III. LES CENTRES D'AIDE PAR LE TRAVAIL : DES ÉTABLISSEMENTS SATURÉS

A. UNE PROGRESSION RAPIDE DU NOMBRE DE PLACES

Le financement des centres d'aide par le travail a été récemment rationalisé. L'article 68 de la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a modifié les conditions de financement des centres d'aide par le travail, en prévoyant :

- la distinction juridique entre l'activité sociale prise en charge intégralement par l'aide sociale de l'Etat et l'activité de production et de commercialisation, autofinancée à titre principal ;

- la possibilité dérogatoire de prise en charge exceptionnelle et temporaire de certaines dépenses de l'activité de production et de commercialisation par l'aide sociale de l'Etat.

Au préalable, pour mener à bien la clarification et la rationalisation des dépenses des CAT, une mission d'appui interministérielle avait élaboré en 1994 de nouveaux outils d'évaluation physico-financière de l'activité des établissements ainsi que des références professionnelles indicatives.

Dès 1995, les crédits budgétaires ont inclus une part prioritairement affectée aux établissements dont la situation, au regard notamment de ces références professionnelles, était la plus inéquitable. Une nouvelle procédure d'allocation régionalisée des ressources a, d'autre part, été appliquée aux CAT.

Pour 1998, les crédits alloués aux centres d'aide par le travail (chapitre 46-23, article 10) progressent de + 3,3 % par rapport à 1997, pour atteindre 6,038 milliards de francs. Cet accroissement de 370,1 millions de francs correspond à un ajustement aux besoins de 235,1 millions de francs et à une mesure nouvelle de 135 millions de francs destinée à financer la création de 2.000 places supplémentaires. Il s'inscrit dans le prolongement d'un effort budgétaire de l'Etat constant au cours des dernières années.

Cet effort budgétaire accompagne la progression continue des places de CAT depuis dix ans :

B. DES BESOINS TOUJOURS INSATISFAITS

L'article 22 de la loi du 13 juin 1989 portant diverses mesures d'ordre social, dit "amendement Creton", qui prévoit la possibilité du maintien en établissements d'éducation spéciale des jeunes adultes, a entraîné un certain nombre de difficultés. Le contentieux qui opposait l'assurance maladie et les départements sur les modalités de la prise en charge financière des personnes concernées a pu être aplani par la circulaire du 27 janvier 1995.

Les difficultés rencontrées dans l'application du dispositif résultent de deux facteurs. Le premier est lié au silence du législateur s'agissant de la prise en charge financière des jeunes adultes maintenus suite à une orientation de la COTOREP vers le secteur du travail protégé, et du recours à un texte réglementaire pour la mise en oeuvre de l'amendement. Le second est inhérent au dispositif lui-même dans la mesure où la présence de jeunes adultes dans les établissements d'éducation spéciale dont la vocation est d'accueillir les enfants ou les adolescents, génère nécessairement, dans nombre de cas, de graves perturbations dans l'activité de ces structures et bloque très fréquemment, l'entrée des plus jeunes qu'elles ont vocation à accueillir.

L'insuffisance des équipements pour adultes handicapés à l'origine de "l'amendement Creton" perdure. Malgré l'effort conséquent tant de l'Etat et de l'assurance maladie (27.500 places de centres d'aide par le travail, maisons d'accueil spécialisées et foyers à double tarification supplémentaires créées de 1990 à 1997) que des conseils généraux (15.900 places nouvelles de foyers de 1990 à 1996), la capacité d'accueil des structures pour adultes ne permet pas de faire face à toutes les demandes et notamment à toutes celles des jeunes adultes qui sont issus des établissements d'éducation spéciale. Fin 1996, les effectifs relevant du dispositif de l'amendement Creton s'élevaient encore à 4.600 personnes. Simultanément, on enregistre un engorgement des établissements d'éducation spéciale et une liste d'attente de placement de jeunes handicapés dans ces établissements.

Par ailleurs, les bases juridiques du dispositif apparaissent fragiles, puisqu'elles ne reposent que sur des circulaires. Les dernières instructions ministérielles du 27 janvier 1995, prises à la suite d'une décision et d'un avis du Conseil d'Etat de juin 1993 et à l'issue d'une concertation avec les principales parties concernées, n'ont pas permis d'éviter les contestations. Des recours en annulation ont été introduits contre la circulaire précitée, qui a été annulée par le Conseil d'Etat dans sa décision du 9 juillet 1997.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, pour les trois prochaines années, 10.000 places de CAT et 5.500 places de maisons d'accueil spécialisées et foyers à double tarification seraient nécessaires. Cette évaluation couvre à la fois la résorption définitive des effectifs "Creton", les besoins nouveaux des jeunes qui sortent chaque année définitivement des établissements d'éducation spéciale (plus de 12.000) et une partie des besoins également considérables recensés à partir des listes d'attente hors du dispositif "Creton".

Votre rapporteur estime que ces évaluations devraient faire l'objet d'une programmation en bonne et due forme, qui seule permettrait un véritable suivi en cours d'exécution et une évaluation au terme de la période fixée.

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