Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 1996.

EXAMEN EN COMMISSION

I. AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Réunie le jeudi 22 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, accompagné de M. François Logerot, Président de la Première Chambre , et de M. Bernard Cieutat, Rapporteur Général des lois de règlement, sur les projets de loi n° 527 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1995 et n° 528 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1996 et sur le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997 .

En réponse à M. Alain Lambert , président , qui l'interrogeait sur la contribution française au budget européen, M. Pierre Joxe a évoqué les crédits dont disposent les institutions de l'Union européenne, dont l'utilisation fait actuellement l'objet de critiques.

Il a tout d'abord fait valoir que la disparité des traitements entre les membres du Parlement européen se traduisait par des rémunérations allant du simple au quadruple, ce qui expliquait le recours à des frais de mission excessifs, et parfois fictifs, que des magistrats français de la Cour des Comptes et de Chambre régionale des comptes avaient critiqués.

Il a ensuite jugé indispensable de procéder à une harmonisation des contrôles sur l'utilisation des fonds européens. S'agissant notamment du fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), M. Pierre Joxe a indiqué que les pays de l'Union européenne avaient fait des choix différents en matière de contrôle de l'utilisation de ce fonds, confiant parfois cette tâche à leur Cour des comptes, parfois au ministère de l'agriculture ou même, comme c'est le cas en Grande-Bretagne, à un cabinet d'audit. Il a expliqué que, malgré leur progression très lente, les fonds européens représenteraient l'équivalent d'un grand ministère français d'ici cinq à dix ans, ce qui justifiait de prévoir, dès à présent, des contrôles adaptés.

Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite abordé la question de l'exécution du budget en France.

Il a indiqué que les comptes de l'Etat étaient désormais arrêtés plus tôt, la période complémentaire, qui s'achevait auparavant au 7 février, ayant été ramenée au 31 janvier. A terme, il a souhaité que cette période complémentaire soit supprimée comme elle l'est déjà, par exemple, à Singapour.

M. Pierre Joxe a ajouté que le rapport préliminaire de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances était un élément important pour accroître le contrôle du Parlement sur l'exécution budgétaire, mais que ce contrôle avait plus d'impact quand le projet de loi de règlement était inscrit rapidement à l'ordre du jour des Assemblées.

M. Pierre Joxe a ensuite abordé deux points : l'amélioration de la situation budgétaire en 1995 et 1996 et la nécessité d'une transparence accrue des procédures comptables.

S'agissant du premier point, il a fait remarquer que le montant des déficits et des pertes de l'Etat avait diminué, pour revenir à 299 milliards de francs en 1996. Cette amélioration a été rendue possible par l'accroissement des recettes fiscales et par une moindre progression de la charge de la dette, grâce à une diminution des taux d'intérêt. Toutefois, les dépenses de personnel n'ont pas cessé d'augmenter sur cette période.

S'agissant du second point, M. Pierre Joxe a indiqué que des améliorations avaient été constatées en matière de transparence et de rigueur comptable. Il a pris comme exemple le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales perçues par voie de rôles et la disposition du projet de loi de règlement pour 1995 concernant l'écart d'intégration des comptes chèques postaux. Il a ajouté que des progrès devaient toutefois être réalisés en matière de prélèvements sur recettes, et que l'ensemble des rémunérations accessoires devraient être réintégrées au budget de l'Etat.

En réponse à M. Alain Lambert , président , le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite évoqué l'enquête menée par la Cour depuis trois ans sur les effectifs et les rémunérations dans la fonction publique. Il a estimé légitime que l'Etat choisisse de rémunérer certains de ses agents au-delà de leur salaire déterminé par la grille indiciaire, mais il a souhaité que cette rémunération soit publique. Il a pris l'exemple des Pays-Bas, pays où les fonctionnaires sont rémunérés de manière transparente, suivant une échelle allant de 1 à 27. Il a ajouté que cette enquête permettrait de décrire la réalité des rémunérations dans la fonction publique, seul moyen d'effectuer des comparaisons utiles entre les agents publics.

Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite répondu aux questions de M.  Philippe Marini, rapporteur général.

M. Pierre Joxe a indiqué que, s'agissant de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, un groupe de travail avait été mis en place à l'Assemblée nationale. Il a souhaité que les parlementaires s'impliquent dans cette réforme, dans la mesure où les administrations publiques étaient très réticentes au changement.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes, a précisé que la Cour n'avait pas procédé à un travail d'ensemble sur l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il a cependant évoqué l'éventuelle révision de l'article 13 de l'ordonnance, qui autorise le ministre des finances à annuler par arrêté tout crédit devenu sans objet. Il a déclaré que, les hypothèses de croissance des recettes fiscales étant arrêtées au milieu de l'année, au plus tard au mois d'août ou septembre, la régulation budgétaire était en réalité devenue un outil d'ajustement aux évolutions de la croissance économique. Il a ajouté que la Cour des Comptes s'était exprimée à plusieurs reprises sur l'utilisation faite des dispositions de l'article 13 de l'ordonnance organique de 1959, et qu'elle souhaitait toujours que d'autres techniques budgétaires puissent être mises en place.

Le président de la première chambre de la Cour des Comptes a ensuite constaté que la comptabilité publique française restait rudimentaire. Il a indiqué qu'elle n'appliquait pas le principe des droits constatés, à la différence des autres pays européens, alors que l'application de ce principe permettrait de commencer l'élaboration d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat. Il a ajouté que la Cour des Comptes avait noté que certaines pratiques traduisaient un changement de méthode d'un exercice budgétaire à l'autre. Il a regretté que certaines charges de structure ne soient pas correctement décrites dans les comptes de l'Etat, de même que les charges futures des opérations de défaisance. Il en a conclu que des réformes sur ces sujets permettraient d'apporter des clarifications dans les comptes publics et de donner une meilleure information au Parlement.

M. Bernard Cieutat, rapporteur général des lois de règlement, a évoqué la question de l'écart d'intégration entre le montant des avoirs des comptes chèques postaux et la somme déposée par la Poste au Trésor public.

Il a tout d'abord rappelé que la Cour avait soulevé ce problème il y a de nombreuses années. Le rapport public pour 1988 décrivait déjà la confusion existant entre la trésorerie de la Poste et la trésorerie de l'Etat. La Cour avait noté qu'il existait des discordances entre ce que la Poste déposait au titre des avoirs des comptes chèques postaux et ses engagements vis-à-vis des titulaires de ces mêmes comptes. M. Bernard Cieutat a fait observer que, sous le régime du budget annexe, la Poste était obligée de déposer les avoirs des comptes chèques postaux au Trésor public, mais que l'Etat, ne voulant pas la subventionner à hauteur de ses charges d'exploitation, l'avait autorisée à conserver une partie de ces avoirs. Si la Poste a effectivement puisé dans ces avoirs, il a estimé que l'Etat avait une part de responsabilité importante dans cette opération, d'autant qu'il avait effectué des prélèvements au détriment de la Poste de l'ordre de 4 milliards de francs par an pendant cette période.

M. Bernard Cieutat a ajouté qu'une commission avait été constituée, présidée par un magistrat de la Cour des Comptes, pour établir le bilan d'ouverture de la Poste. C'est à ce moment que l'écart entre les comptes de la Poste et ceux de l'Etat est ouvertement apparu. En 1992, le Gouvernement a pris la décision de ne pas faire apparaître cette dette dans les comptes de la Poste, pour que l'établissement public ne soit pas créé avec une situation nette négative.

M. Bernard Cieutat a conclu que l'article 15 du projet de loi de règlement pour 1995 apportait une solution comptable au problème évoqué, en inscrivant en pertes de trésorerie pour l'Etat l'écart de 18 milliards de francs constaté lors de l'établissement du bilan de la Poste. Il a estimé que, si l'autonomie de la Poste s'accroissait à l'égard de l'Etat, c'est-à-dire si elle était dispensée de déposer les avoirs des comptes postaux au Trésor, ou encore si tous les titulaires de ces comptes souhaitaient retirer leur argent, l'Etat s'engagerait à honorer ces 18 milliards de francs.

En matière de pensions, M. Bernard Cieutat a indiqué que l'étude menée par la Cour des Comptes était loin d'être achevée, mais que la Cour avait présenté des observations dans ses derniers rapports publics. Il a indiqué que les rémunérations principales, les indemnités, et surtout les pensions augmentaient à un rythme très rapide, puisqu'elles étaient passées de 139 milliards de francs en 1993 à 166 milliards de francs en 1997, soit une progression de 18 % sur 4 ans et de 4,2 % par an. Il a ajouté que cette moyenne était toutefois erratique, puisqu'en 1997 la progression n'avait été que de 3,6 %, en raison de l'absence du relèvement du point de la fonction publique. Il a estimé toutefois que l'hypothèse d'un accroissement de la charge des retraites de 12 milliards de francs par an à partir de l'an 2000 était sans doute excessive.

M. Bernard Cieutat a ajouté que la dégradation du rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités dans la fonction publique était très inquiétante pour l'avenir, car ce rapport devrait passer de 2,5 en 1995 à 1,4 en 2015. Ce chiffre est toutefois plus favorable que celui retenu pour le secteur privé, qui s'élèvera à 1,2. Quelle que soit l'hypothèse choisie, sur les 15 années à venir, la moitié des fonctionnaires partira en retraite, si bien que le nombre de pensionnés progressera de 10 % tous les deux ans et sera doublé en 2015.

M. Bernard Cieutat a expliqué que les mesures catégorielles accordées aux actifs étaient étendues aux retraités, notamment la progression des indices de la fonction publique, en application de l'article L 16 du code des pensions. De surcroît, le renforcement des emplois d'encadrement fera progresser la charge des pensions, alors qu'en sens inverse l'entrée plus tardive dans la fonction publique minorera cette charge.

M. Bernard Cieutat a conclu en indiquant que le commissariat général du Plan était désormais chargé d'une mission de prospection sur l'avenir des retraites et leur financement, ce qui permettra d'actualiser le rapport sur les retraites de 1995.

M. François Logerot a ensuite abordé la question des rebudgétisations. Il a fait observer qu'un certain nombre d'opérations de clarification introduites dans le projet de loi de finances pour 1999 avaient pour origine des observations de la Cour des Comptes, ou des études particulières menées par elle pour répondre aux questions des commissions des finances, et particulièrement à celle du Sénat. Concernant le problème des "crédits d'article" au budget des services financiers, il a indiqué qu'il s'agissait d'une incohérence de la présentation budgétaire dans la mesure où des dépenses n'étaient pas retracées dans le budget de l'Etat, alors que les recettes les finançant y figuraient. Il a ajouté que la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 avait définitivement convaincu le Gouvernement de modifier sa présentation budgétaire. Il a par ailleurs indiqué que les opérations faites par voie de comptes de classe 4 (comptes de tiers) étaient réintégrées dans le budget pour 1999 pour 138 millions de francs.

M. François Logerot a estimé qu'il restait toutefois d'autres opérations extra-budgétaires qu'il convenait de réintégrer dans le budget de l'Etat. Il a cité les fonds d'honoraires du ministère de l'équipement pour 900 millions de francs, les fonds d'honoraires du génie rural pour 400 millions de francs, et les comptes de classe 4 du ministère des finances, tels les frais de service des comptables du Trésor, pour lesquels il n'existe aucune centralisation comptable nationale.

M. François Logerot a déclaré que les opérations de remboursement de la taxe à la valeur ajoutée aux entreprises, consécutives à la suppression du décalage d'un mois, sont traitées en opérations de trésorerie, alors qu'il s'agit d'opérations de caractère budgétaire. Il a également regretté que le remboursement à l'Etat de la dette de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) soit intégralement retracé au budget général, alors que la partie en capital correspondant à 5,8 milliards de francs avait été intégralement traitée en opération de trésorerie. Concernant les opérations de défaisance, il a indiqué que les sommes versées à l'établissement public de financement et de réalisation (EPFR) ne lui avaient pas permis d'honorer les charges de l'emprunt contracté auprès du Crédit lyonnais, ce qui avait entraîné des pénalités de retard de 1 milliard de francs. Il a alors mis en évidence le paradoxe aux termes duquel l'établissement public de défaisance du Comptoir des Entrepreneurs avait, quant à lui, reçu une dotation supérieure à ses besoins réels. Enfin, il a regretté que des dépenses de fonctionnement des administrations de l'Etat, notamment du ministère de l'équipement, soient imputées sur les dépenses de certains comptes spéciaux du Trésor, en contravention avec les dispositions de l'ordonnance organique.

S'agissant des recettes attendues de la privatisation du Crédit lyonnais en 1999, il a fait observer que les recettes prévues au titre des privatisations s'élevaient à 17 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999. Cette somme correspond au complément de recettes dégagé par la privatisation du groupement des assurances nationales (GAN) et à l'extension de la mise sur le marché des actions de France Télécom. Il a convenu qu'aucune recette n'était inscrite pour la privatisation du Crédit lyonnais ou pour celle du Crédit foncier de France. Il a toutefois indiqué que l'affichage de prévision de recettes se révélait très difficile dans la mesure où la capitalisation boursière était fluctuante et surtout parce qu'il était dangereux d'afficher des prévisions trop excessives, qui pouvaient décourager des repreneurs ou, au contraire, des prévisions trop faibles qui pouvaient constituer un signe négatif pour les négociations à venir. Il a fait observer que les dotations inscrites sur la ligne correspondante n'avaient jamais été conformes aux réalisations : en 1995, 55 milliards de francs étaient prévus mais seulement 21 milliards de francs ont été réalisés, en 1996, 22 milliards de francs étaient inscrits mais seulement 13 milliards de francs ont pu être réalisés, en 1997, 27 milliards de francs étaient inscrits mais 59 milliards de francs ont finalement été réalisés. En 1998, l'objectif inscrit en loi de finances ne devrait pas être atteint.

M. Michel Charasse s'est félicité de l'étude menée par la Cour des Comptes sur la fonction publique, ses effectifs, ses rémunérations.

S'agissant du régime indemnitaire, il a tenu à préciser que les fonds de concours du ministère des finances, qui viennent d'être réintégrés dans le projet de loi de finances pour 1999, étaient clairement identifiés, à la différence de structures similaires existant au sein d'autres ministères. Il a également distingué les régimes indemnitaires correspondant à l'exercice effectif de responsabilités et à la prise de risques de ceux relevant de stratifications historiques. De même il s'est interrogé sur les modalités de gestion des effectifs de la fonction publique, et notamment sur l'utilisation de la mobilité dans l'intérêt du service. Il a enfin souhaité que l'étude de la Cour des Comptes soit étendue aux entreprises publiques.

S'agissant de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il a rappelé la nécessité de l'autorisation préalable du Parlement en matière des dépenses, l'importance de l'article d'équilibre et l'intérêt que présente le mécanisme dit de la " régulation budgétaire ", ainsi que la nécessaire distinction entre l'autorisation et l'obligation de dépense.

Enfin, évoquant, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la Coopération, sa récente mission en Afrique, il a fait état de deux affaires, notamment en matière de livraison d'aide alimentaire à caractère humanitaire, qui pouvaient relever de la compétence de la Cour des Comptes.

M. Roland du Luart , après s'être félicité de la qualité des travaux de la Cour, s'est interrogé sur les suites effectivement données à ses conclusions. S'agissant de l'étude menée sur la fonction publique et ses rémunérations, il a souhaité en connaître la date de parution afin que celle-ci puisse clarifier le débat en la matière, trop souvent polémique et excessif.

Il a enfin souhaité obtenir des informations quant au niveau réel des primes versées à certains corps techniques de l'Etat.

Partant de la situation de l'EPFR et des modalités de sa mise en place, M. Yann Gaillard a souhaité que soient examinées les conditions dans lesquelles cette structure avait travaillé, ainsi que son coût financier. Il s'est par ailleurs interrogé sur la nature précise et l'évolution à venir des relations existant entre l'EPFR et le CDR (comptoir de réalisation) et il a souhaité, que la Cour des Comptes puisse apporter son éclairage en ce domaine.

M. Pierre Joxe , Premier Président de la Cour des Comptes, s'agissant du travail actuellement effectué par la Cour des Comptes en matière de rémunérations au sein de la fonction publique en a reconnu la difficulté technique, notamment en raison du nécessaire respect du caractère contradictoire de la procédure. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions quant aux faits évoqués par M. Michel Charasse en sa qualité de rapporteur spécial pour mieux orienter l'action de contrôle de la Cour des Comptes.

Répondant à M. Roland du Luart, il lui a indiqué que, lorsque les pressions, qu'elles émanent du Parlement, du Gouvernement ou de l'opinion publique étaient fortes, les rapports et études de la Cour connaissaient des suites rapides, mais qu'en tout état de cause, la Cour ne disposait pas en principe de pouvoir de sanction propre. A ce titre, évoquant les auditions publiques menées en ces matières par le Parlement britannique, il a estimé qu'elles pouvaient constituer un exemple transposable en France, si le Parlement français le jugeait opportun.

S'agissant des rémunérations des ministres, il a rappelé que celles-ci étaient réglementées et prévues de façon très précise. De façon plus générale, il a indiqué que les travaux de la Cour permettraient de tracer un panorama clair et complet de la situation de l'ensemble des rémunérations publiques.

En réponse à M. Yann Gaillard, il a convenu de l'intérêt et de la nécessité, pour la Cour des Comptes, d'étudier la situation de l'EPFR, tout en soulignant la diversité, voire la complexité, des intérêts, notamment financiers, en cause.

Il a enfin souligné l'utilité, notamment pour apprécier l'effectivité des politiques publiques, des synergies pouvant exister entre le développement de la fonction de contrôle du Parlement et les travaux menés en ce domaine par la Cour des Comptes.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes , a apporté des précisions à M.  Roland du Luart sur les montants respectifs des indemnités perçues par les fonctionnaires du génie rural et ceux des ponts et chaussées.

S'agissant de la situation de l'EPFR, il a convenu de la justesse du propos de M. Yann Gaillard et souhaité, à ce titre, de façon plus générale, qu'une étude de synthèse soit menée par la Cour sur les opérations de défaisance.

M. Alain Lambert, président , a tenu à remercier M. Pierre Joxe pour l'intérêt et les perspectives ouvertes par son audition en matière de développement de la fonction de contrôle du Parlement.