour être modifiée.
Si ces contrats ont été conclus rapidement et secrètement, ils l'ont néanmoins été en conformité avec les pouvoirs reconnus par la loi au président-directeur général de France Télévision.
Les statuts de France 2 prévoient que son président la représente dans ses rapports avec les tiers et qu'il est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance en son nom (article 20). Les conditions générales de passation des contrats sont approuvées par le conseil d'administration, sous réserve des délégations qu'il peut consentir (article 17). M. Jean-Pierre Elkabbach s'est donc vu confirmer, le 17 janvier 1994, comme ses prédécesseurs, « de façon énonciative et non limitative » le pouvoir de « conclure, modifier et résilier tout contrat, convention relatifs à l'élaboration et la fabrication des programmes, notamment ceux qui ont trait à la production, la coproduction, la commande démissions ». Dans la réponse au gestionnaire adressé par votre rapporteur, il est indique que « les conseils d'administration ont été informés de l'existence des contrats et les ont approuvés » , en avril 1995 et en avril 1996.
b) Mais l'opacité de ces contrats a révélé des dysfonctionnements graves des procédures internes de France Télévision
(1) Des objections de principe
L'emprise des animateurs-producteurs sur les programmes de divertissement s'apparente à une privatisation « par appartement » de
France 2 , puisque la production des variétés, activité centrale d'une chaîne généraliste, est de facto privatisée.
Toutefois, son ampleur doit être relativisée. En effet, selon une déclaration du contrôleur d'État lors de la réunion du conseil d'administration du 4 avril 1995, si « le volume financier des contrats, au moins le coût de diffusion de ces émissions en production déléguée, a doublé de 1990 à 1994, comme le nombre d'heures en production déléguée à lui-même presque doublé, finalement, le coût horaire moyen n'a augmenté que de 9 % de 1990 à 1994 ».
Dans un entretien accordé au Monde , le 10 mai 1996, M. Jean-Pierre Elkabbach s'est justifié de cette politique. Certaines justifications sont cependant contestables.
Ainsi, ne pas imposer une clause d'audimat serait « un principe de service public (...) sinon nous devrions abandonner toutes nos émissions culturelles ». Cette affirmation se comprend pour les émissions culturelles qui participent de la véritable vocation du service public ; en revanche, les émissions de divertissement qui concurrencent celles des chaînes commerciales sont bien soumises à une clause d'audience par les agences publicitaires pour la rémunération de leurs écrans publicitaires.
« Tous les animateurs que nous avons recrutés ont accepté des rémunérations inférieures à celles que nos concurrents leur proposaient » . Cette assertion paraît démentie dans les faits : M. Jean-Luc Delarue était payé 100 000 à 120 000 francs par mois par Canal + ; à France 2, sa rémunération paraît plus proche de 1,2 à 2 millions de francs et semble donc avoir décuplé.
Enfin, consentir des avances serait « une nécessité de l'économie de l'audiovisuel (...) c'est la même pratique pour un film, pour une fiction, pour un divertissement ». Or, on ne peut comparer des avances consenties pour créer une société de production privée, dont les résultats appartiennent ensuite intégralement à une personne ou à une société privée, et les avances des contrats de coproduction qui permettent un partage des bénéfices . En outre, on mélange les productions de flux et de stock.
(2) Des méthodes contestables
La mission d'audit du secteur public a évoqué en première partie de son rapport cette affaire qu'elle a qualifiée de « dérive exacerbée » et dont elle a cherché à analyser les causes. Pour la mission, il s'est agi d'une conjonction de facteurs.
• Il importe d'abord de rappeler que, même s'il
n'a jamais été formulé comme cela,
le principal
objectif assigné à la société France 2 a
été
de « rattraper
TF1 »
. Cette donnée est essentielle à la
compréhension du déroulement de cette affaire. Il ne s'agit pas
de dire que l'État n'a pas fixé d'autres prescriptions :
« des cahiers des charges » existent ; ils sont
exigeants, détaillés, contrôlés ; mais ils
n'ont pas été traduits, comme l'avait recommandé la
commission Campet, en « contrats d'objectifs ».
Au demeurant, l'émulation obsessionnelle de la présidence commune et de France 2 vis-à-vis de TF1 n'engage pas seulement les tutelles : c'est l'ensemble du système qui, peu ou prou, a poussé en ce sens. Le projecteur a été constamment fixé sur la compétition d'audimat et il y a là, en raison de l'outrance, un élément constitutif d'un système pervers.
Même si l'ampleur de l'effet obtenu n'était pas inéluctable, tant s'en faut, le système était propice au dérapage ; d'autant que la tendance à offrir des rémunérations salariales ou commerciales très avantageuses avait commencé bien avant, à l'instigation notamment de TF1 et de la Cinq.
• La présidence commune de France
Télévision a, selon le rapport Bloch-Lainé, adopté
en 1994 «
un mode de gouvernement cultivant volontiers, avec
excès, le
goût du secret
vis-à-vis des
deux chaînes concernées ».
Au surplus, le
président a «
peut-être placé une confiance
trop marquée en q
uelques hommes assez peu portés au
respect des procédures
,
ayant, dit-on, un goût marqué pour les
décisions expéditives, les manières rudes et
préférant « l'esprit de clan » à
« l'esprit d'équipe »».
Plus radicalement, la mission d'audit souligne qu'il y a eu « volonté m éthodologique délibérée de quelques personnes de la présidence commune , pour négocier et signer certains contrats, de ne pas consulter les services juridiques des chaînes, d'en confier l'établissement à un consultant extérieur, de contourner, dans la discrétion, les circuits et procédés normaux. Les contrats n'ont été portés à la connaissance de l'ensemble de l'état-major de la présidence commune qu'après avoir été décidés en fait. Ils n'ont été portés à la connaissance des mandataires sociaux des deux chaînes qu'après décision (très longtemps après pour France 3) ».
C'est après signature que certains de ces contrats - les plus critiquables - ont été transmis, via la direction des finances et du contrôle de gestion, à la direction de la production de France 2.
• Il y a eu défaut, voire absence, de moyens
de freinage et de modération avant décision et, ce, sans qu'il
ait été, stricto sensu, contrevenu aux règles juridiques
en vigueur :
- le conseil d'administration de France 2 avait, en application de l'article 17 des statuts de la société, donné, le 7 janvier 1994, tous pouvoirs au président sans limitation de montants pour conclure, modifier, résilier tout contrat de programme et de commande d'émission ;
- le contrôle d'État « a priori », dans les sociétés audiovisuelles publiques, ne s'exerce que sur les rémunérations salariales.
• La dérive pouvait-elle être
stoppée en cours de route par le conseil d'administration de France
2 ? Telle est la question qui doit être posée.
Le cahier des missions et des charges de France 2 prévoit (article 3 b) que les dirigeants doivent rendre compte régulièrement au conseil d'administration des contrats pluriannuels passés avec les producteurs indépendants.
Une information a bien été présentée, sur ce point, au conseil d'administration de France 2 en avril 1995. Elle était lacunaire. Elle n'a pas fait l'objet de commentaires.
Une seconde information, beaucoup plus détaillée, a été fournie lors de la réunion du conseil d'administration d'avril 1996. C'était tard.
Le risque de dérive, dans un tel contexte, est constant ; il a, en l'occurrence, joué à plein sur quelques contrats démesurés :
- il existait bien une psychose de surenchère. Mais il semble que les animateurs « fidélisés » au prix que l'on sait n'étaient pas tous susceptibles d'être courtisés à ce point et dans pareilles conditions par d'autres diffuseurs ;
- on a offert à certains professionnels l'occasion de réaliser des « profits d'aubaine » ; l'occasion, en deux ou trois ans, de gagner beaucoup d'argent, de parfaire leur apprentissage professionnel de vedettes sans obligation de résultats, de se créer une notoriété et d'accroître fortement les valeurs d'actif de leurs sociétés. On note cependant que, dans l'ordre de l'empressement et de l'avidité, ils ne se sont pas tous comportés de la même façon,
- l'étude de plusieurs contrats donne l'impression que la démarche a consisté à déterminer, en premier lieu, des chiffres d'affaires garantis et à rédiger, mais seulement ensuite, des conventions permettant d'atteindre les chiffres globaux d'objectif promis ;
- les contrats examinés comportent - inégalement - les anomalies suivantes : coûts démesurés ; facilités (avances ; modalités de paiement) inhabituelles ; engagements trop longs ; indifférence à l'égard des prix de revient ; absence d'obligation de résultats ; clauses de résiliation et clauses pénales confondues et déséquilibrées ; recours injustifié au mécanisme de l'achat de droits.
(3) Des dysfonctionnements des contrôles
Il semble que toutes les précautions n'aient pas été prises par une équipe comptant peu de professionnels du monde de l'entreprise. La forte proximité entre la direction de France Télévision et certains animateurs explique certainement la part importante laissée à la bonne foi et le manque de précaution résultant d'un excès de confiance de la direction de France Télévision et, inversement, d'un manque de confiance envers les directions générales des deux chaînes qui n'ont pas été mises au courant - en tout cas autant qu'il l'aurait fallu - de l'intégralité des contrats.
Cette affaire fait apparaître en pleine lumière les dysfonctionnements des procédures de contrôle interne et externe.
• Selon la présidence commune, les
conseils d'administration
(
(
*
)37)
de France 2 et de France 3 ont
été prévenus, en application des dispositions des articles
33 (pour France 2) et 36 (pour France 3) des cahiers des charges, qui
précisent :
« La société veille à ce que les contrats qu'elle passe avec les producteurs indépendants soient signés avant la mise en production des oeuvres. Elle rend compte régulièrement au conseil d'administration des contrats pluriannuels passés avec les producteurs indépendants ».
Cette affirmation est doublement contestée par la direction générale de France 3, pour le contrat conclu avec Réservoir Prod, et surtout par le ministre de la Culture , qui a déclaré au journal Les Échos du 6 mai 1996 qu' « aucune des instances de tutelle et de contrôle de l'État, pas davantage que les conseils d'administration des sociétés n'ont été informés préalablement de la consistance de ces contrats, qui, pour les principaux, ont tous été conclus avant l'été 1994 ».
En réalité, l'information qui a été dispensée au conseil d'administration de France 2 -et lui seul-, le 6 avril 1995, est très succincte, comme l'indique le procès-verbal de cette réunion :
|
« Point 5 de l'ordre du jour : Information du conseil d'administration sur : - les contrats pluriannuels passés avec les organismes sportifs, - l'utilisation des moyens propres de production, - les contrats pluriannuels passés avec les animateurs-producteurs. - M. Raphaël Hadas-Lebel rappelle que ces informations sont données au conseil d'administration en application des articles 30, 33 et 34 du cahier des charges. Elles figurent dans les documents joints, remis au conseil d'administration. Le conseil prend acte du dépôt de ces informations » . |
Force est de constater qu'il n'est pas allé plus loin.
Il faut par ailleurs préciser que le président de France Télévision n'est pas responsable devant le conseil d'administration de France Télévision pour la simple raison que ce conseil n'existe pas.
La « présidence commune » est en partie une fiction puisque France Télévision n'a pas la personnalité juridique , la loi de 1989 n'ayant pas créé une holding. Le président de France Télévision est à la fois président-directeur général de France 2 et de France 3, et responsable devant les conseils d'administration respectifs de chacune des deux chaînes. Les directeurs généraux des deux chaînes, qui sont les mandataires sociaux de chaque société, ne sont pas prévus par les statuts. Leur création résulte à la fois des travaux parlementaires (le législateur ayant évoqué ces fonctions sans les prévoir explicitement), et d'une délibération des conseils d'administration. Ils exercent leurs fonctions sous l'autorité du président-directeur général. Par tradition historique, celui de France 3 est plus autonome que celui de France 2.
Ce qui relève à la fois de France 2 et France 3, comme le sport, par exemple, est géré par la présidence commune.
En outre, le président de France Télévision a reçu un mandat large de la part du conseil d'administration. C'était le 7 janvier 1994. Depuis, il n'a pas été modifié. Il aurait pu l'être, comme l'a reconnu le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel :
« Le Gouvernement veut que les contrats soient soumis aux conseils d'administration des chaînes. Parfait. Il suffit que le conseil d'administration modifie les délégations de compétence qu'il a votées en 1994 au président de France Télévision » (Hervé Bourges, EDJ, 23-29 mai 1996).
•
Selon les déclarations mêmes du
contrôleur d'État, les contrats et leurs avenants n'ont pas
été visés par lui.
Il déclarait, en effet, lors du conseil d'administration du 4 avril 1996 que « pour les contrats de production déléguée, ou les émissions de divertissement, le contrôle d'État qui voit ou voyait les contrats des animateurs quand ils étaient salariés n'a pas connaissance, en l'état actuel des pratiques, des contrats passés avec des producteurs délégués indépendants. Ceci dit, j'ai regardé globalement l'évolution globale [des contrats] pour France 2, sur les années 1990-1994 (...) ». Le directeur général de France 2, M. Hadas-Lebel, lui a toutefois fait remarquer que « son prédécesseur avait demandé au directeur financier communication d'un certain nombre de ces contrats" et que ces contrats lui avaient été communiqués ».
Indiquant qu'il ne voulait pas rajouter ses propres investigations à celles de la Cour des comptes et de l'audit, le contrôleur d'État a cependant précisé qu'il « n'était pas impossible qu'après que cet audit soit terminé, je regarde l'ensemble de ces contrats. Mais il est très difficile de porter une appréciation sur le prix d'un contrat. Cela dit, on peut regarder l'économie générale de ces contrats ».
Plus généralement, aucune procédure de contrôle des engagements financiers de France 2, de sa stratégie et des moyens utilisés n'a fonctionné.
• Le Conseil supérieur de
l'audiovisuel
n'a pu exercer de contrôle car la loi ne lui donne
aucun pouvoir en ce sens.
Le ministre de la Culture a, devant le Sénat, le 9 mai 1996 lors d'une séance des questions d'actualité, réaffirmé qu'il n'appartenait pas au CSA d'assumer le contrôle financier des chaînes publiques, mais que ce rôle revenait à l'État.
Le bilan de l'exécution du cahier des charges de la société nationale de programme France 2, ne relève aucun manquement à l'application de la deuxième phrase de l'article 34 du cahier des charges d'après laquelle « la société rend compte régulièrement au conseil d'administration des contrats pluriannuels passés avec les producteurs indépendants » .
Toutefois, aucune disposition de la loi de 1986 ne donne compétence au CSA pour élaborer le cahier des charges des chaînes publiques . Le 17 janvier 1996, le président du CSA, M. Hervé Bourges, a plaidé pour que le conseil puisse apprécier l'exécution de certaines des missions confiées aux chaînes publiques « d'une façon moins rhétorique qu'actuellement » , ce qui est une façon de reconnaître les limites du contrôle du CSA. Il a par ailleurs avancé l'idée que l'État lie davantage l'attribution de parts de redevance aux chaînes publiques à l'accomplissement de missions qui devraient être « détaillées et valorisées » , et mette en oeuvre une politique de budgétisation par objectif.
À l'encontre de la gestion du président de France Télévision, le CSA ne dispose que d'une arme d'un maniement à la fois lourd et rapide : la révocation . Il peut en effet révoquer, à la majorité absolue de ses membres, les présidents des sociétés nationales de programme (article 47 de la loi du 30 septembre 1986).
• Enfin,
le ministre
en charge de la
communication avait, dès son audition devant la commission des affaires
culturelles de l'Assemblée nationale le 10 octobre 1995, soulevé
certaines interrogations :
« on peut légitimement s'interroger sur la présence d'animateurs-producteurs sur les chaînes de télévision publique, ainsi que sur leur trop grande « proximité » avec les personnes chargées des programmes sur ces mêmes chaînes. Dans une période où la transparence est recherchée dans tous les secteurs de la vie publique, c'est en tout cas une question grave qui sera examinée avec toute la rigueur nécessaire, lors de l'audit des sociétés publiques de l'audiovisuel » .
L'autorité de tutelle a donc été mal informée, si elle l'a été.
Quoi qu'il en soit de la réponse à cette question, il est évident que le Gouvernement n'a pas pris à temps l'exacte mesure de l'affaire.
|
Débat sur les contrats des animateurs-producteurs, Assemblée nationale, le 6 novembre 1995 : « M. Philippe Douste-Blazy, ministre de la Culture : À propos des critiques qu'il a émises sur les contrats des animateurs-producteurs de France 2 - je lis aussi la presse ! -, je ferai les observations suivantes. La part élevée des ressources publicitaires dans le financement de France 2, mais aussi son profil de chaîne grand public obligent cette chaîne à avoir un niveau élevé d'audience, ce qui est difficilement envisageable sans le recours d'animateurs-vedettes. Il ne faut pas raisonner sur des chiffres bruts, qui ne donnent pas la rémunération réelle des animateurs, ce que votre rapporteur spécial précise d'ailleurs dans son rapport, mais il faut se poser quelques questions. Première question : est-ce que ces programmes apportent quelque chose au service public ? Deuxième question : est-ce que le coût de ces programmes est proportionné par rapport aux recettes publicitaires qu'ils apportent ? Je lisais ce matin que, par exemple, Michel Drucker coûte 80 millions de francs, mais rapporte 200 millions de francs de recettes publicitaires. « M. Alain Griotteray, rapporteur spécial. Ce n'est pas vrai ! Même les gens de France 2 reconnaissent qu'il est impossible de quantifier la correspondance entre une émission et les recettes publicitaires. Nous ne pouvons donc pas le faire ! « M. le ministre de la Culture. Monsieur le rapporteur spécial, il faut éviter la polémique. La troisième question, la vraie question, est celle de la transparence. Lorsqu'une émission coûte 5 millions de francs, il faut savoir exactement combien elle coûte. M. Michel Péricard. C'est vrai ! M. le ministre de la culture. Le reste est, à mon avis, un peu trop polémique . Je crois que tous les dirigeants des chaînes publiques sont prêts à affronter la transparence : elle ne leur fait pas peur. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement souhaite mener avec force l'audit qui permettra d'apporter, en toute transparence, les réponses aux trois questions que j'ai posées. » |
• En définitive, seul le
contrôle
parlementaire
a convenablement fonctionné.
Rappelons tout d'abord que le Sénat s'était déjà penché sur le prix de certaines émissions produites par le secteur public de la communication audiovisuelle, la SFP plus précisément. En 1979 déjà, une commission d'enquête « sur les conditions financières dans lesquelles sont produits les programmes des sociétés nationales de télévision » ( ( * )38) faisait état de quelques dérapages, d'une ampleur cependant moindre que celle que nous avons récemment connue.
À l'époque, la commission d'enquête avait mis en lumière les « intérêts croisés » résultant du cumul des fonctions de direction d'une société privée de production et de celles de présentateur dans une société de programmes, ainsi que les « rentes de situation » résultant d'une succession de contrats annuels avec un théâtre privé pour l'enregistrement public d'une émission célèbre consacrée au théâtre de boulevard... Si les faits ne sont pas comparables, la permanence de ces situations dérogatoires au droit commun ne peut que frapper.
Encore une fois, c'est bien le Parlement qui est à l'origine de la mise en lumière de certains dysfonctionnements de la présidence commune de France Télévision.
Outre le rapport de M. Alain Griotteray, député, rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle à l'Assemblée nationale, du 10 octobre 1995, on peut mentionner les analyses de fond du rapport de la commission des finances du Sénat sur les conséquences de la dépendance de France 2 à l'égard des ressources publicitaires sur la programmation : c'était en décembre 1995.
De surcroît, deux questionnaires des 18 avril et 7 mai 1996 ont préparé une mission de contrôle sur pièces et sur place, effectuée le 13 mai 1996, au siège de France Télévision ( ( * )39) . Cette mission a précédé l'audition conjointe par les commissions des finances et des affaires culturelles du Sénat du président-directeur général de France Télévision le mardi 14 mai 1996, avant l'audition le même jour de M. Jean-Pierre Elkabbach par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Citons enfin l'audition par votre commission des finances du directeur général de France 2. M. Raphaël Hadas-Lebel, et du directeur général de France 3, M. Xavier Gouyou Beauchamps, le mercredi 22 mai 1996.
En outre, ce dernier a été entendu en tant que président de France Télévision par la commission des affaires culturelles, le 26 juin 1996.
* (34) Ensemble de programmes et de services complémentaires rassemblés sur un même support et accessibles auprès d'un opérateur unique le cas échéant par abonnement
* (35) Il faudrait néanmoins convaincre les journalistes de se prêter à celte nouvelle forme de diffusion audiovisuelle, qui est actuellement discréditée car assimilée à du parrainage, et leur faire prendre conscience de la contribution de cette pratique au développement de la présence audiovisuelle française dans le monde.
* (36) Selon le mode de calcul, décrit au chapitre premier, qui réintègre les versements au COSIP.