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Sommaire

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

DEUXIEME PARTIE :
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPECIALES

I.

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNEE 1999
I. OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF
A. Budget général
ARTICLE 44

Budget Général - Services Votés

Commentaire : le présent article fixe à 1.844 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 1999.

L'ordonnance organique (article 33) définit les services votés comme "le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement". Elle dispose en outre (article 41) que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les service votés.

La part des services votés dans le total des crédits bruts demandés pour 1999 s'établit à 92,6 % au lieu de 94,9 % en 1998, 94,0 % en 1997, 92,8 % en 1996, 94,3 % en 1995, 91,5 % en 1994 et 93,5 % en 1993.

Les services votés sont égaux à la somme des crédits initiaux votés dans la précédente loi de finances (les crédits ouverts en collectif budgétaire ne sont donc pas pris en compte) et des mesures acquises.

Pour 1998, les dépenses du budget général s'établissent comme suit (en milliards de francs) :




1.586,67


+


279,24


+


13,81


=


1.879,72

 

1.781,39 (services votés)

(dépenses du budget général)

 

(remboursements et dégrèvements)

 

(recettes en atté-nuation de dépenses)

 

(crédits votés)

 

98,34 (mesures nouvelles)

Pour 1999, l'égalité définitionnelle est la suivante (dans le projet de loi) :




1.669,21


+


306,67


+


16,00


=


1.991,88

 

1.844,12 (services votés)

(dépenses du budget général)

 

(remboursements et dégrèvements)

 

(recettes en atté-nuation de dépenses)

 

(crédits votés)

 

147,75 (mesures nouvelles)

L'accroissement de 82,5 milliards de francs des dépenses du budget général résulte donc d'une augmentation de 62,7 milliards de francs des services votés corrigée des variations en mesures nouvelles (+ 49,4), en remboursements et dégrèvements (- 27,4) et en recettes en atténuation de dépenses (- 2,2). Il convient ensuite de tenir compte des mesures acquises (+ 29,3).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 82,1 milliards de francs le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits se présentent ainsi (en francs) :



 

Projet de loi

Texte adopté par l'Assemblée nationale

Variation

Titre I

22.059.275.000

22.059.275.000

0

Titre II

106.472.500

106.472.500

0

Titre III

26.727.211.377

26.951.545.323

224.333.946

Titre IV

32.888.898.109

32.959.992.109

71.094.000

Total

81.781.856.986

82.077.284.932

295.427.946

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 46

Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale ouvre, au titre des mesures nouvelles, 80,6 milliards de francs en autorisations de programme et 42,6 milliards de francs en crédits de paiement des dépenses en capital des services civils.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures ainsi qu'il suit :

Autorisations de programme

Titre V : + 1.000.000 F

Titre VI : + 487.300.000 F

Crédits de paiement

Titre V : + 1.000.000 F

Titre VI :  487.300.000 F



Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 47

Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires

Le présent article a été rattaché aux crédits de la Défense (Titre III) et analysé dans l'annexe n° 44 au rapport Sénat n° 66 (M. François Trucy, rapporteur spécial).



Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48

Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires

Le présent article a été rattaché aux crédits de la Défense (Titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 43 au rapport Sénat n° 66 (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Budgets Annexes

ARTICLE 49

Budgets annexes - Services votés

Commentaire : le présent article arrête à 102,9 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre des services votés des budgets annexes.

Cette somme est ainsi répartie (en millions de francs) :



Aviation civile

7.499,4

Journaux officiels

877,6

Légion d'honneur

107,3

Ordre de la Libération

4,1  

Monnaies et médailles

1.007,6

Prestations sociales agricoles

93,5

Total

102.944,2

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50

Budgets annexes - Mesures nouvelles

Commentaire : Le présent article ouvre, au titre des mesures nouvelles, 1,66 milliard de francs en autorisations de programme et 2,70 milliards de francs en crédits.

Ces sommes se répartissent comme suit :

Autorisations de programme :


Aviation civile

1.590.570.000 F

Journaux officiels

28.087.000 F

Légion d'honneur

4.930.000 F

Ordre de la Libération

850.000 F

Monnaies et médailles

39.720.000 F

Total

1.664.157.000 F

Crédits :



Aviation civile

1.214.771.870 F

Journaux officiels

202.369.414 F

Légion d'honneur

5.913.892 F

Ordre de la Libération

866.533 F

Monnaies et médailles

374.831.735 F

Prestations sociales agricoles

898.951.443 F

Total

2.697.704.887 F

L'Assemblée nationale a modifié le montant des crédits de prestations sociales agricoles de 500 millions de francs afin de financer l'augmentation des petites retraites agricoles (le financement en étant fourni par l'augmentation à due concurrence de la subvention d'équilibre versée par le ministère de l'agriculture et de la pêche).

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de ses rapporteurs spéciaux sur les budgets annexes, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

Les articles suivants :

ARTICLE 51

Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-12 "Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés" (FSH)
ARTICLE 52

Modification des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-22 "Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France" (FARIF)
ARTICLE 53

Modification des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété"
et programmation de la clôture du compte
ARTICLE 54

Comptes d'affectation spéciale.- Opérations définitives.- Services votés
ARTICLE 55
Comptes d'affectation spéciale.- Opérations définitives.-
Mesures nouvelles

ont été examinés par le Sénat lors de sa séance du 28 novembre 1998 sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial (annexe n° 45 au présent rapport général Sénat n° 66).


II. OPÉRATIONS A CARACTÈRE TEMPORAIRE

Les articles suivants :

ARTICLE 56

Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire.
Services votés
ARTICLE 57

Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles
ARTICLE 58

Comptes de prêts. Mesures nouvelles

ont été examinés par le Sénat lors de sa séance du 28 novembre 1998 sur le rapport spécial présenté par M. Paul Loridant (annexe n° 45 au rapport général Sénat n° 66).

III. DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 59

Autorisation de perception des taxes parafiscales

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 1999.

La liste de ces taxes figure à l'Etat E joint au projet de loi de finances. Les lignes 44 et 45 font l'objet d'un examen dans le rapport spécial de M. Claude Belot (annexe n° 8 au présent rapport n° 66).

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60

Crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 9

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.

La liste des crédits évaluatifs, autres que ceux énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 figure à l'état F. Le montant de ces autres crédits s'établit à 105,7 milliards de francs (102,7 milliards de francs en 1998).

60 Chapitres des 15 ministères font l'objet de crédits évaluatifs. Le principal d'entre eux est le chapitre 33-91 des charges communes, pour 54,4 milliards de francs, relatifs aux prestations et versements sociaux obligatoires au titre du personnel en activité (versements à la caisse nationale des allocations familiales, pour l'assurance-maladie, au fonds national d'aide au logement et à la compensation inter-régimes de sécurité sociale).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 61

Crédits provisionnels

Commentaire : le présent article fixe pour 1999, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.


Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 10

Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.

Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 "dépenses éventuelles" initialement doté de 600 millions de francs pour 1999 (contre 285 en 1998), puis de 300 millions de francs après le vote de l'Assemblée nationale (qui l'a donc réduit de 300 millions de francs, comme votre commission souhaitait d'ailleurs le faire).

Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62

Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au projet de loi de finances.


Ordonnance du 2 janvier 1959


Article 17

"Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant.

Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1er janvier de l'année en cours.

Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du sixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées."

Pour 1998, les reports se sont établis à 54,52 milliards de francs (soit - 5,1 % par rapport aux crédits de 1996 reportés sur 1997).

L'Assemblée nationale a adopté une modification à cet article : l'inscription du chapitre 34-98, Moyens de fonctionnement des services centraux (ligne nouvelle) aux crédits du ministère des anciens combattants.

Votre commission sera attentive à l'évolution des reports de crédits de 1998 à 1999 par rapport à ceux relatifs aux deux exercices précédents.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63

Approbation de la répartition du produit de la redevance
et approbation du produit attendu des recettes publicitaires
des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle

Cet article fait l'objet d'un commentaire dans le rapport spécial établi par M. Claude Belot (annexe n° 8 au présent rapport n° 66) au titre des crédits de la communication audiovisuelle.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
A. Mesures fiscales

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 64 A

Allégement du barème de l'impôt sur le revenu pour les années 1999, 2000, 2001 et 2002

Commentaire : le présent article additionnel tend à programmer un allégement du barème de l'impôt pour les revenus des années 1999, 2000, 2001 et 2002.

Votre commission vous propose de donner un tour concret à la conception de l'impôt sur le revenu développée à la fois dans le tome I du présent rapport et dans le commentaire de l'article 2 (tome II, fascicule 1).

Le régime de l'impôt sur le revenu doit être réformé. Le gouvernement en convient, mais il ne le fait pas. Il s'agit par un amendement de principe de lui montrer la voie en programmant un allégement progressif du barème, de façon à ce que le régime de l'impôt sur le revenu cesse de pénaliser l'effort et l'initiative.

En l'occurrence, ainsi que cela avait été annoncé lors de la discussion de la première partie de la loi de finances, l'amendement soumis à l'approbation du Sénat tend à reprendre le processus de diminution de l'impôt engagé par le gouvernement précédent en application de l'article 81 de la loi de finances pour 1997.

Ce plan s'étalait sur cinq ans. La première étape, qui concernait les revenus de 1996 et les impôts payés en 1997 a été appliquée. Il reste à mettre en oeuvre les quatre étapes suivantes.

Pour des raisons d'équilibre budgétaire, il n'a pas été possible à la commission de proposer la reprise de ce processus à partir des revenus de 1998. Cette réforme, qui doit refléter une volonté politique d'abaisser les prélèvements obligatoires, tend à la fois à alléger les taux et à relever le seuil de la première tranche, ce qui permet à la fois d'exonérer une plus large part de la population et d'avoir un système moins dissuasif, notamment pour les cadres.

Dès 1999, cela se traduirait par une baisse d'un point pour la première tranche, et de deux points pour la tranche supérieure.

Cette réforme doit être aussi replacée dans son contexte.

D'une part, l'abaissement des taux relativement plus important pour les tranches élevées est compensé par l'élimination des niches fiscales, qui, dans cette optique, est tout à fait légitime : il est préférable d'avoir des taux nominaux plus faibles assortis de moins d'exceptions, que d'afficher, comme c'est le cas actuellement, des taux élevés, mais compensés par de multiples possibilités d'échapper à l'impôt par utilisation des mécanismes d'incitation spécifiques.

D'autre part, il faut souligner qu'un tel amendement ne se conçoit que dans une politique de maîtrise de la dépense publique, une politique qui constitue le gage véritable d'allégements d'impôt qui s'élèvent globalement, première tranche comprise, à 90 milliards de francs environ sur cinq ans.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 64 A

Maintien à 20.000 francs du montant de l'abattement de 10 % dont bénéficient les retraités et les pensionnés

Commentaire : le présent article additionnel tend à fixer, à compter des revenus de 1999, à 20.000 francs, le montant de l'abattement dont bénéficient les retraités et pensionnés.

Il vous est proposé, comme cela avait été annoncé lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances, d'interrompre le processus de diminution de l'abattement de 10 % pour les pensions et retraites, tel qu'il avait été prévu en application des articles 6 et 92 de la loi de finances pour 1997, dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu décidée par le gouvernement de M. Alain Juppé.

En fait, les retraités et pensionnés pâtissent, ainsi que beaucoup de parlementaires l'ont fait remarquer au cours des débats, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, d'une certaine incohérence de l'attitude du gouvernement qui arrête le processus d'allégement du barème de l'impôt tout en maintenant celui de démantèlement de certains avantages fiscaux qui en étaient la contrepartie.

Pour les retraités, la situation est particulièrement injuste puisqu'ils ne bénéficient plus du relèvement programmé du seuil d'imposition, et sont frappés par une réduction considérable du plafond de l'abattement de 10 % sur le revenu.

On peut rappeler que cet abattement, égal à 31.900 francs en 1995 devait être réduit progressivement à 12.000 francs pour les revenus de l'année 2000, ce qui représente presque une division par trois et presque 20.000 F de revenu imposable supplémentaire. Un certain nombre de nos collègues se sont émus de la situation et ont déposé en première partie de la loi de finances, des amendements tendant à rétablir les niveaux d'abattement antérieurs.

Votre commission en avait approuvé l'esprit, mais avait préféré leur proposer de se rallier à un amendement de deuxième partie, identique à celui adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, mais supprimé en deuxième délibération à la demande du gouvernement. Celui-ci a fait valoir que cette mesure était "prématurée" et a pris l'engagement qu'elle sera prise en considération ultérieurement à l'issue de l'examen des perspectives financières des retraites qui a été confié par le Premier ministre au Commissaire général au plan.

Considérant qu'il convient de rassurer les intéressés dès aujourd'hui, il vous est proposé de prévoir le gel de l'abattement de 10 % sur les retraites et pensions dès le présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article additionnel qu'elle vous propose.

ARTICLE 64 A (nouveau)

Prorogation des incitations fiscales à l'investissement outre-mer

Commentaire : le présent article tend à proroger jusqu'au 31 décembre 2002 les incitations fiscales à l'investissement outre-mer prévues par la loi dite "loi Pons".

Le présent article, s'il résulte de dispositions introduites en première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, ne correspond pas au dispositif que les députés souhaitaient adopter.

I. LA DEMARCHE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a inscrit les amendements relatifs à la "loi Pons" qu'elle a déposés dans le cadre de la discussion de la deuxième partie de la loi de finances pour 1999 dans la continuité des modifications qu'elle avait déjà apportées à ce dispositif lors des débats sur la loi de finances pour 1998.

L'année dernière, les députés avaient supprimé la possibilité jusqu'alors offerte aux investisseurs d'outre-mer de déduire de leur revenu global leurs déficits relevant de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non professionnels. Depuis la loi de finances pour 1996, le droit commun veut en effet que les déficits relevant de BIC non professionnels ne peuvent plus s'imputer que sur des bénéfices de même nature. L'Assemblée nationale a donc procédé à ce qu'il est convenu d'appeler la "tunnelisation" des BIC non professionnels.

Cette modification avait pour but, selon les termes employés par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, d' "expurger [le dispositif] de ses capacités à développer un certain nombre d'effets pervers".

Toutefois, à la suite d'une mission effectuée dans les DOM-TOM, les membres de la majorité de l'Assemblée nationale ont été convaincus de l'efficacité des incitations fiscales en matière d'attraction des investissements outre-mer.

La loi Pons prévoit trois types d'incitation fiscales à l'investissement :

- la possibilité, prévue par l'article 163 tervicies du code général des impôts, pour les contribuables relevant de l'impôt sur le revenu de déduire du revenu net global le montant de certains investissements productifs réalisés outre-mer ;

- la possibilité, prévue par les article 217 undecies et 217 duodecies, pour les contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés de déduire du revenu net global le montant de certains investissements productifs réalisés outre-mer ;

- une réduction d'impôt sur le revenu pour les personnes physiques, calculée sur la base de certains investissements outre-mer dans les conditions fixées par l'article 199 undecies du code général des impôts.

Ces trois dispositifs n'ont pas suscité un enthousiasme d'égale ampleur chez les députés de la majorité de l'Assemblée nationale :

- ils se sont déclarés favorables aux mécanismes prévus par les articles 217 undecies et duodecies et par l'article 199 undecies. Pour marquer leur attachement à ces dispositions, ils ont proposé de les proroger jusqu'en 2005 ;

- en revanche, constatant que les dispositions de l'article 163 tervicies aboutissaient à réduire le revenu imposable de contribuables aisés, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale considère qu'il faudra, à terme, mettre fin à la possibilité offerte aux contribuables de l'impôt sur le revenu de déduire de leur revenu global net le montant des investissements réalisés outre-mer.

Toutefois, confrontés à la difficulté de proposer une alternative, les députés proposent de proroger ce dispositif, mais seulement jusqu'en 2002.

Le gouvernement a émis un avis défavorable à ces propositions de la commission des finances de l'Assemblée nationale et, au cours d'une deuxième délibération de l'article, les députés ont accepté de ramener la prorogation des trois dispositifs au 31 décembre 2002.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LA LOI PONS EST UN TOUT

Votre rapporteur général ne partage pas l'analyse de son homologue de l'Assemblée nationale qui distingue entre les "bons" et les "mauvais" aspects de la loi Pons. Car, s'il n'est pas contestable que les dispositions de l'article 163 tervicies permettent à certains contribuables de pratiquer l'optimisation fiscale (c'est le but de toute politique de défiscalisation), il n'est pas contestable non plus que les sommes ainsi investies profitent dans une large mesure à l'investissement productif dans les départements et territoire d'outre-mer. En outre, les investisseurs prennent des risques financiers en plaçant leurs capitaux outre-mer et, lorsque les investissements défiscalisés ne sont pas rentables, ils perdent de l'argent.

Par ailleurs, la suppression programmée du mécanisme qui s'est révélé le plus efficace et qui a drainé, entre 1992 et 1996, 16 des 18,26 milliards de francs investis outre-mer dans le cadre de la loi Pons, constitue une forme de remise en cause de la loi elle-même.

C'est pourquoi votre rapporteur général estime préférable de fixer une échéance unique pour les trois dispositifs d'incitation fiscale et, afin de marquer la confiance du Sénat en l'efficacité de ces mécanismes, de porter leur terme à 2005.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 64 B (nouveau)

Extension de l'agrément prévu pour la déduction de l'investissement outre-mer des revenus ou des résultats imposables

Commentaire : le présent article réduit de 10 à 2 millions de francs le montant total, par programme, des investissements réalisés dans l'ensemble des secteurs éligibles au bénéfice de la déduction pour investissements outre-mer sur les revenus ou résultats imposables, pour lesquels un agrément préalable est nécessaire.

I. LE DROIT EN VIGUEUR


Le régime de l'agrément applicable aux investissements réalisés dans le cadre de la loi Pons, c'est-à-dire ouvrant droit à déduction du montant des investissements des revenus et résultats imposables, est différent selon que les investissements réalisés concernent les secteurs d'activités dits "sensibles" ou les secteurs dits "non sensibles".

A. LE RÉGIME DES SECTEURS SENSIBLES

Les articles 163 tervicies et 217 undecies déterminent les modalités de la déduction du montant de certains investissements du revenu net global pour le paiement de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés.

Ils conditionnent la possibilité d'une telle déduction à un "agrément préalable du ministre chargé du budget", au premier franc, pour les secteurs d'activités dits "sensibles" :

- les transports ;

- la navigation de plaisance ;

- la pêche maritime ;

- la production et la diffusion audiovisuelles et cinématographiques ;

- la construction d'hôtels ou de résidence touristique ou parahôtelière ;

- les constructions nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial.

L'agrément est accordé, après avis du ministre chargé de l'outre-mer, aux investissements qui remplissent quatre critères :

- présenter un intérêt économique pour le département ;

- favoriser le maintien ou la création d'emploi ;

- s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement ;

- garantir la protection des investisseurs et des tiers.

L'octroi de l'agrément est tacite à défaut de réponse de l'administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande d'agrément.

B. LES SECTEURS "NON SENSIBLES"

Les articles 163 tervicies et 217 undecies comportent une deuxième liste de secteurs d'activités, dits "non sensibles", pour lesquels il n'est pas prévu de régime d'agrément.

Toutefois, s'agissant d'investissements dépassant un certain montant, porté de 30 millions de francs à 10 millions de francs en 1998, un accord préalable du ministre chargé du budget est nécessaire. L'accord est tacite si le ministre n'a pas formulé, selon l'article 217 undecies, d'"objections motivées" dans un délai de trois mois. L'article 163 tervicies prévoit un accord tacite si le ministre, "dans un délai de trois mois, ne s'y est pas opposé".

La procédure de l'accord préalable est moins lourde que celle de l'agrément. Elle n'oblige pas à remplir certains critères et ne fait pas l'objet d'un document formel, mais d'une simple lettre d'accord du ministre du budget. Toutefois, pour les investisseurs, les délais sont les mêmes et l'effet est similaire : il s'agit d'être autorisé par l'administration à réaliser un investissement.

Les secteurs considérés comme "non sensibles", c'est-à-dire ouvrant la possibilité de déduire le montant des investissements du revenu ou du résultat le montant des investissements, sont les suivants1(*) :

L'industrie ; la pêche ; l'hôtellerie ; le tourisme ; les énergies nouvelles ; l'agriculture ; le bâtiment et travaux publics ; les transports ; l'artisanat ; la maintenance au profit d'activités industrielles ; la production et la diffusion audiovisuelles et cinématographiques ; les investissements nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le texte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, devenu le présent article 64 B, tend à soumettre au contrôle de l'administration l'ensemble des investissements dont le montant, par programme, dépasse 2 millions de francs.

Pour ce faire, il modifie 1 du II de l'article 163 tervicies en indiquant que les investissements dans les secteurs "non sensibles" dont le montant est supérieur à 2 millions de francs "ne peuvent ouvrir droit à déduction que s'ils ont reçu un agrément préalable du ministre chargé du budget".

Au passage, les députés ont donc remplacé le système de l'accord préalable, applicable jusqu'ici, par celui de l'agrément.

Comparaison de l'ancienne et de la nouvelle rédaction du 1 du II de l'article 163 tervicies


Rédaction actuelle

Rédaction proposée

"Les investissements mentionnés au I [dans les secteurs dits "non sensibles"] et dont le montant total par programme est supérieur à 10.000.000 F ne peuvent ouvrir droit à déduction que s'ils ont été portés, préalablement à leur réalisation, à la connaissance du ministre chargé du budget et que ce dernier, dans un délai de trois mois, ne s'y est pas opposé.

Pour les investissements dont le montant total par programme est compris entre 10.000.000 F et 30.000.000 F, les dispositions du 1er alinéa sont applicables à ceux réalisés à compter du 1er janvier 1998
."

" Les investissements mentionnés au I et dont le montant total par programme est supérieur à 2.000.000 F ne peuvent ouvrir droit à déduction que s'ils ont reçu un agrément préalable du ministre chargé du budget ".

Le texte de l'article 64 B étend cette modification aux déductions sur l'impôt sur les sociétés mentionnées à l'article 217 undecies.

Le II de l'article 64 B prévoit que l'abaissement du seuil de 10 à 2millions de francs et le remplacement du système de l'accord préalable par un système d'agrément s'appliquent pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 1999. Par conséquent, pour les opérations lancées avant cette date, la rédaction actuelle des article 163 tervicies et 217 undecies continuera de s'appliquer.

Le texte initial de l'amendement présenté par la commission des finances de l'Assemblée nationale prévoyait un agrément au premier franc s'agissant de l'ensemble des investissements, réalisés dans les secteurs dits "sensibles" comme dans les secteurs dits "non sensibles".

Cette disposition a été modifiée à l'initiative du gouvernement, lors d'une deuxième délibération de l'article. Le gouvernement a en effet considéré que la mise en place d'un agrément au premier franc généralisé serait source de lourdeurs administratives. Les députés de l'outre-mer avaient proposé de fixer le seuil pour lequel l'agrément est nécessaire à 3 millions de francs.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

A. L'AGRÉMENT CONSTITUE UNE SECURITÉ POUR LES INVESTISSEURS


Votre rapporteur général est favorable à l'esprit de la loi Pons et considère que la défiscalisation est un puissant facteur d'attraction des investissements dans les départements et territoires d'outre-mer. Pour cette raison, il est favorable à une transparence totale du dispositif.

Il convient donc de ne pas revenir sur l'abaissement du montant des investissements déclenchant l'obligation de recueillir l'aval préalable de l'administration.

En outre, l'agrément est souhaité par les investisseurs eux-mêmes. Il constitue en effet un gage de la solidité de leur projet, et met fin aux éventuelles suspicions sur la nature des projets qu'ils financent.

Enfin, l'absence de réponse de l'administration dans un délai de trois mois "à compter de la réception de la demande d'agrément" vaut agrément tacite. Cette disposition permet d'éviter tout risque d' "embouteillage" administratif. Il a cependant été indiqué à votre rapporteur général que le délai de trois mois ne s'appliquait qu'à compter de la remise d'un dossier complet. Les délais de délivrance de l'agrément dépendent donc en grande partie de la qualité du dialogue entre l'administration et les investisseurs.

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Votre rapporteur général se propose de présenter trois amendements à cet article :

- le premier précise que l'agrément ne peut être refusé à un projet qui remplit tous les critères requis. La rédaction du deuxième alinéa du III de l'article 217 undecies, qui définit les conditions auxquelles l'agrément est accordé, est actuellement la suivante : "L'agrément peut être accordé, après qu'a été demandé l'avis du ministre des départements et territoires d'outre-mer, si l'investissement" remplit les quatre critères précédemment évoqués.

En raison du caractère particulièrement contraignant des critères (présenter un intérêt économique pour le département, favoriser le maintien ou la création d'emplois, s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement et garantir la protection des investisseurs et des tiers), votre rapporteur considère qu'il n'est pas opportun de laisser planer un doute sur le caractère automatique de la délivrance de l'agrément à l'investisseur. Il convient donc de transformer la compétence du ministre chargé du budget en compétence liée, et de rédiger ainsi le début de l'alinéa : "L'agrément est accordé, après ...".

Un telle rédaction s'inscrirait dans la continuité de celle retenue par l'article 77 de la loi du 2 juillet 1998, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. A cette occasion, notre Assemblée avait déjà proposé une modification de cette nature, et avait obtenu l'accord du gouvernement.

- les deux autres amendements sont d'ordre rédactionnel. La rédaction actuelle de l'article 217 undecies n'a pas tiré les conséquences, s'agissant des secteurs dits "non sensibles", de la transformation du système de l'accord préalable en système d'agrément, plus contraignant.

Si l'article était maintenu en l'état, les investissements dont le montant est supérieur à 10 millions de francs devraient obtenir à la fois l'agrément, instauré par le présent article pour les investissements supérieurs à 2 millions de francs, et l'accord préalable, auquel étaient soumis jusqu'ici les investissements supérieurs à 10 millions de francs.

Il importe donc de supprimer dans l'article 217 undecies, comme cela a été fait pour l'article 163 duodecies, les références à l'accord préalable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 64 C (nouveau)

Amélioration des incitations fiscales à l'investissement outre-mer pour les contribuables passibles de l'impôt sur les sociétés

Commentaire : Comme les deux précédents, le présent article résulte d'un amendement proposé par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il vise à autoriser l'investissement outre-mer par l'intermédiaire de structures transparentes pour les contribuables passibles de l'impôt sur les sociétés, et à interdire le cumul des dispositions de l'article 217 bis du code général des impôts - qui prévoient un abattement d'un tiers sur le résultat imposable - et de celles de l'article 217 undecies qui permettent la déduction de leur résultat imposable des investissements réalisés outre-mer par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés.

Le présent amendement met en application plusieurs des recommandations du rapport d'information de M. Didier Migaud sur la défiscalisation des investissements outre-mer2(*). Il vise notamment à encourager les investissements réalisés par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés, au motif, selon M. Migaud, que " le professionnalisme de ces opérateurs peut les amener, à la différence des personnes physiques, à accorder une attention significative au rendement économique de l'investissement, sans prêter un intérêt exclusif à la " carotte fiscale " qui constitue l'argument essentiel des démarcheurs en produits loi Pons ".

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

En vertu des articles 217 undecies et 217 duodecies3(*) du code général des impôts, les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés peuvent déduire de leurs résultats imposables le montant des investissements qu'elles réalisent directement dans certains secteurs d'activité avant le 31 décembre 2001 dans les départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer et dans les collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon.

Ces secteurs d'activité sont : l'industrie, la pêche, l'hôtellerie, le tourisme, les énergies nouvelles, l'agriculture, le bâtiment et les travaux publics, les transports et l'artisanat. La déduction s'applique également aux investissements productifs réalisés dans le secteur de la maintenance au profit d'activités industrielles, de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, aux investissements nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial et aux acquisitions ou constructions de logements neufs à usage locatif4(*).

Le montant déductible de l'investissement s'apprécie hors taxes et est diminué de la fraction du prix de revient financée par une subvention publique. Votre rapporteur tient à rappeler à cet égard que les exonérations fiscales éventuellement consenties par les organes exécutifs des collectivités d'outre-mer ne sont pas assimilables à des subventions publiques et ne doivent donc pas être soustraites du prix de revient des investissements.

L'investissement ouvrant droit à la déduction doit être conservé par l'entreprise pendant un délai de cinq ans à compter de son acquisition ou de sa création et doit être affecté à l'exploitation de l'entreprise utilisatrice.

Par ailleurs, en vertu du II de l'article 217 undecies, les entreprises qui souscrivent au capital de sociétés de développement régional des départements d'outre-mer ou de sociétés qui effectuent des investissements productifs dans les mêmes secteurs d'activités, peuvent déduire de leur résultat imposable une somme égale au montant de leur souscription. La société doit alors s'engager à maintenir l'affectation des biens à l'activité pendant cinq ans.

Dans ce cas, l'entreprise qui réalise l'investissement ne peut déduire de son résultat imposable que la fraction du prix de revient des investissements qui excède le montant des apports en capital ouvrant droit à la déduction ci-dessus.

Pour ouvrir droit à déduction, les investissements qui excèdent un montant de 10 millions de francs5(*) doivent au préalable avoir été portés à la connaissance du ministre du budget et n'avoir pas appelé d'objection motivée de sa part dans un délai de trois mois.

Toutefois, certains investissements doivent être agréés dès le premier franc : il s'agit des investissements réalisés dans les secteurs de la pêche maritime, des transports, de la navigation de plaisance, de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, ainsi que les investissements portant sur la construction d'hôtels ou de résidences à vocation touristique et les investissements nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial.

Dans ce cas, et depuis la loi de finances pour 1998, l'agrément peut être accordé par le ministre du budget, après avis du ministre des DOM-TOM, si l'investissement répond à quatre conditions cumulatives :

1. Présenter un intérêt économique pour le département6(*) dans lequel il est réalisé ;

2. Favoriser le maintien ou la création d'emplois dans ce département ;

3. S'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement ;

4. Garantir la protection des investisseurs et des tiers.

On peut toutefois s'étonner de la rédaction retenue : le fait que l'agrément " peut " être accordé laisse une marge discrétionnaire entre les mains de l'administration qui ne correspond pas au souhait du législateur dès lors que ce dernier a fixé quatre conditions pour l'octroi de l'agrément. Votre rapporteur vous proposera en conséquence un amendement tendant à transformer la compétence du ministre du budget en compétence liée.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

1. L'extension de l'avantage fiscal aux contribuables soumis à l'IS qui investissent outre-mer par l'intermédiaire de structures " translucides "


Pour investir dans les départements et territoires d'outre-mer et bénéficier des avantages de la loi " Pons ", il est fréquent que des entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés se " syndiquent " au sein d'une société de personnes soumise au régime d'imposition prévu à l'article 8 du code général des impôts7(*) ou d'un groupement d'intérêt économique (GIE), afin de mutualiser les risques.

Rappelons qu'en vertu de l'article 8 du CGI, une société de personnes (ou un GIE) n'a pas la qualité de contribuable en ce sens que ce n'est pas elle qui paiera l'impôt. Les bénéfices sont en effet taxés au nom des associés à raison de la quote-part de bénéfices qui leur revient. Ces bénéfices sont donc soumis à l'impôt dont relèvent les associés (impôt sur le revenu s'il s'agit d'associés personnes physiques et impôt sur les sociétés s'il s'agit d'associés personnes morales). De même, les associés peuvent imputer directement les déficits réalisés par la société de personnes sur leur revenu imposable. C'est ce que l'on appelle le régime de la " translucidité " ou de la " semi-transparence " qui permet la " remontée " des déficits.

Or il semblerait que les services fiscaux n'accordent pas aux associés de telles structures la possibilité de déduire de leurs résultats imposables le montant de l'investissement outre-mer effectué par la société lorsqu'ils sont assujettis à l'impôt sur les sociétés.

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale relève8(*) ainsi que l'agrément n'est pas délivré lorsque l'investissement n'est pas opéré directement par un contribuable passible de l'impôt sur les sociétés mais par l'entremise d'une société de personnes ou d'un groupement d'intérêt économique.

M. Didier Migaud considère que la non délivrance de l'agrément dans le cas d'un investissement réalisé par l'intermédiaire d'une société translucide n'a pas de base légale et résulte d'une interprétation abusive par l'administration du texte de l'article 217 undecies et de la volonté exprimée par le législateur et par le gouvernement.

L'administration fiscale raisonne en effet par élimination. Considérant que tout ce qui n'est pas explicitement permis est interdit, elle fait valoir que l'article 217 undecies réserve la possibilité de déduire le montant de l'investissement aux entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés qui réalisent directement l'investissement, ce qui exclut effectivement les sociétés dites " translucides " du bénéfice de la mesure.

Votre rapporteur observe toutefois que le paragraphe II de l'article 217 undecies permet aux entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés qui souscrivent au capital d'une SDR ou d'une société effectuant des investissements outre-mer, de déduire de leur revenu imposable une somme égale au montant total de leurs souscriptions. Le régime fiscal de la société qui réalise l'investissement outre-mer n'est pas précisé9(*) ce qui laisse une marge d'interprétation.

Par ailleurs, l'administration fiscale semble ignorer les dispositions de l'article 163 tervicies du code général des impôts10(*) qui prévoient explicitement que lorsqu'une société de personnes ou un GIE réalise des investissements outre-mer, les associés de cette société ou de ce groupement peuvent déduire de leurs revenus le montant de l'investissement à proportion de leurs droits dans la société ou le groupement. Or, s'il est vrai que l'article 163 tervicies figure dans le chapitre premier du code général des impôts relatif à l'impôt sur le revenu, il ne précise pas le régime fiscal auquel doivent être assujettis les associés ou membres des sociétés de personnes ou GIE.

Au total, et compte tenu de ce qui précède, il apparaît utile d'ajouter une mention identique à celle de l'article 163 tervicies dans l'article 217 undecies, afin que les contribuables passibles de l'impôt sur les sociétés disposent d'une base légale indiscutable pour déduire de leurs résultats imposables le montant des investissements qu'ils réalisent outre-mer à raison de leurs participations :

- dans les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts : sociétés en nom collectif, sociétés en commandite simple, sociétés civiles, sociétés en participation, SARL qui ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes...

- dans les groupements d'intérêt économique mentionnés à l'article 239 quater du même code ;

- dans les groupements européens d'intérêt économique mentionnés à l'article 239 quater C du même code.

Dans ce cas, la déduction est pratiquée par les associés ou membres dans une proportion correspondant à leurs droits dans la société ou le groupement.

De façon identique à ce qui est prévu à l'article 163 tervicies pour les associés de structures transparentes, le bénéfice de l'avantage fiscal serait subordonné à la détention par les associés de leurs parts dans la société de personnes ou le GIE qui réalise l'investissement, pendant un délai de cinq ans à compter de la réalisation de l'investissement. A défaut, ils devraient ajouter à leur résultat imposable de l'exercice de cession le montant des déductions qu'ils ont pratiquées.

Par ailleurs, le II du présent article interdit le cumul de cet avantage avec la déduction des amortissements autorisée par l'article 39 CA du code général des impôts.

L'article 39 CA du code général des impôts est issu de l'article 77 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF). Il permet aux associés d'une structure translucide qui effectue des opérations de crédit-bail ou de mise à disposition de biens, de déduire de leurs revenus imposables le montant des amortissements pratiqués sur ces biens, dans un certain nombre de cas strictement délimités : les biens doivent notamment être amortissables selon un mode dégressif sur une durée au moins égale à huit ans et doivent avoir été agréés par le ministre chargé du budget.

2. Le problème de l'abattement du tiers

L'article 217 bis du code général des impôts dispose que, jusqu'au 31 décembre 2001, les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer et appartenant à certains secteurs limitativement énumérés11(*) ne sont retenus pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés que pour les deux tiers de leur montant12(*). Concrètement, les résultats bénéficient donc d'un abattement d'un tiers.

Le rapport précité de M. Didier Migaud fait valoir que le cumul de cette mesure avec le régime de déduction des investissements sur les résultats, en application d'une instruction administrative de 1992, a eu pour effet de décourager, dans les DOM, les investissements des contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés dans la mesure où, paradoxalement, l'application simultanée des deux avantages fiscaux ne s'avère pas nécessairement favorable aux investisseurs.

En effet, une instruction du 16 juin 199213(*), prise pour l'application de l'article 238 bis HA du CGI (devenu l'article 217 undecies) précise que " lorsque l'immobilisation acquise ou créée par une entreprise dont les résultats sont soumis à l'impôt sur les sociétés est louée à un utilisateur qui exploite le bien dans l'un des secteurs de l'agriculture, de l'industrie, de l'hôtellerie, du tourisme, de la pêche, des énergies nouvelles, du bâtiment et des travaux publics, des transports ou de l'artisanat, l'entreprise propriétaire est soumise aux dispositions de l'article 217 bis du code général des impôts. Ces dispositions s'appliquent à tous les investissements réalisés à compter du 1er janvier 1992. "

Or, il semblerait que lorsque le propriétaire de l'investissement passible de l'impôt sur les sociétés n'est est pas l'utilisateur14(*), l'application de l'article 217 bis tel qu'il est interprété par l'instruction précitée ait pour effet de réduire d'un tiers le montant de l'investissement que l'entreprise peut déduire de son résultat imposable en application de l'article 217 undecies, ce qui atténue donc l'avantage fiscal dont il bénéficie.

A titre d'exemple, une entreprise dont le résultat imposable global est de 100, qui réalise un investissement de 60 dans le cadre de la loi Pons, ne peut déduire que 60 - 20 (33,33 % x 60) = 40 de son résultat imposable. Il lui reste donc 60 de résultat imposable passible d'un impôt sur les sociétés de 40 % pour les exercices clos en 1999. Le montant de son imposition est donc de 24.

Si, en revanche, l'entreprise propriétaire du bien n'appliquait pas les dispositions de l'article 217 bis telles qu'elles sont interprétées par l'administration, elle pourrait déduire l'intégralité du montant de l'investissement de son résultat imposable, soit 60. Il lui resterait donc 40 de résultat imposable et la société acquitterait un impôt de 16.

Le 3° du I du présent article a pour objet d'interdire l'application des dispositions de l'articles 217 bis du code général des impôts pour les sociétés qui donnent en location les biens qui ont donné lieu à la défiscalisation prévue par l'article 217 undecies, ce qui est, comme le rappelle M. Migaud, conforme au principe fiscal selon lequel on ne peut cumuler deux avantages fiscaux différents.

La rédaction de cet alinéa reflète l'ambiguïté du statut fiscal qui s'attache aux investissements réalisés par une société soumise à l'impôt sur les sociétés et loués par cette société à l'utilisateur final du bien.

En effet, en disposant que l'abattement prévu par l'article 217 bis n'est applicable ni pour le calcul de la déduction prévue à l'article 217 undecies, ni aux résultats acquis pendant la durée normale d'utilisation des investissements ayant donné lieu à cette déduction, le 3° du I du présent article ne se réfère pas à " l'existant " mais à l'application de l'article 217 bis telle qu'elle résulte de l'interprétation qui en est faite par l'instruction fiscale précitée.

Il faut en effet rappeler que l'abattement de l'article 217 bis s'impute en principe sur les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer, et non pas sur la déduction prévue à l'article 217 undecies comme le laisse entendre la rédaction que nous propose M. Migaud.

La disposition qui nous est soumise vise ainsi à corriger par la loi une pratique qui résulte de la doctrine administrative, ce qui semble à votre rapporteur peu rigoureux.

Il est à craindre, en outre, qu'une interprétation extensive de cette disposition conduise l'administration fiscale à interdire le cumul des dispositions des articles 217 bis et 217 undecies pour les contribuables qui exploitent eux-mêmes les investissements qui ont donné lieu à déduction

fiscale. Or, si une telle interdiction peut être favorable aux contribuables localisés en métropole qui se servent des investissements outre-mer pour réduire leur résultat imposable (voir exemple infra), elle peut s'avérer très pénalisante pour toutes les entreprises " domiennes " qui bénéficiaient jusqu'à présent de la déduction fiscale de leurs investissements puis de la réfaction d'un tiers sur le solde ainsi obtenu de leurs résultats imposables.

S'agissant des sociétés implantées en métropole qui investissent outre-mer, le cumul des dispositions des articles 217 bis et 217 undecies a pour conséquence de réduire le montant du déficit qu'elles peuvent imputer sur leur résultat global.

Le tableau ci-après illustre ainsi le cas d'une société dont le résultat fiscal global en métropole est de 20 millions de francs et qui effectue un investissement d'un montant (hors taxes et subventions publiques) de 10 millions de francs dans l'un des secteurs éligibles au dispositif de l'article 217 bis du CGI :



On constate que l'application de l'abattement d'un tiers a pour conséquence de réduire de 3,5 millions de francs la première année le montant du résultat fiscal déficitaire de l'exploitation outre-mer qu'elle peut imputer sur son revenu global. Si la société n'avait pas fait application de l'article 217 bis, elle aurait pu ramener son résultat imposable à 9,5 millions de francs au lieu de 13 millions de francs, comme l'illustre le tableau ci-après :



L'interdiction de l'application simultanée de la défiscalisation et de la réfaction d'un tiers leur sera donc favorable.

En revanche, une telle interdiction est clairement pénalisante pour les entreprises situées dans les départements d'outre-mer, comme l'illustre l'exemple suivant :

Une entreprise qui réalise un investissement de 60 dans le cadre de la loi Pons et dont le résultat imposable est de 100 pouvait jusqu'à présent déduire l'investissement de ce résultat la première année (100 - 60 = 40), puis réduire le résultat ainsi obtenu d'un tiers en application de l'article 217 bis, ce qui ramenait son résultat imposable à 26,7.

En application des dispositions du présent article, elle ne pourra plus procéder à l'abattement d'un tiers et devra acquitter l'impôt sur les sociétés sur un résultat de 40.

En outre, en application de la mesure que proposent nos collègues députés, si l'entrepreneur choisit de bénéficier des dispositions de l'article 217 undecies - c'est-à-dire de la défiscalisation du montant de son investissement - il renonce à bénéficier de l'abattement du tiers sur ses résultats pendant la durée normale d'utilisation des investissements.

Pour ne pas perdre le bénéfice de l'abattement d'un tiers pour ses autres résultats, il devra constituer une structure fiscale distincte dans laquelle il individualisera l'investissement ayant donné lieu à la déduction au titre de l'article 217 undecies pour l'imposition de ses résultats, contrainte que l'on peut juger excessive.

La disposition proposée par l'Assemblée nationale risque donc de produire des effets contraires à l'objectif recherché par M. Didier Migaud qui est de renforcer l'intérêt de la défiscalisation pour les investissements des entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


ARTICLE 64

Reconduction du crédit d'impôt recherche

Commentaire : le présent article propose de :

- reconduire pour cinq ans, jusqu'en 2003, le crédit d'impôt recherche (CIR) ;


- modifier les possibilités d'option ainsi que la base de calcul du CIR à raison des dépenses exposées les années précédentes ;

- supprimer la modulation territoriale de la prise en compte des dépenses de personnel ;

- et apporter des modifications à la nature juridique du CIR et à son calcul dans le cadre du régime des groupes de sociétés.

Le crédit d'impôt recherche a été l'objet, en 1998, de plusieurs études, notamment celle réalisée par M. Henri Guillaume dans le cadre de son rapport La technologie et l'innovation, remis au Gouvernement en mars dernier, ainsi que celle établie en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1998.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

A. UN DISPOSITIF SIMPLE


Le crédit d'impôt recherche a été créé par l'article 67 de la loi de finances pour 1983. Il est codifié à l'article 244 quater B du code général des impôts.

Le CIR consiste en une réduction de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu dû par les entreprises, représentant 50 % de la différence entre, d'une part, les dépenses de recherche de l'année civile, et, d'autre part, la moyenne des mêmes dépenses engagées au cours des deux années précédentes et revalorisées selon l'indice des prix.

Toutefois, pour les entreprises nouvelles ou qui exposent des dépenses de recherche pour la première fois, le crédit d'impôt afférent à l'année de création ou de première réalisation des dépenses est égal à 50 % des dépenses de recherche éligibles exposées au cours de l'année ; ce même montant sert de base de référence pour le calcul du crédit de l'année suivante.

En cas de diminution des dépenses de recherche d'une année par rapport à la moyenne de celles exposées les deux années précédentes, une somme égale à 50 % de cette différence est imputée, dans la limite des crédits obtenus antérieurement, sur les crédits d'impôt suivants, sans limitation de temps. On parle alors de " crédit d'impôt négatif ".

Cette mesure a été régulièrement reconduite depuis 1983, la dernière fois par le projet de loi de finances pour 1996.

Huit types de dépenses ouvrent droit au crédit d'impôt recherche :

- les salaires des ingénieurs et des techniciens de recherche ;

- les frais de fonctionnement calculés de façon forfaitaire en fonction des salaires versés ;

- la sous-traitance de recherche effectuée par des organismes agréés par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie ;

- les dotations aux amortissements des immobilisations affectées à la recherche et au développement ;

- les frais de dépôts et de maintenance des brevets ;

- les dotations aux amortissements des brevets acquis en vue de la recherche ;

- certaines dépenses de normalisation ;

- les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises individuelles du secteur textile.

Le montant du crédit d'impôt est limité à 40 millions de francs par entreprise et par an.

Le crédit d'impôt recherche est subordonné à une option irrévocable du bénéficiaire qui s'engage à transmettre chaque année une déclaration, sous peine de ne plus bénéficier du dispositif. Cette option résulte du dépôt de la déclaration spéciale relative au CIR qui doit être déposée dans les mêmes délais que la déclaration annuelle des résultats. Ce dispositif paraît tout à fait légitime puisqu'il s'agit d'inciter les entreprises à s'engager dans un effort durable de recherche.

Depuis 1997, toute entreprise qui le désire peut consulter l'administration sur l'éligibilité d'un projet de recherche-développement, préalablement au démarrage des travaux. La réponse de l'administration doit intervenir dans un délai de six mois, au delà duquel un accord est réputé obtenu et opposable lors de contrôles ultérieurs. Cette procédure est appelée rescrit fiscal. Cette consultation n'a aucun caractère obligatoire et n'oblige pas l'entreprise à attendre l'avis pour commencer ses travaux. Seule la demande de rescrit doit être préalable au démarrage des travaux. Cette possibilité de rescrit donne une plus grande sécurité juridique et comptable mais, selon le rapport établi en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1999, " très peu d'entreprises ont jusqu'à présent demandé à bénéficier de cette possibilité ".

B. LE BILAN DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE


Ce bilan a été dressé par le rapport précité de M. Henri Guillaume.

L'auteur a d'abord insisté sur le fait que la connaissance du CIR et de ses effets était " lacunaire " , en raison de fichiers statistiques incomplets et d'études sur son impact insuffisantes.

Le rapport note, tout d'abord, que le nombre de bénéficiaires du crédit d'impôt est en forte diminution - de moitié - depuis le début des années 1990, son montant connaissant la même évolution. Le rapport des entreprises bénéficiaires aux entreprises déclarantes est en baisse sensible (85 % en 1990, 50 % en 1995). Ces évolutions trouvent leur origine dans la conjoncture atone qui a caractérisé la première moitié de la décennie.

Le total des dépenses de recherche-développement des entreprises déclarantes s'est élevé, en 1995, à 67 milliards de francs, celui des entreprises bénéficiaires à 42 milliards. La moyenne des dépenses de recherche par entreprise bénéficiaire s'établit à 11,2 millions de francs. Le crédit d'impôt moyen par entreprise bénéficiaire est de 790.000 francs. L'effet du plafonnement ne se fait sentir que sur environ 0,3 % des entreprises bénéficiaires.

Que l'analyse porte sur la taille ou sur le niveau du chiffre d'affaires, elle montre que le crédit d'impôt recherche procure un avantage aux PME-PMI, notamment aux très petites entreprises (moins de 20 salariés). Les entreprises de moins de 50 millions de chiffre d'affaires réalisent 7 % des dépenses globales de recherche-développement et obtiennent 23 % des crédits d'impôt consentis au niveau national. Les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 50 et 500 millions de francs, représentent 17 % des dépenses et 39 % du CIR. Enfin, les entreprises de plus de 500 millions de francs de chiffre d'affaires totalisent 76 % des frais de recherche, mais ne bénéficient que de 48 % du crédit d'impôt.

Les entreprises nouvelles représentent une part faible, et en diminution depuis 1991, du total des déclarations enregistrées. En revanche, le nombre d'entreprises engageant pour la première fois des dépenses de recherche éligibles au CIR n'est pas négligeable (8,5 % des entreprises déclarantes et 5,8 % du CIR en 1995).

En montant, les secteurs concernant le matériel électronique, le matériel de précision, l'ingénierie, les services des transports, les études et conseil, l'informatique connaissent une progression tout à fait significative tandis que les secteurs relatifs au textile, habillement, chaussures, au bois ameublement, à la métallurgie ou aux constructions mécaniques et aéronautiques représentent une part du CIR en nette diminution.

Les dépenses de personnel ont représenté, de 1991 à 1995, en moyenne 40 % des dépenses de recherche éligibles au titre du CIR, les dépenses de fonctionnement 30 % et les opérations sous-traitées à des organismes agréés 17 %. Le secteur textile n'a représenté que 1,5 % des dépenses déclarées.

La sortie, pour une entreprise, du dispositif du crédit d'impôt recherche lui interdit d'en bénéficier ultérieurement. Par conséquent, une grande entreprise préférera souvent y demeurer même si ses dépenses de recherche se stabilisent ou diminuent. Dès lors, une entreprise présente au sein du dispositif ne bénéficiera pas nécessairement du crédit d'impôt. Au total, entre 1985 et 1992, 21.500 entreprises ont rempli une déclaration de CIR : la quasi-totalité en a bénéficié au moins une fois.

La durée de la présence dans la mesure était assez longue au début de sa mise en place puis n'a cessé de diminuer. Depuis 1990, environ 40 % des entreprises réclamant le CIR ne font leur demande qu'une seule année et quittent, par conséquent, immédiatement le dispositif. Il s'agit, le plus souvent, de PME ou d'entreprises nouvelles ayant disparu assez rapidement. M. Henri Guillaume, tentant d'expliquer ce phénomène, évoque la possibilité que les entreprises attendent peut-être davantage une aide ponctuelle et conséquente - pour le démarrage d'une activité par exemple - qu'un apport régulier et de moindre amplitude.

M. Henri Guillaume conclut que le crédit d'impôt recherche est " un dispositif simple, globalement satisfaisant ".

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE MÉCANISME DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE


Ce mécanisme est régi par l'article 244 quater B du code général des impôts.

Le A du I du présent article propose d'apporter trois modifications à l'article 244 quater B.

En premier lieu, le régime d'option des entreprises nouvelles pour le CIR est simplifié, l'option étant réservée au cas où de telles entreprises effectuent des dépenses de recherche éligibles. Le crédit d'impôt est actuellement égal à 50 % des dépenses de recherche exposées par les entreprises nouvelles l'année de leur création et la première année au cours de laquelle elles réalisent leurs premières dépenses de recherche éligibles. Certaines entreprises nouvelles n'exposant aucune dépense éligible entrent dans le dispositif, alors qu'elles n'en ont pas besoin, étant incitées à le faire par la rédaction des dispositions actuelles. C'est pourquoi il est proposé de la simplifier.

Ensuite, le présent article apporte une modification rédactionnelle au troisième alinéa de l'article 244 quater B, afin de prendre en considération le crédit d'impôt " positif ou négatif " de chaque filiale. Le dispositif du CIR est en effet modifié (au III du présent article) dans le cadre du régime de groupe.

Enfin, le 3° du A du I du présent article propose deux alinéas relatifs au nouveau dispositif d'option au titre des années 1999 à 2003, période au cours de laquelle quatre catégories d'entreprises pourraient, sur option, bénéficier du CIR :

- les entreprises qui en ont fait application au titre de 1998 ;

- celles qui n'ont pas renouvelé leur option au titre des périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 ;

- celles qui n'ont jamais opté pour le régime du CIR ;

- celles qui réalisent leurs premières dépenses de recherche éligibles, l'option devant alors être exercée au titre de l'année au cours de laquelle de telles dépenses sont réalisées.

Le présent article précise que le crédit d'impôt des entreprises n'ayant pas renouvelé leur option au titre des périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 est calculé, à compter de 1999, en prenant en considération " les dépenses de recherche exposées depuis la dernière option valablement exercée ". Ainsi, les entreprises qui avaient quitté le dispositif pendant la période considérée ont la possibilité d'y revenir, une nouvelle faculté d'option leur étant ouverte.

Le B du I du présent article propose d'abroger le deuxième alinéa du c du II de l'article 244 quater B, relatif à la modulation territoriale de la prise en compte des autres dépenses de fonctionnement. En effet, l'article 15 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait introduit une modulation du taux applicable à ces dépenses en fonction des zones d'aménagement du territoire. Ainsi, le taux forfaitaire de prise en compte des dépenses de fonctionnement dans l'assiette du CIR a été modifié : antérieurement fixé à 75 %, il a été modulé en fonction de la localisation du personnel de recherche. Désormais, les dépenses de fonctionnement sont calculées aux taux de :

- 100 % pour les dépenses de personnel qui se rapportent aux chercheurs et techniciens de recherche affectés exclusivement dans les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) et les zones d'aménagement du territoire (ZAT) ;

- 65 % pour les dépenses de personnel qui se rapportent aux chercheurs et techniciens de recherche qui exercent tout ou partie de leur activité en région Ile-de-France ;

- 75 % des dépenses de personnels dans les autres cas.

Cette abrogation se traduirait par le retour au dispositif antérieur à 1995, c'est-à-dire l'application de 75 % pour l'ensemble du territoire.

Le Gouvernement tire ainsi les conclusions du rapport précité, établi en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1998, qui estime que " cette disposition ne semble pas avoir eu l'effet incitatif souhaité ". De même, le rapport Guillaume note " l'effet incertain des coefficients géographiques " , ajoutant que le CIR ne doit pas être considéré comme " un outil de la politique d'aménagement du territoire " mais plutôt comme " un soutien global à la compétitivité des entreprises innovantes ".

Le C du I du présent article, en abrogeant le IV bis de l'article 244 quater B du CGI, vise à supprimer les modalités d'application du CIR pour les années 1993 à 1995 et 1996 et 1998 qui n'ont pas lieu de s'appliquer sur la période 1999 à 2003.

B. LES MODALITÉS D'IMPUTATION DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

L'article 199 ter B du code général des impôts régit les modalités d'imputation du crédit d'impôt recherche aussi bien sur l'impôt sur le revenu que sur l'impôt sur les sociétés.

Le 1° du II du présent article modifie ces règles d'imputation sur deux points.

D'une part, l'excédent de crédit d'impôt, c'est-à-dire le crédit d'impôt non imputé, constitue au profit de l'entreprise une créance mobilisable sur l'Etat d'égal montant. Cette créance est inaliénable et incessible, sauf dans les conditions prévues par la loi n° 81-1 du 2 janvier 1981 modifiée dite " loi Dailly " qui facilite le crédit aux entreprises. Ainsi, la créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période.

D'autre part, il est prévu que, pour les entreprises créées à compter du 1er janvier 1999 qui remplissent les conditions mentionnées au II et au III de l'article 44 sexies du CGI, lequel prévoit une exonération temporaire d'impôt sur les bénéfices des entreprises nouvelles, la créance constatée au titre de l'année de création et des deux années suivantes est immédiatement remboursable.

Le 2° du II du présent article modifie le II de l'article 199 ter B qui concerne les modalités d'imputation des écarts à la baisse des dépenses de recherche sur les crédits d'impôt ultérieurs.

Le dispositif actuel est repris mais simplifié par intégration du taux de 50 % applicable aux dépenses exposées depuis 1986. Le crédit d'impôt négatif, désormais défini par la loi, qui trouve son origine au titre de 1992 ou d'une année antérieure, est annulé.

Il est enfin précisé que, en cas de fusion ou opération assimilée intervenant pendant les trois ans d'utilisation du CIR, le crédit d'impôt négatif de la société apporteuse est transféré à la société bénéficiaire de l'apport. Il s'agit d'éviter des opérations de fusion de structures filialisées uniquement destinées à effacer un crédit d'impôt négatif.

C. LE CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE DANS LE CADRE DU RÉGIME D'INTÉGRATION

L'article 223 O du code général des impôts concerne les modalités d'imputation sur le montant de l'impôt sur les sociétés dû par la société mère.

Le III du présent article propose de modifier les règles de calcul du crédit d'impôt recherche imputable par la société mère pour l'ensemble des sociétés membres du groupe, dans le cadre du régime d'intégration.

Actuellement, le crédit d'impôt recherche est pris en compte au niveau de chaque société d'un groupe. Les dispositions du I de l'article 199 ter B s'appliquent à la somme de ces crédits d'impôt, conformément au b du 1 de l'article 223 O. Dès lors, l'apparition d'un crédit d'impôt négatif au sein d'une filiale est sans effet sur le crédit d'impôt d'une autre filiale du même groupe.

Il est proposé de mettre un terme à ce dispositif en tenant compte, pour le calcul du crédit d'impôt imputable au niveau du groupe, des crédits d'impôt positifs et négatifs des sociétés membres du groupe.

II. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, modifié par cinq amendements.

Elle a d'abord adopté un amendement présenté par M. Thierry Carcenac tendant à revenir à la modulation territoriale, actuellement en vigueur, de la prise en compte des frais de fonctionnement, dont le dispositif a été exposé ci-dessus.

Elle a ensuite, à l'initiative de M. Michel Destot, adopté un amendement supprimant la condition d'agrément pour les dépenses réalisées au titre d'opérations confiées à des organismes de recherche publics ou des universités. Il s'agit d'encourager les entreprises à faire effectuer certains de leurs travaux de recherche par ces organismes et universités.

La troisième modification apportée par l'Assemblée nationale consiste à ne pas abroger, contrairement à ce que propose le projet du Gouvernement, le IV bis de l'article 244 quater B du code général des impôts, qui précise les modalités d'application du CIR pour les années 1993 à 1995 et 1996 à 1998. Cette abrogation aurait pour effet de supprimer la base légale du crédit d'impôt recherche utilisable à partir de 1999 au titre des dépenses exposées en 1998. Enfin, elle a adopté deux amendements d'ordre rédactionnel présentés par le Rapporteur général.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission estime que la reconduction du crédit d'impôt recherche et les modifications apportées à ce dispositif vont dans le bon sens. Elle approuve la décision de l'Assemblée nationale de préserver la modulation géographique du crédit d'impôt recherche, cette disposition lui apparaissant contribuer à l'aménagement du territoire. En outre, les conclusions du rapport Guillaume sur ce point, qui ont motivé le projet gouvernemental, apparaissent sujettes à caution : les chiffres avancés pour prouver l'inefficacité du dispositif datent de 1996, alors que la modulation géographique a seulement été introduite l'année précédente.

Toutefois, il apparaît qu'une amélioration pourrait être apportée aux dispositions proposées, notamment au III du présent article.

En effet, cette dernière disposition, comme il a été exposé plus haut, tend à considérer le crédit d'impôt recherche au niveau d'un groupe fiscalement intégré ; plus précisément, elle permet de prendre en compte des crédits d'impôt positifs et négatifs à l'intérieur du même groupe. Cette mesure contribue à la clarification du régime juridique et fiscal des groupes.

En revanche, il faudrait éviter que les crédits d'impôts négatifs apparus, avant le 1er janvier 1999, au niveau d'une société membre d'un groupe, ne soient imputés sur les crédits d'impôts positifs dans le cadre des nouvelles dispositions proposées. Un amendement sera présenté afin que l'apurement des crédits d'impôts négatifs apparus antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions du présent article soit réalisé selon le dispositif actuel, c'est-à-dire au niveau de chaque société d'un groupe.

Un second amendement, de coordination, sera proposé de manière à supprimer le IV du présent article, devenu inutile suite à l'abrogation, par l'Assemblée nationale, du B du I.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 64

Retour au taux d'imposition de droit commun pour les plus-values sur options de souscription ou d'achat d'actions

Commentaire : le présent article additionnel tend à revenir au taux d'imposition de droit commun de 16% pour les plus-values réalisées grâce à des options de souscription ou d'achat d'actions. Ce taux a été porté à 30% par la loi de finances pour 1996.

I. LE MÉCANISME DES PLANS D'OPTIONS SUR ACTIONS


Directement inspiré du "stock options plan" anglo-saxon, le plan d'options sur actions a été introduit en droit français par une loi du 31 décembre 1970, qui a complété la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales par les articles 208-1 à 208-8 relatifs aux options de souscription ou d'achat d'actions.

Il s'agit d'une forme mixte d'intéressement et de participation au capital, dans laquelle l'entreprise consent à son personnel le droit d'acquérir ses propres actions à des conditions privilégiées, lui offrant ainsi l'opportunité de réaliser une plus-value spécifique.

Son principe est simple. Le mécanisme s'inscrit dans le temps pour se décomposer en trois étapes bien distinctes.

1. L'attribution : la société attribue au bénéficiaire le droit, pendant une période donnée, de se porter acquéreur d'un certain nombre de titres à un prix déterminé. Ce prix, éventuellement inférieur au prix du marché, reste fixe pendant toute la période durant laquelle le droit, ou "option", est ouvert au bénéficiaire.

2. La levée : le bénéficiaire choisit de "lever" l'option qui lui a été attribuée, c'est-à-dire d'exercer son droit d'acquisition. Bien entendu, il n'a intérêt à le faire que si le cours, pour les actions cotées, ou la valeur, pour les actions non cotées, se sont maintenus ou ont progressé au-delà du prix invariable initialement fixé lors de l'attribution de l'option : il réalise alors une plus-value dite d'acquisition. Cette étape implique pour lui une sortie de fonds, puisqu'il doit payer au prix convenu les actions sur lesquelles portait son option.

3. La cession : le bénéficiaire revend les actions qu'il a acquises sur option15(*). Ce n'est qu'à ce stade qu'il rentre dans ses fonds et que la plus-value d'acquisition, jusque là virtuelle, se concrétise. Il peut par ailleurs réaliser une plus-value supplémentaire, dite de cession, si la valeur des actions a continué de s'apprécier depuis la levée de l'option.

Cette troisième et dernière étape constitue le fait générateur de l'impôt pour l'ensemble du processus.

Ainsi, le gain retiré d'un plan d'options sur actions est différé, aléatoire et lié à la contribution des bénéficiaires à la prospérité de l'entreprise. Ces trois caractéristiques font du plan d'options sur actions un instrument remarquablement efficace de motivation et de fidélisation des cadres supérieurs et dirigeants des sociétés.

Comme les autres mécanismes d'intéressement et de participation, le plan d'options sur actions bénéficie d'un régime fiscal et social avantageux.

II. UN RÉGIME FISCAL ET SOCIAL AVANTAGEUX MAIS MENACÉ

A. POUR LA SOCIÉTÉ


Indépendamment de son pouvoir de motivation du personnel, le plan d'options sur actions est une forme de rémunération particulièrement intéressante pour l'entreprise au regard de l'impôt et des cotisations sociales.

Tout d'abord, l'avantage représenté par la plus-value d'acquisition (différence entre le prix de souscription ou d'achat et la valeur réelle de l'action à la date de la levée de l'option) est exonérée des cotisations patronales de sécurité sociale ainsi que de toutes taxes assises sur les salaires.

Toutefois, cette exonération ne suffirait pas à rendre les plans d'option plus avantageux pour la société que les formes classiques de rémunération si les coûts correspondants n'étaient pas fiscalement considérés comme des charges déductibles du résultat imposable.

Tel n'était pas le cas dans le régime initial des plans d'options sur actions, et cette possibilité fondamentale de déduction a été introduite par la loi du 9 juillet 1984 sur le développement de l'initiative économique. Ainsi, l'article 217 quinquies du code général des impôts tel qu'il résulte de cette loi, dispose que "pour la détermination de leurs résultats fiscaux, les sociétés peuvent déduire les charges exposées du fait de la levée des options de souscription ou d'achat d'actions consenties à leurs salariés". C'est-à-dire :

- les frais de rachat des titres destinés à être remis au personnel, lorsqu'il s'agit d'options d'achat ;

- les frais d'augmentation de capital, lorsqu'il s'agit d'options de souscription ;

- les frais de gestion des actions rachetées ou émises jusqu'à la date de levée de l'option ;

- et surtout, les moins-values résultant pour la société de la différence entre le prix d'achat et la valeur réelle des actions.

Le coût des plans d'options sur actions se trouve ainsi fiscalement neutralisé pour la société qui recourt à cet instrument.

B. POUR LE BÉNÉFICIAIRE


En principe, la plus-value d'acquisition réalisée par le bénéficiaire d'une option est considérée comme un complément de salaire et soumise comme tel à l'impôt sur le revenu (article 80 bis I du code général des impôts). La taxation de cet avantage n'a pas lieu lors de la levée de l'option, mais lors de la cession des actions. Il est alors fait application d'un système de quotient destiné à atténuer les effets de la progressivité de l'impôt, qui prend en compte le nombre d'années entières écoulées entre la date d'attribution de l'option et la date de cession des titres (article 163 bis C II du code général des impôts).

Toutefois, l'avantage peut être soumis à un régime d'imposition plus favorable, sous réserve de deux conditions (article 163 bis C I du code général des impôts) :

- les actions acquises doivent revêtir la forme nominative ;

- elles doivent demeurer indisponibles pendant une période de cinq années à compter de la date d'attribution de l'option (et non de sa levée).

Si ces deux conditions sont remplies, la plus-value d'acquisition est taxée, toujours lors de la cession des titres, selon le régime des plus-values mobilières, au taux de 16 %.

Il est prévu par ailleurs un certain nombre de cas de force majeure où le possesseur d'actions acquises sur options peut exceptionnellement disposer de ses titres avant l'expiration du délai d'indisponibilité de cinq ans, sans perdre pour autant le bénéfice de ce régime d'imposition conditionné.

Ces hypothèses correspondent à certaines de celles qui autorisent le déblocage anticipé des fonds issus de la participation :

- licenciement du titulaire ;

- mise à la retraite du titulaire ;

- invalidité du titulaire ;

- décès du titulaire (au profit de ses héritiers).

Ce régime d'imposition est sensiblement plus avantageux que le précédent, puisque le taux d'imposition des plus-values mobilières est très inférieur au taux marginal d'impôt sur le revenu généralement atteint par les bénéficiaires d'options. Cela explique qu'en pratique la quasi-totalité des bénéficiaires d'options respectent le délai fiscal d'indisponibilité, pour se placer sous le régime d'imposition le plus favorable.

Enfin, l'avantage résultant de la levée d'options est exonéré de toute cotisation salariale de sécurité sociale. Il est en revanche soumis à la CSG, au titre des revenus salariaux ou au titre des revenus du patrimoine, selon les cas.

C. UNE ÉVOLUTION RÉCENTE DÉFAVORABLE

Depuis son instauration par la loi n° 70-1322 du 31 décembre 1970, le mécanisme des options de souscription ou d'achat d'actions a connu un amoindrissement progressif des avantages fiscaux qui lui sont attachés.

Exception notable en sens inverse, l'article 39 de la première loi de finances rectificative pour 1993 a supprimé le délai de portage d'un an entre la levée de l'option et la cession des titres, que devait respecter le bénéficiaire pour avoir droit au traitement fiscal le plus avantageux.

Mais depuis ce dernier assouplissement, toutes les évolutions de la législation fiscale et sociale applicable aux options de souscription ou d'achat d'actions se sont faites dans un sens moins favorable :

-
l'article 49 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social du 4 février 1995 a soumis aux cotisations sociales la part excédant 5 % du rabais consenti sur le prix de l'option par rapport au prix du marché ;

- l'article 70 de la loi de finances initiale pour 1996 a porté à 30 % le taux d'imposition applicable à la plus-value d'acquisition réalisée lors de la levée d'option ;

- l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a soumis aux cotisations sociales la plus-value d'acquisition lorsque le délai fiscal d'indisponibilité de cinq ans entre l'attribution de l'option et la cession des titres n'est pas respecté.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN OUTIL D'INTÉRESSEMENT TOUJOURS PERTINENT


Les arguments en faveur du mécanisme des stocks options sont bien connus et, en dépit des évolutions récentes, restent toujours valables :

- il s'agit d'un instrument particulièrement astucieux et efficace de fidélisation et de motivation des cadres d'une société, pour qui les systèmes classiques d'intéressement et de participation ne sont pas suffisamment incitatifs ;

- il s'agit d'un instrument taillé sur mesure pour les sociétés qui se créent ou innovent, dont le succès repose tout entier sur la motivation de leur personnel et qui recèlent un potentiel de valorisation considérable tout en ne pouvant pas offrir dans l'immédiat des rémunérations consistantes.

En fait, seules certaines dérives bien réelles du mécanisme des stock-options expliquent l'érosion récente des avantages fiscaux et sociaux qui lui sont attachés.

En effet, le rapport d'information de votre commission des finances publié en mai 1995 (n° 274, 1994-1995) a relevé, au-delà de certaines pratiques frauduleuses marginales - abus de droit et délits d'initiés - une tendance plus générale des sociétés à utiliser les options comme des substituts de rémunération, souvent en neutralisant le risque qui leur est inhérent.

Pour autant, le durcissement récent de la législation fiscale et sociale est sans doute allé trop loin.

Avec un taux forfaitaire d'imposition de 40 % hors cotisations sociales éventuelles, il est désormais à peine plus intéressant d'être payé en stock options plutôt qu'en rémunérations, alors qu'il s'agit d'un avantage par définition aléatoire et différé dans le temps. Le 6 de l'article 200 A du code général des impôts, qui prévoit le taux d'imposition spécifique de 30 %, laisse au contribuable la possibilité d'opter pour une imposition suivant les règles applicables aux traitements et salaires, c'est-à-dire selon le barème de l'impôt sur le revenu.

B. L'OPPORTUNITE DE REVENIR AU TAUX D'IMPOSITION DE DROIT COMMUN

Votre commission des finances vous propose de revenir sur l'aggravation récente de la fiscalité des options de souscription ou d'achat d'actions.

La loi de finances pour 1996 a prévu pour l'imposition des gains réalisés sur options de souscription ou d'achat d'actions un taux spécifique de 30 %, soit un taux presque double du taux de 16 % applicable aux plus-values sur cession de valeurs mobilières. Votre commission des finances avait alors admis que ce taux majoré.

Toutefois, deux éléments nouveaux sont intervenus depuis :

- d'une part, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a soumis à cotisations sociales les gains sur options de souscription ou d'achat d'actions, lorsque le délai d'indisponibilité de cinq ans n'est pas respecté ;

- d'autre part, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a porté à 10 % le total des prélèvements sociaux sur les revenus de placement (CSG + CRDS + prélèvement spécifique de 2 %). Comme pour tous les revenus soumis à prélèvement libératoire, la CSG n'est pas déductible.

Le taux d'imposition total des gains sur options de souscription ou d'achat d'action est ainsi de 40 %, hors cotisations sociales éventuelles.

Le régime fiscal et social des plans d'options de souscription ou d'achat d'actions apparaît désormais exagérément restrictif au regard des objectifs de ce mécanisme et de son intérêt pour les entreprises. Votre commission des finances estime donc opportun de revenir, au moins sur le plan fiscal, au régime antérieur à 1996.

Le coût réel de cette mesure est difficile à estimer, aucune information exhaustive n'existant sur le volume des plus-values sur options. Néanmoins, il est nul à moyen terme, dans la mesure où le nouveau taux de 30 % ne s'applique qu'aux options nouvellement attribuées, à compter du 20 septembre 1995 (cette rétroactivité de la mesure par rapport à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1996 s'explique par le souci de prévenir tout effet d'aubaine à compter du moment où le relèvement de taux projeté a été rendu public). Compte tenu du délai d'indisponibilité de cinq ans, ce taux ne s'appliquera effectivement qu'à compter de septembre 2000, les options levées dans l'intervalle bénéficiant encore du taux de 16 %.

Au-delà de cette mesure, le rétablissement d'un meilleur équilibre entre les contraintes et les avantages du mécanisme peut seul mettre un terme à la tentation permanente de le remettre en cause. Cet équilibre justifie que le régime des stock options puisse être globalement plus favorable que les autres formes de rémunération et d'intéressement, qui ne comportent pas la même part d'incertitude et ne supposent pas le même investissement personnel.

Ce souci d'un régime mieux équilibré devrait conduire à favoriser le respect d'un code de bonne conduite par les entreprises, à renforcer la transparence du dispositif, et à réouvrir la réflexion sur le "délai de portage" supprimé en 1993.

En effet, seul le portage effectif des actions par le bénéficiaire pendant une certaine durée après la levée des options peut justifier, en pure logique fiscale, le traitement fiscal favorable du gain ainsi réalisé.

L'investissement personnel concret et le risque afférent de moins-value ultérieure justifie alors que ce gain soit considéré comme une plus-value sur valeurs mobilières, soumise à l'impôt sur le revenu à un taux proportionnel et exonérée de cotisations sociales, et non pas comme une rémunération. Or, la suppression du délai de portage permet aujourd'hui de revendre les actions le jour même où l'option est levée, sans aucune sortie effective de trésorerie, ni risque réel en capital pour le bénéficiaire.

De ce point de vue, l'assouplissement accordé en 1993 à vraisemblablement beaucoup contribué à ce que les gains sur options de souscription ou d'achat d'actions aient été depuis traités fiscalement et socialement comme une quasi-rémunération.

C. L'OPPORTUNITE DE RENFORCER LA TRANSPARENCE


Dans le cadre de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps 1996, à l'initiative de votre rapporteur général, le Sénat avait introduit une disposition qui précisait le système des options sur deux points (article 10).

1. D'une part, cet article prévoit ce qu'il est convenu d'appeler une "consolidation de l'information" sur les plans d'options. En clair, lorsqu'un plan d'options sur actions est mis en place dans la filiale d'un groupe, il faut désormais en informer le conseil d'administration de la société mère, et non pas seulement celle de la filiale concernée. Cette mesure est d'application directe et ne pose pas de problème.

2. D'autre part, cet article prévoit que les options ne peuvent être attribuées durant une période précédant et suivant l'arrêté et la publication des comptes sociaux, ainsi que tout événement de nature à affecter significativement la situation et les perspectives de la société. Il s'agit d'empêcher que les options soient attribuées à un prix artificiellement bas, parce que n'intégrant pas toute l'information relative à la société. Ces périodes durant lesquelles il est interdit d'attribuer des options, ou "fenêtres négatives", devaient être fixées par décret.

Or, le décret prévu n'est jamais paru, car ce dispositif législatif est apparu difficilement applicable, parce que trop large.

En effet, dans les grandes sociétés, les comptes sont publiés trimestriellement. En définissant chaque "fenêtre négative" par une durée raisonnable d'un mois avant et d'un mois après la date de publication, ce sont huit mois de l'année qui se trouvent ainsi neutralisés. Si l'on ajoute les "événements significatifs" qui peuvent intervenir au cours des mois restants, l'attribution des options devient de fait problématique.

C'est pourquoi votre commission des finances vous avait proposé, dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps 1998, un amendement qui précisait le dispositif introduit dans le code des sociétés par l'article 10 du DDOEF de 1996, de manière à le rendre applicable.

Les modifications portaient sur deux points :

1. D'une part, le champ de la mesure était limité aux seules sociétés cotées, car c'est uniquement pour elles qu'existe un risque d'utilisation indélicate d'informations privilégiées. En effet, dans les sociétés non cotées, la valeur des titres dépend de l'actif net, établi annuellement par l'arrêté des comptes sous le contrôle des commissaires aux comptes.

2. D'autre part, les "fenêtres négatives" étaient définies en fonction de la date de publication des seuls comptes annuels, ou consolidés pour les groupes, à l'exclusion des comptes trimestriels provisoires. Elles restaient par ailleurs définies en fonction de tout événement de nature à influencer le cours des titres de la société, notion bien circonscrite par la jurisprudence sur le délit d'initié.

Il convient enfin de signaler que, dans la nouvelle rédaction que votre commission des finances vous proposait, l'ampleur des "fenêtres négatives" était précisée. Elle était d'un mois précédant et suivant la publication des comptes annuels dans le premier cas. Dans le second cas, elle courait de la date à laquelle les organes sociaux de la société ont eu connaissance de l'information privilégiée, au mois suivant la date à laquelle cet événement est rendu public.

Ainsi, aucun décret d'application n'était nécessaire, la disposition législative étant d'application immédiate.

Ce dispositif avait été voté en première lecture au Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement. Toutefois, en seconde lecture, le Gouvernement en a lui-même demandé la suppression à l'Assemblée nationale, prétextant finalement que sa propre réflexion n'était pas aboutie. En effet, une réforme globale du régime des options de souscription ou d'achat d'action devrait être proposée dans le cadre du prochain projet de loi sur l'innovation.

Votre rapporteur général déplore le peu de cas fait par le gouvernement de l'initiative parlementaire, et le temps ainsi inutilement perdu.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 64 bis (nouveau)

Eligibilité au crédit d'impôt recherche des opérations confiées aux stylistes extérieurs à l'entreprise

Commentaire : le présent article propose d'étendre le bénéfice du crédit d'impôt recherche aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 1999 et liées à l'élaboration de nouvelles collections confiées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou bureaux de style agréés selon des modalités définies par décret.

L'article 244 quater B du code général des impôts concerne le crédit d'impôt recherche.

Il prévoit (au h du II) que les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir sont éligibles au crédit d'impôt recherche.

Le présent article, issu d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par M. Maurice Adevah-Poeuf, vise à ce que les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiée par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou bureaux de style ouvrent droit au crédit d'impôt recherche.

Ces stylistes ou bureaux de style seraient agréés selon des modalités définies par décret. L'agrément devrait être délivré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le coût d'une telle mesure est estimé à environ 40 millions de francs par an.

La principale modification apportée par le présent article réside dans l'intégration, au sein du dispositif du crédit d'impôt recherche, de dépenses réalisées à l'extérieur de l'entreprise et rémunérées, sous réserve d'un agrément ministériel, sous la forme d'honoraires.

En effet, des dispositions similaires avaient été, à plusieurs reprises, refusées au motif que le crédit d'impôt recherche ne devait prendre en considération que les dépenses internes à l'entreprise. Tel est d'ailleurs l'objet du dispositif actuel du crédit d'impôt recherche concernant le secteur textile-habillement-cuir.

Or, l'Assemblée nationale a considéré que les dispositions en vigueur engendraient des distorsions entre les entreprises, le crédit d'impôt recherche bénéficiant aux salaires et charges sociales des stylistes et techniciens salariés de l'entreprise, mais non aux dépenses entraînées par le recours à des stylistes ou bureaux de style extérieurs. Le présent article vise à mettre un terme à cette distorsion entre les entreprises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 65

Reconduction du crédit d'impôt pour dépenses de formation

Commentaire : le présent article vise à reconduire pour une période de trois années (1999-2001), le crédit d'impôt pour dépenses de formation.

Ce dispositif a été initialement mis en place par l'article 69 de la loi de finances pour 1988. Il a été depuis modifié et reconduit à plusieurs reprises.

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION (CIF)

En application de l'article 244 quater C du code général des impôts, les entreprises imposées selon un régime réel et les titulaires de bénéfices non commerciaux soumis au régime de la déclaration contrôlée peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt pour les dépenses de formation professionnelle engagées en sus de leurs obligations légales ainsi que pour les dépenses d'accueil d'élèves en stage.

Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent de façon irrévocable opter pour ce régime. En sont donc exclues, les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt après avoir initialement opté pour celui-ci.

Dans l'état actuel de la législation, ce crédit d'impôt formation a été reconduit pour la période 1994-1998 par la loi quinquennale relative au travail du 20 décembre 1993. Il est ouvert aux entreprises qui bénéficiaient déjà du dispositif en 1993 et ont renouvelé ce choix pour ladite période, à celles qui n'avaient jamais bénéficié de ce dispositif et ont opté pour celui-ci avant le 31 décembre 1994, et enfin à celles créées entre 1994 et 1998 ou qui ont eu des dépenses de formation pendant cette période. Dans cette dernière hypothèse, l'option doit s'effectuer pendant l'année civile au cours de laquelle intervient le fait générateur, à savoir la création de l'entreprise ou les premières dépenses de formation éligibles16(*).

Les dépenses ouvrant droit à crédit d'impôt formation sont les seules dépenses de formation professionnelle visées au Livre IX du code du travail (" de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente " ) qui excèdent la participation obligatoire ainsi que les dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en stage.

Par ailleurs, viennent en diminution de la base de calcul les subventions publiques reçues à raison des opérations ouvrant droit au crédit, à l'exception des subventions versées par le Fonds national de compensation.

Déterminé par année civile, le crédit d'impôt est égal à 25 % d'une base annuelle constituée de la somme algébrique de l'excédent (ou du déficit) des dépenses de formation exposées en sus de l'obligation légale au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature réalisées l'année précédente et du produit de la somme de 3.000 francs par le nombre de stagiaires. Les sommes sont majorées de 40 % dans le cas de salariés occupant les emplois les moins qualifiés, de salariés âgés d'au moins 45 ans, ou d'entreprises de moins de 50 salariés. Par ailleurs, des dispositions spécifiques existent pour les entreprises nouvelles ou celles qui exposent pour la première fois des dépenses les rendant éligibles à ce crédit d'impôt.

Le montant du crédit est plafonné à un million de francs.

Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se sont accrues.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif initial présenté par le gouvernement a été modifié par l'Assemblée nationale afin de le rendre similaire, dans sa rédaction, à celui existant déjà pour la période 1994-1998. Cette nouvelle rédaction permet de maintenir une base légale au crédit d'impôt dû au titre des dépenses exposées en 1998. Par ailleurs, a été supprimé le droit d'option au titre de l'année de création de l'entreprise qui faisait double emploi avec le droit d'option au titre de la première année de réalisation des dépenses exigibles à ce crédit d'impôt.

Le coût de cette dépense fiscale au profit des entreprises est estimé à 350 millions de francs par an.

Ce crédit d'impôt vise à aider les entreprises qui réalisent des dépenses de formation professionnelle en sus de l'obligation légale. Votre rapporteur estime donc nécessaire de le reconduire pour la période 1999-2001.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66

Prorogation de la période d'application des réductions d'impôt accordées au titre des souscriptions au capital de sociétés non cotées ou des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l'innovation

Commentaire : le présent article propose de proroger de trois ans et d'aménager les dispositifs de réduction d'impôt sur le revenu au titre, d'une part des souscriptions au capital de sociétés non cotées, et, d'autre part, des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Le présent article tend à prolonger et à aménager les dispositifs de mobilisation de l'épargne de proximité institués, à titre temporaire, par le précédent gouvernement. Il s'agit d'encourager la prise de participation des particuliers dans le capital de PME, et notamment les plus innovantes d'entre elles, en leur accordant des réductions d'impôt.

Au regard de la mobilisation relativement faible de l'épargne obtenue jusqu'ici, on peut cependant se demander s'il ne conviendrait pas d'accroître " l'incitativité " des deux dispositifs.

I. PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR SOUSCRIPTIONS AU CAPITAL DE SOCIÉTÉS NON COTÉES

A. LE DISPOSITIF DE LA LOI MADELIN


La loi " Madelin " du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a institué un dispositif d'aide à la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur des petites et moyennes entreprises.

1. La réduction d'impôt sur le revenu au titre des souscriptions au capital de sociétés non cotées

Le premier volet de ce dispositif, codifié à l'article 199 terdecies OA du CGI, prévoit une réduction d'impôt sur le revenu au profit des contribuables souscrivant au capital initial ou aux augmentations en capital de sociétés non cotées.

Les sociétés concernées doivent satisfaire à quatre conditions :

- relever de l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ;

- en cas d'augmentation du capital, réaliser un chiffre d'affaires hors taxes inférieur à 140 millions de francs ou présenter un total de bilan inférieur à 70 millions de francs ;

- disposer d'un capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou des " holdings " familiaux17(*).

 Dans ce contexte, la réduction d'impôt est alors égale à 25 % du montant des versements effectués au titre d'une année, dans la limite d'un plafond de 37 500 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 50 000 francs pour les contribuables mariés18(*). En pratique, la réduction d'impôt ne peut donc excéder 9.375 francs et 18.750 francs respectivement.

Toutefois, le bénéfice de cette réduction d'impôt est définitivement acquis si le contribuable conserve ses titres durant cinq ans. A défaut, il est pratiqué au titre de l'année de cession, une reprise des réductions dans la limite du prix de cession.

Par ailleurs, le bénéfice de la réduction d'impôt ne peut se cumuler avec d'autres avantages fiscaux et les actions ou parts qui ont ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent figurer dans un plan d'épargne en actions.

Enfin, par construction, ce dispositif reste réservé aux souscriptions directes de titres des sociétés concernées par des personnes physiques. Dans les faits, il s'adresse donc essentiellement aux personnes qui connaissent le dirigeant de l'entreprise ou qui sont suffisamment informés des performances de cette dernière.

Ce dispositif doit en principe prendre fin le 31 décembre 1998.

Selon le Rapport remis au Parlement sur le traitement des réductions d'impôt prévues aux articles 199 quater B à 200 du code général des impôts remis en décembre1997 en application de la loi de finances pour 1997, 55 713 contribuables auraient bénéficié de la mesure en 1996 au titre des revenus pour 1995. Le montant total des réductions d'impôt s'est élevé à 347 millions de francs, ce qui correspond à une réduction d'impôt de 6 228 francs en moyenne.

Selon le fascicule budgétaire " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999, la dépense fiscale résultant pour l'Etat d'une telle réduction d'impôt est estimée à 360 millions de francs pour 199719(*) et évaluée à 380 millions de francs pour 1998.

2. La déduction des pertes en capital subies par les créateurs d'entreprises

En second lieu, pour " sécuriser " les investisseurs, la loi Madelin leur a permis de déduire de leurs revenus imposables les pertes en capital qu'ils supportent en cas d'échec de l'entreprise dans les cinq ans de sa création, et ceci dans une limite de 100 000 francs pour les célibataires et 200 000 francs pour les couples mariés (article 163 octodecies A du CGI). La société doit être soumise à l'impôt sur les sociétés.

Cette possibilité est également ouverte aux personnes physiques ayant souscrit à une augmentation de capital réalisée par une société dans le cadre d'un plan de redressement organisant la continuation de l'entreprise.

L'amélioration de ce dispositif fait l'objet de l'article 67 du présent projet de loi.

Les deux dispositifs ne sont pas cumulables mais la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 a permis aux investisseurs de choisir in fine entre les deux dispositifs, celui qui est le plus adapté à sa situation.

B. LA PROLONGATION DE LA PÉRIODE DE SOUSCRIPTION

Le présent article propose de prolonger de trois ans la période pendant laquelle les souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés non cotées ouvrent droit à une réduction d'impôt. La date limite de prise en compte des versements serait ainsi reportée du 31 décembre 1998 au 31 décembre 2001.

C. L'EXTENSION DU CHAMP DES SOCIÉTÉS ÉLIGIBLES

A l'heure actuelle, comme il a été vu plus haut, pour que les contribuables ayant souscrit à une augmentation de capital puissent bénéficier de la réduction d'impôt, la société doit avoir rempli l'une des conditions suivantes au cours de l'exercice précédent l'augmentation de capital :

- son chiffre d'affaires ne doit pas avoir été supérieur à 140 millions de francs ;

- le total de son bilan ne doit pas avoir excédé 70 millions de francs.

Le présent article propose de porter ces seuils à 260 millions de francs et 175 millions de francs respectivement afin qu'ils correspondent à la définition européenne de la PME telle qu'elle est fixée dans la recommandation de la Commission européenne du 3 avril 199620(*).

L'entrée en vigueur de ces nouveaux seuils est prévue pour le 1er janvier 1999.

Une telle extension ne devrait cependant pas alourdir le coût du dispositif compte tenu de la condition relative à la détention du capital qui limite de facto le champ de la mesure aux entreprises de petite taille.

II. PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR SOUSCRIPTION DE PARTS DE FCPI

A. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION


Créés par l'article 107 de la loi de finances pour 1997, les fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sont une sous-catégorie de fonds communs de placements à risques (FCPR) qui viennent eux-mêmes se placer au sein des FCP, eux-mêmes placés au sein des OPCVM. Ils présentent deux caractéristiques : des contraintes de gestion et d'investissement spécifiques par rapport aux FCPR, un régime fiscal plus avantageux entre les mains des détenteurs de parts.

1. Des contraintes d'allocations d'actifs spécifiques

La spécificité des FCPI au sein des FCPR porte exclusivement sur leurs contraintes d'allocations d'actifs.

L'actif de ces fonds doit en effet être constitué pour 60 % au moins21(*) de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en comptes courants22(*) émises par des sociétés remplissant les conditions suivantes :

Être soumises à l'impôt sur les sociétés, ce qui exclut les sociétés étrangères (mais pas les filiales établies en France des sociétés étrangères, dès lors qu'elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés) ;

 Compter moins de 500 salariés, ce qui exclut les grandes entreprises ;

 Avoir leur capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues par des personnes physiques23(*) ;

 Avoir réalisé, au cours des trois exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime du crédit d'impôt recherche de l'article 244 quater B du code général des impôts, d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours de ces trois exercices ; par conséquent, en moyenne sur trois exercices, ces dépenses se seront élevées à 10 % du chiffre d'affaires ;

- ou justifier de la création de produits, procédés ou techniques dont le caractère innovant et les perspectives de développement économiques sont reconnus, ainsi que le besoin de financement correspondant. Le décret n° 97-237 du 14 mars 1997 a désigné l'ANVAR comme organisme délivrant l'agrément pour une durée de trois ans.

Ces deux dernières conditions sont alternatives.

L'intérêt de la seconde est qu'elle peut permettre, le cas échéant, à des entreprises dont les dépenses n'entrent pas dans le champ d'application du crédit d'impôt recherche, en particulier les entreprises nouvelles, d'être reconnues par l'ANVAR comme ayant vocation à faire entrer un FCPI dans leur capital.

2. Un régime fiscal avantageux

En vertu du VI de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les souscriptions de parts de FCPI effectuées par des particuliers entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1998 ouvrent droit à une réduction d'impôt de 25 % du montant des versements dans une limite de 75 000 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 150 000 francs pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Les parts dont la souscription a ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent pas figurer dans un plan d'épargne en actions (PEA).

Très classiquement, une reprise d'impôt est prévue lorsque les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal ne sont plus remplies. Outre les conditions propres au FCPI, celles-ci sont de deux ordres :

- l'engagement de conserver les parts pendant au moins cinq ans ;

- l'interdiction de détenir en famille plus de 10 % des parts du fonds ou plus de 25 % des droits dans les bénéfices des sociétés figurant dans l'actif du fonds, et ce depuis au moins cinq ans avant la souscription au fonds ou l'intégration des titres considérés dans le fonds.

Ces deux conditions sont très proches de celles retenues pour le droit commun des FCPR. Elles sont destinées à favoriser la détention de titres à long terme, nécessaire à la logique du financement en fonds propres, et à éviter le détournement du dispositif à des fins d'optimisation fiscale.

Enfin, comme pour les FCPR, les revenus et les plus-values à la sortie sont exonérés d'impôt (hormis le CSG et la CRDS) à condition que les parts du FCPI aient été conservées pendant cinq ans.

Étant donné la spécificité des FCPI, les gains devraient surtout s'observer sur les dernières années de détention, lorsque les entreprises sélectionnées auront pleinement tiré profit de leurs marché. S'il l'on se fonde sur une hypothèse de rendement de 6 %, l'avantage fiscal permet de porter la rentabilité à près de 10 % l'an.

3. Une diffusion encore confidentielle

Le jugement porté par votre précédent rapporteur général, Alain Lambert, dans son rapport n° 168 sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997 est toujours d'actualité.

" Dans un pays où il est universellement admis comme légitime de s'enrichir par des jeux de loterie tandis que l'enrichissement par production de valeur ajoutée est suspect et frappé de prélèvements toujours plus pesants, les jeux de hasard drainent une cinquantaine de milliards de francs par an, et le capital-investissement cinq et demi.

Aussi ne peut-on s'émouvoir que les FCPI, produit complexe à monter et dont les investissements sont soumis à des conditions multiples, n'aient pas connu un démarrage fulgurant, malgré un avantage fiscal intéressant. "


Ainsi, seules sept sociétés de gestion24(*) ont à ce jour obtenu le visa de la commission des opérations de bourse pour créer un FCPI. Les 10 FCPI actuels ont levé environ 700 millions de francs. Avec près de 160 millions de francs collectés et 2 200 clients, le groupe Banque populaire détient 40 % du marché des FCPI. Il vient de lancer un deuxième Fonds commun de placement dans l'innovation intitulé Innovation 2. Le tableau ci-après recense les principaux critères de cinq des FCPI existant sur le marché :

Les fonds communs de placement dans l'innovation

 

Minimum

Frais en %

Durée

Nom du fond et du distributeur

d'investissement

Entrée

Gestion

Sortie

minimale

AXA Placement Innovation
(Axa investment Paris)


40.000 F


5


3,5


0


5 ans

Banque Populaire Innovation
(Banque Populaire)


1.000 F


5


3


0 à 6


7 ans

France Innovation 2 (ABN Amro)

15.000 F

2,5

3

0

7 ans

Innova France
(PLS Venture Capital Partners)


44.955 F


5


3,5


0


6,5 ans

Innoven 2 (Groupe Pinatton)

25.000 F

5

3,5

0

8 ans

Source : Le Monde du 22 novembre 1998

Enfin, selon le fascicule budgétaire des " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999, la dépense fiscale résultant pour l'Etat de la réduction d'impôt sur le revenu au titre de la souscription de parts de FCPI ne s'élèverait qu'à 50 millions de francs en 1998.

B. LA PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Comme pour la réduction d'impôt sur le revenu au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées, le présent article propose de proroger de trois ans le bénéfice de la réduction d'impôt pour souscription au capital d'un FCPI. Ouvriraient ainsi droit à la réduction d'impôt de 25 % les versements réalisés jusqu'au 31 décembre 2001.

C. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ DES SOCIÉTÉS

Ainsi qu'il a été vu, les sociétés non cotées dans le capital desquelles peuvent investir les FCPI doivent répondre à quatre conditions cumulatives.

Ces conditions s'apprécient de manière assez stricte ce qui fait dire aux responsables de la gestion du FCPI " Axa Placement Innovation " : " Le risque, c'est de cesser de respecter à un moment ou à un autre les ratios d'investissement exigés par la réglementation25(*) ". En effet, si au cours de la vie du fonds, certaines des sociétés au capital desquelles il a souscrit perdent leur éligibilité, le gestionnaire a six mois pour rétablir la situation, c'est-à-dire pour effectuer les investissements qui lui permettront de respecter le quota des 60 %. Une telle contrainte réduit l'horizon des placements à six mois.

Le présent article a pour objet d'assouplir les conditions d'éligibilité des sociétés dont les titres peuvent figurer dans le quota de 60 % des FCPI en appréciant au moment de l'investissement initial les conditions relatives au caractère innovant et au nombre de salariés de ces sociétés, et non tout au long de la vie du FCPI.

Un alinéa ainsi rédigé serait à cette fin inséré dans l'article 22-1 de la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et portant création des fonds communs de créances :

" Les conditions relatives au nombre de salariés et à la reconnaissance, par un établissement public compétent en matière de valorisation de recherche ou à raison de leurs dépenses cumulées de recherche, du caractère innovant des sociétés dont les titres figurent à l'actif d'un FCPI s'apprécient lors de la première souscription ou acquisition de ces titres par ce fonds. "

Un tel assouplissement permettra aux sociétés dont le capital figure à l'actif de FCPI de se développer en toute liberté sans craindre un désinvestissement de leur part lié au dépassement du seuil de 500 salariés ou à la diminution des dépenses de recherche. Ainsi, les liens entre un FCPI et les sociétés de son actif seront plus durables.

Par la suite, les FCPI ne seront plus obligés de se défaire de leur participation dans les entreprises en forte croissance avant d'en avoir perçu tous les fruits.

Il faut noter toutefois que la condition relative à la détention du capital par 50 % de personnes physiques s'apprécie, elle, tout au long de la participation du FCPI dans le capital de la société ce qui peut sembler excessivement contraignant au regard des perspectives de développement des sociétés innovantes.

III. APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION

A. RENDRE RÉELLEMENT INCITATIFS LES DISPOSITIFS

1. Supprimer la limitation de l'avantage fiscal dans le temps


L'existence d'un délai de souscription donnant droit à la réduction d'impôt semble à votre rapporteur porteuse de plus d'inconvénients que d'avantages. En effet, l'argument selon lequel la fixation d'une échéance constituerait une incitation à investir ne tient pas au regard du faible nombre de FCPI créés depuis le 16 mars 1997, date de la publication du décret d'application de la loi portant création des FCPI.

A l'inverse, les prorogations successives des délais rendent les dispositifs fiscaux instables aux yeux de investisseurs sans leur accorder la pérennité qui pourrait leur assurer une visibilité nécessaire. Votre rapporteur vous proposera donc de pérenniser les deux dispositifs en supprimant toute date d'échéance.

2. Relever les plafonds de réduction d'impôt

Il apparaît que les mesures fiscales instituées par la loi Madelin ne sont plus assez dynamiques pour drainer l'épargne de proximité nécessaire au financement des PME.

Par ailleurs, s'agissant des FCPI, certains spécialistes du capital-risque26(*) estiment que " le produit est mal positionné car il n'est pas assez intéressant pour les gros portefeuilles pour lesquels l'avantage fiscal est plafonné chaque année et trop risqué pour les petits ".

Aussi, eu égard aux risques importants qui sont attachés à la souscription au capital de sociétés nouvelles non cotées, et plus encore de sociétés innovantes, il convient d'accorder aux souscripteurs un régime fiscal réellement incitatif en doublant les plafonds de versements donnant droit à la réduction d'impôt. Votre rapporteur vous proposera un amendement en ce sens.

B. ASSOUPLIR LES CONDITIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS ÉLIGIBLES AUX FCPI ET ETABLIR UNE LISTE DE CES SOCIÉTÉS

Comme l'avait déjà relevé votre précédent rapporteur général, le régime des FCPI est bâti pour bénéficier à d'authentiques jeunes PME innovantes, de façon à éviter son détournement au profit de filiales créées de toutes pièces à cette fin par de grands groupes, risque qui existe dans la plupart des dispositifs réservés aux PME.

Toutefois, à l'expérience, cette condition est jugée draconienne par les sociétés de gestion tentées de se lancer dans l'aventure. En effet, la principale difficulté du capital-investissement est la sélection des entreprises où investir : celles ayant un fort potentiel sont rares par nature et cette rareté est accentuée par les conditions législatives et réglementaires.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous proposera d'aller plus loin dans trois directions :

En premier lieu, comme il a été évoqué plus haut, il convient d'assouplir la condition relative à la détention du capital par des personnes physiques. En effet, selon la législation actuelle sur les FCPI, les entreprises dont le capital n'est pas détenu majoritairement par des personnes physiques ne peuvent figurer dans le quota de 60 % de sociétés innovantes.

Cette condition constitue un frein au développement des FCPI. En effet, il est extrêmement rare qu'une entreprise innovante trouve ainsi parmi les personnes physiques qui la composent le financement nécessaire à l'élaboration de nouveaux produits ou procédés ou à la réalisation de dépenses de recherche. Dans la plupart des sociétés concernées, le premier tour de table réunit majoritairement des investisseurs personnes morales (ne serait-ce que les établissements financiers).

De plus, le succès d'une société innovante conduit nécessairement à une dilution du capital détenu par les personnes physiques fondateurs d'origine, ce qui oblige les FCPI à se séparer de leur participation dans les sociétés innovantes au moment même où leur investissement devient réellement rentable.

Il serait par conséquent opportun de rendre éligibles les sociétés innovantes dont les personnes physiques ne sont pas majoritaires, dès lors qu'aucune personne morale membre d'un groupe ne détient directement ou indirectement majoritairement le capital. Une telle rédaction ferait obstacle à ce qu'une société innovante membre d'un groupe industriel puisse accéder au financement consenti par les FCPI.

En deuxième lieu, la législation actuelle sur les FCPI empêche ceux-ci d'investir dans des sociétés holding dont l'actif est constitué de titres de sociétés innovantes. Cette interdiction exclut du financement par les FCPI des sociétés innovantes pour lesquelles des holdings ont été mis en place. Or, ce mode de structuration permet notamment d'assurer que les salariés de la société cible conserveront le contrôle majoritaire en cas de dilution du capital suite à l'arrivée d'investisseurs ayant une plus grande surface financière.

Votre rapporteur vous proposera donc un amendement tendant à permettre au FCPI de placer son investissement non pas au niveau de la société innovante, mais au niveau de la société mère holding. Cet assouplissement a déjà été accordé dans le cadre de la réglementation sur les FCPR et les SCR.

Enfin, il convient de mettre la législation en conformité avec la doctrine administrative.

En effet, en dépit d'un amendement en ce sens de votre précédent rapporteur général, ni le gouvernement, ni l'Assemblée nationale n'avaient voulu, en décembre 1997, que les participations détenues par des établissements publics à caractère scientifique et technologique soient neutralisées au regard des conditions de détention du capital des sociétés éligibles aux FCPI. Ils avaient considéré à l'époque27(*) qu'il n'était pas souhaitable d'allonger la liste des investisseurs dont les participations sont neutralisées.

Or, en dépit de l'affirmation de cette volonté par le législateur, on peut lire dans l'instruction 5B-13-98 du 17 juin 1998 :

" Pour l'appréciation du critère de détention du capital d'une société dont les titres figurent à l'actif d'un FCPI et de la même manière que pour les organismes de capital-risque, il est admis de faire abstraction de la fraction du capital détenue par :

- les établissements publics à caractère scientifique et technique régis par la loi n° 82-610 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France du 15 juillet 1982 ;

- les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel prévus par la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984. "


Votre rapporteur général s'étonne qu'après s'être opposé à un amendement tendant à faire figurer cet assouplissement dans la loi, le gouvernement ait finalement admis une telle interprétation dans une instruction administrative. Il vous proposera de faire figurer cette disposition, qui est de nature législative, dans le texte de la loi et non dans une simple instruction ministérielle.

Par ailleurs, il serait heureux que la réglementation allonge le délai dont disposent les FCPI pour atteindre le seuil de 60 % d'actifs à risques. En effet, le décret d'application (n° 97-237 du 14 mars 1997) prévoit que le FCPI doit atteindre ce seuil avant la fin de l'exercice suivant celui au cours duquel il est constitué28(*), soit, deux ans, au plus. Ce délai est trop bref lorsqu'on connaît les difficultés de montage, le temps d'expertise, les recherches qui sont nécessaires à l'investissement de montants toujours relativement faibles (quelques millions de francs) dans des PME, qui plus est devant répondre aux multiples conditions d'éligibilité aux FCPI. Ces délais sont coûteux et pour les financer, il ne serait pas incohérent que les sociétés de gestion disposent d'un an supplémentaire de placements à moindre risque au sein du FCPI.

Enfin, il serait utile de disposer d'un catalogue des entreprises innovantes consultable sur Internet.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 67

Amélioration du dispositif de déduction du revenu global des pertes au capital de sociétés en cessation des paiements

Commentaire : le présent article propose d'aménager le dispositif de déduction du revenu global des pertes au capital de sociétés en cessation des paiements pour :

- étendre son champ d'application aux sociétés créées par voie d'essaimage ;

- neutraliser la participation des divers organismes de capital-risque au regard de la condition de détention de 50 % du capital par des personnes physiques ;

- allonger le délai pouvant s'écouler entre la création ou le plan de redressement de la société et son état de cessation des paiements, pour bénéficier de la déduction des pertes en capital.


Le présent article est le deuxième volet des mesures du présent projet de loi visant à prolonger et à aménager les dispositifs de mobilisation de l'épargne de proximité institués, à titre temporaire, par le précédent gouvernement (cf. commentaire de l'article précédent).

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Comme il a été vu à l'article précédent, la loi " Madelin " du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a institué un dispositif d'aide à la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur des petites et moyennes entreprises constitué de deux mesures principales :

Le premier volet de ce dispositif, codifié à l'article 199 terdecies OA du CGI, prévoit une réduction d'impôt sur le revenu au profit des contribuables qui souscrivent au capital initial ou aux augmentations en capital de sociétés non cotées (voir article 66 du présent projet de loi).

Par ailleurs, pour " sécuriser " les investisseurs, la loi Madelin leur a permis de déduire de leurs revenus imposables les pertes en capital qu'ils pourraient subir si la société se trouvait en cessation des paiements dans les cinq ans qui suivent sa constitution ou l'augmentation de son capital (article 163 octodecies A du CGI). Il s'agit en quelque sorte d'une garantie contre l'échec de la société.

Cette possibilité est ouverte aux particuliers qui ont souscrit en numéraire au capital d'une société constituée à compter du 1er janvier 1994 ou à une augmentation du capital réalisée, à compter de la même date, par une société dans le cadre d'un plan de redressement ordonnant la continuation de l'entreprise.

Compte tenu de son objectif, ce dispositif est réservé aux personnes physiques intervenant dans le cadre de la gestion privée de leur patrimoine et n'étant pas personnellement responsables des pertes de l'entreprise.

La société elle-même doit répondre à quatre conditions :

Avoir été créée à compter du 1er janvier 1994 pour exercer une activité réellement nouvelle de nature industrielle, commerciale29(*), artisanale ou agricole ; les entreprises exerçant une activité non commerciale sont également admissibles au bénéfice du dispositif, sans condition d'effectifs, depuis le 1er août 1995 ;

Être soumise à l'impôt sur les sociétés ;

Présenter un capital qui ne soit pas détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés ;

Ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou de la reprise d'activités préexistantes.

Les sociétés qui font appel à l'épargne de proximité pour augmenter leur capital doivent répondre aux mêmes conditions mais ne sont pas éligibles les sociétés qui exercent des activités non commerciales.

La déduction est égale au montant de la souscription, diminuée, s'il y a lieu, des sommes récupérées par le contribuable. Elle est opérée, dans la limite annuelle de 100 000 francs pour les célibataires et 200 000 francs pour les couples mariés, sur le revenu global de l'année au cours de laquelle intervient :

- soit la réduction du capital de la société, en exécution d'un plan de redressement visé aux articles 69 et suivants modifiés de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises ;

- soit la cession de l'entreprise ordonnée par le tribunal en application des articles 81 et suivants de la loi précitée ;

- soit le jugement de clôture de la liquidation judiciaire.

En revanche, la déduction n'est pas possible :

- lorsque la responsabilité personnelle du contribuable dans les pertes sociales a été reconnue par une condamnation prononcée en application de la loi précitée ;

- lorsque les souscriptions ont été effectuées par des personnes appartenant à un foyer fiscal qui bénéficie ou a bénéficié de la déduction du revenu imposable des sommes versées au titre de l'exécution d'un engagement de caution souscrit au profit de la société se trouvant en cessation de paiement ;

- lorsque les souscriptions ont bénéficié des avantages prévus pour les souscriptions au capital de SOFICA, l'aide versée aux chômeurs créateurs d'entreprises, les intérêts d'emprunts visés aux articles 62, 83-2° quater et 83 bis du CGI, les opérations de rachat d'une entreprise par ses salariés ou les investissements dans les DOM-TOM.

Les deux dispositifs de la réduction d'impôt pour souscription au capital de sociétés non cotées et de déduction des pertes en capital ne sont pas cumulables mais la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 a permis aux investisseurs de choisir in fine entre les deux dispositifs, celui qui est le plus adapté à sa situation.

Le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999 évalue la dépense fiscale induite par ce dispositif à 40 millions de francs pour 1997. Le dispositif aurait ainsi bénéficié à 4 500 foyers fiscaux pour l'imposition des revenus de 1996 pour un montant total de déductions opérées de 173 millions de francs.

La dépense fiscale est estimée à 45 millions de francs pour 1998.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. L'extension du champ des sociétés éligibles


a) L'inclusion des entreprises créées par essaimage

Le présent article propose d'inclure dans le champ des sociétés ouvrant droit au bénéfice de la déduction des pertes en capital les sociétés créées par essaimage qui en étaient jusqu'à présent exclues en raison de la quatrième condition.

Pourront donc désormais bénéficier de la " garantie fiscale " les investisseurs qui souscriraient au capital de sociétés créées par les salariés d'une société et financées par cette dernière (cf. article 39 quinquies H du CGI).

b) La neutralisation des participations détenues par les divers organismes de capital-risque

Le présent article propose par ailleurs d'étendre au dispositif de la déduction en capital un assouplissement qui bénéficie déjà à la plupart des mesures visant à faciliter le financement des PME : régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises, report d'imposition des plus-values mobilières en cas de remploi des fonds dans une PME nouvelle, fonds communs de placement dans l'innovation.

Il s'agit de ne pas tenir compte, pour l'appréciation du critère de détention des sociétés éligibles par les personnes physiques, de l'éventuelle participation de deux types d'investisseurs :

- les sociétés de capital-risque, les sociétés de développement régional (SDR) et les sociétés financières d'innovation (SFI). Ces trois types de sociétés ont en effet pour objet de prendre des participations dans des PME, notamment innovantes. La levée de la condition n'intervient toutefois que s'il n'y a pas de lien de " dépendance " entre l'entreprise à financer par le FCPI et l'une ou l'autre de ces sociétés. Par dépendance on entend un lien de détention majoritaire du capital, ou un lien de subordination (majorité des droits de vote, pouvoir de contrôle), ou l'appartenance à un même groupe de sociétés ;

- les fonds communs de placements à risque (FCPR) et les fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI). Votre rapporteur général rappelle à ce sujet que les FCP sont des copropriétés de valeurs, donc dénués de la personnalité morale. Ils peuvent toutefois être eux-mêmes détenus majoritairement par des personnes morales (caisses de retraite, compagnies d'assurance, entreprises...). C'est très souvent le cas des FCPR.

Ainsi, une entreprise qui serait détenue à 30 % par des personnes physiques, à 45 % par l'un ou plusieurs des organismes ci-dessus et à 25 % par une personne morale, resterait éligible au dispositif de la déduction des pertes en capital. Le pourcentage de 50 % de détention du capital par les personnes physiques s'apprécie en effet à l'exclusion des participations des organismes de capital-risque, c'est-à-dire à hauteur de 55 % du capital social (100 - 45) et s'élève dont à 30 / 55 = 54,5 %.

Cet assouplissement sera de nature à rassurer les personnes physiques plaçant une fraction de leur épargne dans une PME, car il est toujours plus confortable de savoir que plusieurs professionnels du capital investissement ont la même analyse des possibilités d'une entreprise.

Ces deux dispositions s'appliqueraient à compter du 1er septembre 1998.

2. L'allongement du délai pouvant s'écouler entre la création de la société et son état de cessation des paiements

Le présent article propose enfin de porter de cinq à huit ans le délai maximal pouvant s'écouler entre la création ou le plan de redressement de la société et son état de cessation des paiements.

Cette mesure offre une plus grande sécurité aux investisseurs puisqu'elle allonge la période au cours de laquelle leurs investissements sont couverts par la " garantie " que constitue la possibilité de déduire les pertes réalisées par la société de leur revenu global.

Ce nouveau délai s'appliquerait aux souscriptions effectuées depuis le 1er janvier 1994.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 68

Avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements de caractère intermédiaire

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un nouveau dispositif fiscal en faveur du logement locatif privé, en remplacement du régime d'amortissement autonome pour les biens locatifs neufs prévu par l'article 29 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, qui s'achève au 31 août 1999 pour les immeubles ayant obtenu un permis de construire avant le 31 décembre 1998.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. UN RÉGIME D'AMORTISSEMENT AUTONOME

1. Les dispositions de l'article 31 du code général des impôts


L'article 29 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a créé un régime autonome d'amortissement pour les biens locatifs neufs (nouvelles dispositions du f. du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts, relatif aux charges de la propriété déductibles pour la détermination du revenu net)

Il permettait aux contribuables qui, entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 199830(*) font construire un logement, ou encore un local en vue de sa transformation en logement, de déduire de leurs revenus fonciers un amortissement égal, les quatre premières années, à 10 % du prix de revient ou d'acquisition de l'immeuble et à 2 % les vingt années suivantes.

L'amortissement est donc égal à 80 % du coût de l'investissement, étalé dans le temps. Les 20 % restant sont représentatifs de la charge foncière (terrain viabilisé) qui n'est pas amortissable.

Le taux de la déduction forfaitaire applicable au montant annuel des loyers, prévu au e. du 1° du I du code général des impôts, est parallèlement ramené de 14 % à 6 %. Cette déduction représente les frais de gestion et les primes d'assurance.

Les dépenses d'amélioration ne sont plus immédiatement déductibles du revenu foncier comme le prévoit le b. du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts, mais sont amortissables sur dix ans.

Enfin, pour les opérations entrant dans le champ d'application de ce régime, le plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu global est porté à 100.000 F contre 70.000 F dans le droit commun (neuvième alinéa du 3° du I de l'article 156 du code général des impôts).

2. Un régime sous conditions

Plusieurs conditions sont posées :

1) Le bénéfice du dispositif est réservé aux contribuables qui en font la demande expresse, à l'occasion de leur déclaration de revenus.

2) L'option pour le régime est irrévocable

3) Le propriétaire du logement s'engage à le louer pour 9 ans

4) Il dispose d'un délai de 12 mois entre l'achèvement des travaux et la mise en location.

5) Le régime ne doit pas se cumuler avec d'autres avantages fiscaux

6) Le permis de construire doit avoir été délivré avant le 1er janvier 1999.

A l'origine, le dispositif devait cesser de s'appliquer au 31 décembre 1998.

Cependant, la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 2 juillet 1998 a prorogé, pour une période de six mois, le régime de la déduction au titre de l'amortissement.

La prorogation du régime de l'amortissement concerne les logements remplissant cumulativement les conditions suivantes :

- avoir fait l'objet d'un permis de construire avant le 1er janvier 1999 ;

- être acquis neufs ou en l'état futur d'achèvement entre cette date et le 31 août 1999 ;

- être achevés avant le 1er janvier 2001.



 

Avant le 1er janvier 1999

Du 1er Janvier au 31 août 1999

1er septembre 1999

 

31 décembre 2000

Dispositif Périssol

Logement mis en chantier

ou acquis en état futur d'achèvement

Pas de contrainte d'achèvement


Prorogation

Obtient le permis de construire

Logement acquis neuf

 
 
 
 

Logement acquis en état futur d'achèvement

Logement achevé avant le 1er janvier 2001

B. LA MISE EN OEUVRE DE L'AMORTISSEMENT PERISSOL : UN DISPOSITIF EFFICACE

Sur 40.000 logements locatifs neufs, dans le secteur libre, construits en 1997, 35.000 ont bénéficié des dispositions de l'amortissement Périssol, tandis que 5.000 bénéficiaient du dispositif Quilès-Méhaignerie qui a pris fin le 31 décembre 1997.

Ainsi, 85 % des constructions de logements locatifs neufs s'opèrent sous le régime de l'amortissement Périssol.

Depuis plus de six mois, la tendance des permis de construire s'améliore, probablement en partie en raison de l'effet d'annonce de la fin de ce dispositif. En effet, pour les 9 premiers mois de 1998, le nombre de permis de construire a progressé de 13%. En 1997, 299.845 permis de construire avaient été délivrés. Si la tendance se confirme en fin d'année31(*), le nombre total de permis de construire pourrait donc dépasser les 340.000 unités, et faire de 1998 une année exceptionnelle.

Cependant, cette conjoncture plutôt favorable ne doit pas masquer la faiblesse persistante du marché de la construction neuve : en 1988, il y avait 420.000 autorisations de construire, contre environ 300.000 par an aujourd'hui (hormis l'importante revalorisation en 1998 dont on ne sait pas si elle se prolongera).

De plus, les besoins en logements locatifs restent très importants.

En 1997, près d'un logement sur trois a été acquis dans le cadre du régime "Périssol". La production de logements neufs privés a ainsi été portée de 63.000 unités en 1995 à 90.000 unités en 1998, dont plus de la moitié est destinée à la location.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif Périssol, qui a été prolongé jusqu'au 31 août 1999, laisse place, dans le présent projet de loi de finances, à un dispositif sensiblement différent.

Le 3 du I. du présent article met en place un dispositif fiscal permanent, en direction de l'investissement dans un logement locatif neuf intermédiaire. Il se traduit par une déduction au titre de l'amortissement égale à 8% du prix d'acquisition du logement pendant les cinq premières années et 2,5% les quatre années suivantes (nouveau g au 1° du I de l'article 31 du code général des impôts).

Le 2 du I. du présent article met en place un dispositif fiscal permanent en direction de l'investissement dans un logement locatif ancien intermédiaire. Il se traduit par une majoration de 14% à 25% de la déduction forfaitaire prévue au e du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

A. LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX LOGEMENTS NEUFS

1. Les logements concernés


a) Caractéristiques des logements

L'avantage fiscal est applicable aux logements acquis neufs, en l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait construire. Il s'applique également aux logements loués après transformation lorsque ces locaux étaient, avant leur acquisition, affectés à un usage autre que l'habitation, ainsi qu'aux logements affectés à la location après réhabilitation dès lors que leur acquisition entre dans le champ d'application de la TVA, conformément aux dispositions du 7° de l'article 257 du CGI, pour les logements assimilables à des logements neufs.

Dans le texte du projet de loi, la déduction n'était pas applicable lorsque le droit de propriété était démembré. L'Assemblée nationale a donc adopté l'amendement suivant "Toutefois, lorsque le démembrement résulte du décès de l'un des époux soumis à l'imposition commune, le conjoint survivant titulaire de l'usufruit peut demander la reprise à son profit..."

b) L'affectation des logements


Contrairement au régime Périssol, le bénéfice de l'avantage fiscal sera réservé aux investissements réalisés en vue de la location à usage d'habitation principale du locataire.

L'habitation principale s'entend de celle où les membres du foyer fiscal résident habituellement et effectivement et où se situe le centre de leurs intérêts professionnels et matériels.

Cette condition conduit notamment à exclure de l'avantage fiscal l'acquisition de logements en vue de les louer :

- à des personnes physiques en tant que résidence secondaire,

- à des personnes morales.

Ainsi est exclue de ce dispositif, l'acquisition de logements situés dans les résidences hôtelières, médicalisées ou d'étudiants, suivie de leur location nue à une société d'exploitation qui les sous-loue en proposant des prestations de services, quand bien même ces logements constitueraient la résidence principale de l'occupant.

Par exception à cette règle, la location à un organisme privé ou public pour le logement à usage d'habitation principale de son personnel, à l'exclusion du propriétaire du logement, de son conjoint, des membres de son foyer fiscal ou de ses ascendants et descendants ne fait pas obstacle au bénéfice de la déduction.

Votre rapporteur remarque que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement, consistant à faire entrer dans le champ du nouveau dispositif les résidences de tourisme.

Comme il apparaît clairement que l'introduction des résidences touristiques a une toute autre logique que l'ensemble de l'article, puisqu'il ne serait pas possible de prendre en compte les ressources des locataires ou des plafonds de loyers, le critère social était limité à des zones géographiques. Tel qu'il était rédigé, l'amendement de l'Assemblée nationale visait "les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire définis au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts".

Cet amendement a été supprimé en deuxième délibération à la demande du gouvernement. Le gouvernement n'a donc pas donné son accord à sa majorité sur ce point.

c) Le locataire

Le locataire doit être une personne physique, autre qu'un membre du foyer fiscal du propriétaire, un ascendant ou un descendant. Si le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, et que cette société loue à l'un des associés ou un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé, ce dernier ne peut bénéficier de la déduction au titre de l'amortissement.

Ces dispositions, qui sont reprises pour le dispositif en faveur du logement ancien, paraissent exagérément restrictives.

L'interdiction de louer à un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant est justifiée, par le gouvernement, par le souci d'éviter des abus.

Toutefois, considérant que le dispositif fiscal s'accompagne de nombreuses conditions relatives, en particulier, aux revenus du locataire, les cas d'abus devraient être réduits.

Votre rapporteur estime qu'il n'y a pas de raison qu'une personne ne puisse pas bénéficier d'un avantage fiscal si elle loue à une personne de sa famille dont les ressources ne sont pas élevées, à condition que la personne ne soit pas membre du foyer fiscal (afin de ne pas cumuler les avantages fiscaux) et que le bailleur ne dispose pas par ailleurs de la déduction au titre du versement d'une pension alimentaire.

Il vous propose donc deux amendements en ce sens.

2. Un nouvel objectif : la création d'un parc locatif intermédiaire privé

Outre l'engagement à louer pour 9 ans existant déjà dans le dispositif "Périssol", une double contrainte sociale sera imposée à l'acquéreur du logement neuf : des plafonds de loyers et de ressources.

Ceux-ci seront fixés par décret, et ils ne figurent donc pas dans le texte du projet de loi de finances. Toutefois, le gouvernement a indiqué quelles seront ces conditions.

La location du logement devra respecter une sorte de grille tarifaire : le loyer mensuel ne devra pas dépasser 75F du m² à Paris et dans les communes limitrophes, 65 F dans le reste de l'agglomération parisienne, 50F dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et 45F dans les autres communes.

Exemples de loyers pour un logement neuf de 80 m² "conventionné"


ZONE

PRIX AU M²

LOYER

PARIS

75

6.000

Agglomération parisienne

65

5.200

Agglomération de + de 100.000 habitants

50

4.000

Autres communes

45

3.600

Exemple de loyers pour un logement neuf de 60 m² "conventionné"

ZONE

PRIX AU M²

LOYER

PARIS

75

4.500

Agglomération parisienne

65

3.900

Agglomération de + de 100.000 habitants

50

3.000

Autres communes

45

2.700

Votre rapporteur estime qu'il conviendra d'indexer les plafonds de loyers, en prenant pour référence, par exemple, l'indice du coût de la construction.

Ensuite, le locataire devra se situer sous un plafond de ressources inférieur au plafond HLM majoré de 40% à l'entrée dans les lieux (soit environ 75% des ménages français selon le secrétaire d'Etat au logement).

Il faut noter qu'actuellement, en application de l'article 199 decies B, qui instaure des avantages fiscaux pour les bailleurs qui respectent des engagements en matière de niveaux de loyer et de revenu, l'article 46 AGA de l'annexe III du code général des impôts prévoit que les montants "sont relevés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu." Il conviendra que le décret prévoie cette même indexation.

Votre rapporteur demandera une précision sur ce point en séance publique.

3. Un dispositif fiscal moins avantageux


a) L'amortissement

L'amortissement Périssol applicable jusqu'en août 1999, permet à l'acheteur d'un logement neuf de déduire 10 % du prix d'acquisition de son revenu foncier pendant 4 ans et 2 % pendant 20 ans, dans la limite de 100.000 francs par an.

Le nouveau dispositif permettra de déduire 8 % du prix d'acquisition les cinq premières années et 2,5 % les quatre années suivantes, dans la limite de 70.000 francs par an.

Ainsi, l'ancien régime qui aboutissait à un amortissement de 80% du bien immobilier est réduit à un amortissement de 50%.

La durée d'amortissement est donc réduite de 24 ans à 9 ans : sur ces neufs premières années, l'amortissement est identique à l'ancien régime (50% du prix d'acquisition), mais il s'arrête là, alors que le régime "Périssol" permettait, au bout de 24 ans, d'amortir 80% du prix d'acquisition de l'immeuble.

Ainsi, l'ancien régime qui aboutissait à un amortissement de 80% sur 24 ans du bien immobilier est réduit à un amortissement de 50% sur 9 ans.

Considérant les nouvelles contraintes imposées au bailleur (plafonds de ressources et de loyer, restriction de l'avantage fiscal pour la location à usage principal d'habitation...), diminuer de 80% à 50% l'amortissement du logement aurait pour effet de restreindre encore davantage la rentabilité des opérations. Il semble à votre rapporteur que l'on ne peut pas, d'un côté, imposer des contraintes sociales aux bailleurs et, de l'autre, réduire considérablement l'incitation fiscale, sauf à vouloir décourager tout investissement locatif.

Votre rapporteur vous propose donc d'allonger légèrement la durée d'amortissement pour la porter à 15 ans, soit :

5 * 8% + 10 * 2,5% = 65% du prix d'acquisition sur 15 ans.

Le prolongement de l'amortissement sur 6 ans s'effectuerait sous la forme de deux périodes triennales pour lesquelles le bailleur prendrait l'engagement de respecter les règles du conventionnement.

On remarque qu'il s'agit d'une solution exactement intermédiaire entre le rétablissement de l'amortissement résultant du Périssol (qui aurait un coût de un milliard de francs supplémentaire) et la solution proposée par le gouvernement. Le coût devrait donc être de l'ordre de 500 millions de francs, étalé sur plusieurs années.

Au delà des quinze ans, si le propriétaire continue à louer à une personne sous les conditions du conventionnement, il pourra bénéficier de la déduction forfaitaire de 25% sur ses revenus fonciers applicable aux logements anciens.

Cela permettra d'assurer une continuité du dispositif fiscal. En effet, au bout de neuf ans, un logement n'est pas suffisamment ancien pour subir une décôte significative. La plupart des propriétaires de logements neufs conventionnés souhaiteraient donc se replacer dans le dispositif de secteur libre, avec une déduction forfaitaire de 14%, plutôt que de poursuivre le conventionnement.

Votre rapporteur estime qu'il s'agit là d'un "lissage" bienvenu entre le dispositif fiscal pour les logements neufs conventionnés et celui pour les logements anciens conventionnés. Si l'objectif est de créer, comme le souhaite le secrétaire d'Etat au logement, M. Louis Besson, une nouvelle génération de bailleurs, il convient d'anticiper le passage du logement neuf au logement ancien.

b) Le plafond de déduction des déficits fonciers

Une autre disposition du présent article paraît à votre rapporteur trop restrictive.

En effet, si un déficit était constaté sur un logement pour lequel est pratiquée la déduction au titre de l'amortissement, il pourra s'imputer sur le revenu global dans les conditions de droit commun (plafond de 70.000 francs) et non selon le régime privilégié qui était en vigueur pour l'amortissement Périssol (plafond de 100.000 francs en vertu des dispositions du neuvième alinéa du 3° du I de l'article 156 du code général des impôts).

Votre rapporteur estime que porter la déduction de 70.000 à 100.000 francs permettra d'améliorer l'avantage fiscal pour les grands logements, pour un coût de 50 millions de francs seulement. Il s'agit également d'une plus grande sécurité pour le bailleur.

c) Les autres dispositions

Les autres dispositions reprennent celles qui figuraient dans l'ancien dispositif fiscal, ainsi :

- le taux de la déduction forfaitaire est ramené de 14% à 6% durant l'application de la déduction au titre de l'amortissement ; au-delà, le taux de 14% sera applicable. Votre rapporteur tient à ce que cette disposition s'entende, évidemment, sous réserve que le propriétaire-bailleur respecte les conditions fixées au e. de l'article pour bénéficier de la déduction forfaitaire de 25% sur le logement ancien.

- les dépenses de reconstruction et d'agrandissement, du fait qu'elles ne seraient plus prises en compte par la déduction forfaitaire, ouvrent droit à une déduction au titre de l'amortissement selon les mêmes modalités que le logement. Cette déduction serait toutefois subordonnée à un nouvel engagement de location de neuf ans (de tels travaux n'interviennent que très rarement sur des logements de moins de dix ans).

- les dépenses d'amélioration, qui ne sont également plus prises en compte par la déduction forfaitaire, ouvrent droit à une déduction au titre de l'amortissement de 10% pendant 10 ans. Aucun nouvel engagement de location n'est exigé.

A noter que les mesures concernant les dépenses de reconstruction, d'agrandissement et d'amélioration ont un coût budgétaire négligeable, s'appliquant à des logements neufs.

Enfin, comme pour l'amortissement "Périssol", la déduction ne s'appliquera que sur demande du contribuable, l'option étant exercée lors du dépôt de la déclaration de revenus soit de l'année d'acquisition du logement, soit de l'année de son achèvement si elle est postérieure. Cette option sera irrévocable.

4. Une sécurité pour le bailleur

L'allocation de logement sociale éventuelle sera versée directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la récente convention conclue entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL).

Ces dispositions s'appliquent lorsque la location est conclue avec un locataire percevant l'allocation de logement prévue à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale (allocation de logement familiale) ou à l'article L. 813-1 du même code (allocation de logement sociale).

B. LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX LOGEMENTS ANCIENS

1. Les logements concernés


Les logements concernés par le dispositif en faveur de l'ancien sont ceux qui n'entrent pas dans le champ des dispositifs d'amortissement en faveur des biens locatifs neufs.

Cependant, votre rapporteur estime que, dès lors que la période d'amortissement est achevée, ces logements pourront logiquement bénéficier du dispositif fiscal en faveur des logements anciens, lorsqu'ils respectent les conditions posées au e. du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

Par ailleurs, les logements devront répondre à des "normes d'habitabilité fixées par décret".

Or, il existe déjà dans le code général des impôts une série de dispositions fiscales (articles 15 bis, 15 ter, 35 ter, 92 L) qui font référence à des "normes minimales définies par décret en Conseil d'Etat". Ces normes minimales sont décrites à l'article 74 T de l'annexe II du code général des impôts codifiant le décret n°90-782 du 3 septembre 1990. Elles font référence à la surface habitable, aux installations sanitaires...

Votre rapporteur estime qu'il aurait été souhaitable de reprendre la formulation existant déjà dans le code général des impôts.

A défaut, il conviendra que les normes fixées par décret soient identiques à celles existant déjà.

2. Les contraintes imposées au bailleur

Le b. du 2 du paragraphe I de l'article prévoit l'engagement, par le propriétaire bailleur, de louer son logement nu pendant six ans. Cependant, rien n'est indiqué quant aux modalités pratiques de cet engagement.

Dans le dispositif "Périssol", l'engagement est pris lors du dépôt de la déclaration des revenus de l'année d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition, si elle est postérieure.

Dans le dispositif prévu à l'article 199 nonies (amortissement "Quilès-Méhaignerie"), l'obligation de prendre l'engagement de louer pour 6 ans est satisfaite "si le bénéficiaire de la réduction peut produire un bail écrit remplissant les mêmes conditions de durée".

A défaut de reprendre dans la loi des dispositions similaires, il conviendra d'indiquer que des dispositions réglementaires préciseront que "l'engagement est pris lors du dépôt de la déclaration des revenus de la première année pour laquelle le bénéfice de la disposition fiscale est demandé".

L'affectation des logements doit répondre aux mêmes critères que ceux évoqués pour le dispositif fiscal en faveur des logements neufs : l'avantage est réservé aux locations à usage principal d'habitation, le locataire ne peut être un membre du foyer fiscal, un ascendant ou descendant.

Une condition supplémentaire est imposée : le locataire ne peut être une personne occupant déjà le logement. Il s'agit, en effet, de favoriser la mise en location de logements anciens, et non d'accorder un avantage aux bailleurs louant déjà. Cette règle ne devra toutefois pas faire obstacle, à l'expiration du dispositif de conventionnement des logements neufs, à ce que le contribuable louant dans les conditions fixées au e. du 1° du I de l'article 31 bénéficie de la déduction forfaitaire majorée.

3. Le dispositif fiscal

Pour une acquisition dans l'ancien32(*), le propriétaire bénéficiera d'une déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25% pendant 6 ans, soit un taux majoré par rapport au droit commun (14%).

La contrainte sera de louer pendant 6 ans à un niveau de loyer soumis à plafonnement (65F le m² à Paris, 55 F en région parisienne, 40F dans les zones de plus de 100.000 habitants et 30F dans les autres communes).

Exemples de loyers pour un logement ancien de 80 m² "conventionné"


ZONE

PRIX AU M²

LOYER

PARIS

65

5.200

Agglomération parisienne

55

4.400

Agglomération de + de 100.000 habitants

35

2.800

Autres communes

30

2.400

Exemple de loyers pour un logement neuf de 60 m² "conventionné"


ZONE

PRIX AU M²

LOYER

PARIS

65

3.900

Agglomération parisienne

55

3.300

Agglomération de + de 100.000 habitants

35

2.100

Autres communes

30

1.800

Ce régime sera prorogé par périodes de trois ans, ce qui apparaît souhaitable, car le bailleur n'est obligé de s'engager, après une période de 6 ans, que pour une période de 3 ans renouvelable dans les conditions de droit commun des baux d'habitation.

4. Une sécurité pour le bailleur

L'allocation de logement sociale éventuelle sera versée directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre de la récente convention conclue entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL).

Ces dispositions s'appliquent lorsque la location est conclue avec un locataire percevant l'allocation de logement prévue à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale (allocation de logement familiale) ou à l'article L. 813-1 du même code (allocation de logement sociale).

III. APPRÉCIATION GLOBALE DU DISPOSITIF

Avec cet article, il apparaît que le dispositif Périssol, qui devait certes s'éteindre fin 1998, mais qui aurait très bien pu être prolongé au-delà d'août 1999, est "resserré"
: il n'est pas encore possible d'apprécier exactement l'ampleur de cette restriction, mais l'incitation fiscale pour les biens immobiliers neufs sera moindre, non seulement en raison des critères d'amortissement mais également des contraintes en matière de location.

Le nouveau système de conventionnement présente incontestablement des inconvénients, et notamment le risque de décourager certains investisseurs d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat détient tous les paramètres (notamment par l'évolution des plafonds de ressources et de loyers, d'où la nécessité de prévoir une indexation).

De plus, les critères retenus en termes de loyers pourraient décourager certains types d'investissements dans les grandes villes et pour les logements de petite taille. Il apparaît que les plafonds de loyer au mètre carré devront prendre en compte l'absolue nécessité d'assurer la rentabilité des projets immobiliers, rentabilité sans laquelle aucune opération ne pourra être menée. Or, les plafonds de loyers pour les centres-villes sont à un niveau très bas. Il conviendrait donc de les revaloriser.

Il conviendra également de fixer, par voie réglementaire, un certain nombre de critères qui respectent les contraintes de la construction de logements de qualité, en ne retenant pas seulement la notion de surface "habitable", qui aurait pour effet de restreindre les constructions de balcons et autres surfaces indispensables. Il serait souhaitable de substituer à la notion de surface habitable la notion de surface utile, car celle-ci intègre pour moitié de leur surface, des annexes telles que balcons, caves, celliers, loggias...

Votre rapporteur se félicite toutefois qu'en présentant ce nouveau dispositif, le gouvernement ait pris la mesure de la révolution fiscale, amorcée par M. Pierre-André Perissol, et consistant à substituer un amortissement à une réduction d'impôt pour l'investissement en logement.

Votre rapporteur regrette qu'avec ce nouveau dispositif, le gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur libre, soutien qui existait sous différentes formes depuis 1984.

En effet, depuis le 12 septembre 1984, les contribuables peuvent bénéficier d'un avantage fiscal au titre de l'investissement locatif. :

- lorsqu'ils acquièrent ou font construire un logement neuf destiné à la location, dont le produit est imposé dans la catégorie des revenus fonciers ;

- lorsqu'ils souscrivent au capital de sociétés immobilières d'investissement (S.I.I) ou de sociétés immobilières autorisées à faire appel public à l'épargne (S.C.P.I), à la condition que le produit de la souscription soit destiné à financer la souscription ou l'acquisition d'immeubles locatifs neufs situés en France et affectés, pour les trois quarts au moins de leur surface, à l'usage d'habitation. Sous cet aspect, le nouveau dispositif s'inscrit entièrement dans la continuité de l'ancien.

L'abandon d'un soutien au secteur libre repose sur le pari que la bonne tenue du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.

Votre rapporteur se félicite également que, suivant en cela les remarques formulées depuis plusieurs années par son prédécesseur, M. Alain Lambert, le gouvernement ait finalement opté pour l'introduction d'un avantage fiscal en faveur des logements anciens. Il s'agit d'une préoccupation que la commission des finances avait exprimé à de nombreuses reprises.

Enfin, si le reproche d'un dirigisme de l'Etat peut être fait (grille tarifaire, conditions de ressources), la création d'un "troisième secteur" en matière de logements, de caractère intermédiaire, est bénéfique, dans la mesure où il s'accompagne de dispositifs de garantie de loyers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 69

Reconduction de mesures d'amortissement exceptionnel prévues en faveur de matériels destinés à améliorer la qualité de la vie ou à économiser l'énergie

Commentaire : le présent article propose de prolonger de quatre ans la durée d'application des différents régimes d'amortissement exceptionnel de biens destinés à protéger l'environnement. Il prévoit en outre de reconduire la majoration de base d'amortissement des biens acquis au moyen d'une subvention publique.

Plusieurs régimes d'amortissement exceptionnel sur douze mois de biens destinés à économiser l'énergie ou à lutter contre certaines pollutions viennent à échéance le 31 décembre 1998.

Ces régimes concernent :

- les biens destinés à économiser l'énergie (article 39 AB du code général des impôts) ;

- les biens destinés à lutter contre les nuisances sonores (article 39 quinquies DA) ;

- les biens destinés à lutter contre la pollution des eaux industrielles (article 39 quinquies E) ;

- les biens destinés à lutter contre la pollution de l'air (article 39 quinquies F) ;

- les biens destinés à lutter contre la pollution d'origine agricole (article 39 quinquies FC).

Enfin, le dispositif de majoration de la base d'amortissement des immobilisations acquises ou créées au moyen de certaines primes d'équipement (article 39 quinquies FA) vient également à échéance à la fin de 1998.

Il est proposé de reconduire ces dispositifs pour quatre ans. A l'exception du dispositif l'article 39 quinquies FA dont le coût serait de l'ordre de 200 millions de francs pour les finances publiques en 1998, les autres dispositifs ne font pas l'objet d'une estimation chiffrée dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999.

1. L'amortissement exceptionnel des matériels destinés à économiser l'énergie

En vertu de l'article 39 AB du code général des impôts, les entreprises peuvent amortir sur douze mois deux catégories de matériels acquis ou fabriqués du 1er janvier 1991 au 31 décembre 1998 :

Les matériels destinés à économiser l'énergie figurant sur une liste établie par arrêté du 30 juillet 1991 et codifiée à l'article 02 bis de l'annexe IV du CGI ;

1. Matériels de récupération de force ou de chaleur produite par l'emploi d'hydrocarbures liquides ou gazeux de combustibles minéraux solides ou d'électricité ;

2. Matériels destinés à l'amélioration du rendement énergétique d'appareils ou d'installations consommant de l'énergie ;

3. Matériels de captage ou d'utilisation de sources d'énergie autres que les hydrocarbures liquides ou gazeux, les combustibles minéraux solides et l'électricité ;

4. Matériels permettant le stockage d'énergie quand la réutilisation ultérieure de cette énergie permet des économies globales d'énergie primaire.

Les matériels utilisés dans des opérations permettant des économies d'énergie et faisant l'objet d'un agrément préalable du ministre du budget après avis du ministre de l'industrie.

L'amortissement s'effectue selon le mode linéaire à partir de la mise en service de l'élément. Pour bénéficier de l'amortissement exceptionnel, les matériels doivent être autonomes et donc susceptibles d'être séparés des matériels auxquels ils ont été adjoints sans être rendus définitivement inutilisables.

Le coût de cette disposition pour 1998 est considéré comme nul dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999.

Le présent article propose de prolonger ce dispositif jusqu'au 1er janvier 2003 et de supprimer la possibilité de pratiquer un amortissement exceptionnel pour la deuxième catégorie de matériels : seuls trois dossiers ont été déposés depuis 1991 qui ont donné lieu à deux refus et à un classement sans suite.

2. L'amortissement exceptionnel des matériels destinés à réduire le niveau acoustique d'installations

En vertu de l'article 39 quinquies DA, les matériels acquis par les entreprises entre le 1er janvier 1992 et le 31 décembre 1998 et qui sont destinés à réduire le niveau acoustique d'installations existant au 31 décembre 1990 peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service.

Cet amortissement s'applique de plein droit aux matériels figurant sur une liste établie par arrêté du 31 juillet 1992 et codifiée à l'article 06 de l'annexe IV du CGI.

1. Matériels et dispositifs de protection contre le bruit : Capotage et système prêt à monter d'insonorisation destinés à limiter le niveau sonore émis par des machines et appareils tels que presses, compresseurs, tours automatiques, ventilateurs, pompes, surpresseurs, fraiseuses, raboteuses...

2. Matériels et dispositifs pour améliorer l'acoustique : panneaux et baffles acoustiques...

3. Matériels destinés à contrôler ou à limiter les niveaux sonores : sonomètres intégrateurs, appareils destinés à mesurer la dose de bruit...

L'amortissement s'effectue selon le mode linéaire à partir de la mise en service de l'élément. Pour bénéficier de l'amortissement exceptionnel, les matériels doivent être autonomes et donc susceptibles d'être séparés des matériels auxquels ils ont été adjoints sans les rendre définitivement inutilisables.

L'amortissement peut également être pratiqué sous réserve d'un agrément préalable du ministre du budget après avis du ministre de l'environnement aux matériels permettant de réduire d'au moins 50 % le niveau acoustique d'installations existant au 31 décembre 1990.

Comme dans le cas de l'article 39 AB, le présent article propose de prolonger ce dispositif jusqu'au 1er janvier 2003 et de supprimer le dispositif d'agrément exceptionnel sur agrément : seuls quatre dossiers ont été déposés depuis l'origine qui ont donné lieu à quatre refus.

3. L'amortissement exceptionnel de certains immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles

En vertu de l'article 39 quinquies E, les entreprises qui construisent ou font construire des immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles peuvent pratiquer, dès l'achèvement de ces constructions, un amortissement exceptionnel de leur prix de revient sur douze mois.

Ce régime s'applique aux constructions achevées entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 1998, qui s'incorporent de manière fonctionnelle à des installations de production.

Les immeubles s'entendent indépendamment des bâtiments proprement dits, des matériels scellés dans les conditions définies à l'article 525 du code civil ou reposant sur des fondations spéciales faisant corps avec l'immeuble. Les autres matériels affectés au même usage ouvrent droit à l'amortissement dégressif dans les conditions ordinaires.

Le présent article propose de prolonger la durée d'application de ce dispositif jusqu'au 1er janvier 2003.

4. L'amortissement exceptionnel de certains immeubles destinés à la lutte contre la pollution atmosphérique et les odeurs

En vertu de l'article 39 quinquies F, les entreprises qui construisent ou font construire des immeubles destinés à satisfaire aux obligations prévues par la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, peuvent pratiquer, dès l'achèvement de ces constructions, un amortissement exceptionnel de leur prix de revient sur douze mois.

Ce régime s'applique aux constructions achevées entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 1998, qui s'incorporent de manière fonctionnelle à des installations de production.

Le présent article propose de prolonger la durée d'application de ce dispositif jusqu'au 1er janvier 2003.

5. L'amortissement exceptionnel de certaines installations de production agricole

En vertu de l'article 39 quinquies FC, les constructions réalisées pour satisfaire aux obligations résultant de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui s'incorporent à des installations de production agricole, peuvent faire l'objet d'un amortissement accéléré sur douze mois à compter de leur mise en service.

Ce dispositif est applicable aux constructions achevées à partir du 1er janvier 1996 et au plus tard le 31 décembre 1998.

Il est proposé de le reconduire jusqu'au 1er janvier 2003.

6. L'amortissement exceptionnel des immobilisations acquises ou créées au moyen de subventions

En vertu de l'article 39 quinquies FA, un amortissement supplémentaire est accordé aux entreprises pour les immobilisations financées au moyen de certaines primes d'équipement accordées au cours des années 1979 à 1998. Ces primes, dont certaines ont cessé d'être attribuées, sont les suivantes :

- prime d'aménagement du territoire,

- prime d'installation et de développement artisanal,

- prime de développement régional,

- prime d'orientation agricole (y compris le complément de prime en cas de rejet de l'aide du FEOGA, mais non cette aide elle-même),

- prime d'équipement dans les départements d'outre-mer.

Les immobilisations acquises ou créées au moyen de ces primes peuvent être amorties sur une base égale au prix de revient majoré de la moitié du montant de la prime. L'annulation ou la réduction des primes entraîne l'annulation ou la réduction des suppléments de base d'amortissement.

Ce système de " suramortissement ", qui permet l'amortissement d'une immobilisation au delà de son prix de revient, conduit en fait à l'exonération partielle (échelonnée au rythme de l'amortissement) des primes d'équipement concernées. Les primes qui entrent dans la catégorie des subventions d'équipement ouvrent droit, en outre, dans les conditions ordinaires, au régime applicable à ces subventions.

Ce dispositif serait reconduit jusqu'au 31 décembre 2002.

Selon le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999, il a engendré une dépense fiscale pour l'Etat estimée à 150 millions de francs en 1997 et évaluée à 200 millions de francs pour 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 bis (nouveau)

Possibilité pour les communes (et les groupements de communes à fiscalité propre) de supprimer l'exonération trentenaire de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) dont bénéficient les terrains reboisés

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité pour les communes (et les groupements de communes à fiscalité propre) de supprimer l'exonération de la taxe foncière sur le non bâti (TFNB) dont bénéficient les terrains reboisés.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE RÉGIME DE L'EXONÉRATION TEMPORAIRE DE TFNB EN FAVEUR DU REBOISEMENT

1. Le principe


L'article 1395-1° du code général des impôts prévoit une exonération temporaire de TFNB 33(*) pour les terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois, afin d'encourager le reboisement et plus largement de préserver le patrimoine forestier national. Ainsi, les terrains ensemencés, plantés ou replantés sont de plein droit exonérés de la TFNB " pendant les trente premières années du semis, de la plantation ou de la replantation " 34(*).

Cette exonération s'explique par le fait que la forêt n'apporte aucun revenu pendant les premières années de la plantation alors même qu'elle occasionne des frais importants.

La portée réelle de cette exonération est réduite du fait de l'exonération permanente dont bénéficient depuis 1993, la part régionale et la part départementale de la TFNB sur les propriétés agricoles (et en particulier les bois, aulnaies, saussaies, oseraies, etc.) : l'exonération temporaire ne concerne donc que la part communale de la TFNB.

2. Les conditions

Pour bénéficier de cette exonération, plusieurs conditions doivent être réunies :

1- Une déclaration du changement est nécessaire 35(*) ;

2- L'exonération ne peut s'appliquer en cas de boisement naturel : il faut que des travaux aient effectivement été entrepris (semis, plantation ou replantation) ;

3- Les plantations doivent être exécutées en plein et constituer la culture principale de la parcelle (les plantations dont l'écartement représente 10 ou 12 mètres en tous sens sont exclues) ;

4- Les essences plantées doivent avoir un caractère ligneux prépondérant (les plantations de vergers en sont donc exclues). Mais, sous cette réserve, l'exonération est applicable quelles que soient les essences plantées ;

5- L'exonération ne peut être maintenue si le boisement n'a pas réussi (sauf s'il reste quand même un nombre suffisant de plants) ;

6- Enfin, dans certaines zones, les boisements sont interdits ou réglementés ; un boisement réalisé en violation de ce zonage ne pourra pas bénéficier de cette exonération 36(*).

B. L'IMPOSITION DES REVENUS FORESTIERS

En outre, les terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois, qui sont concernés par cette exonération de TFNB, bénéficient d'un avantage en matière d'impôt sur le revenu.

L'article 76-3 du code général des impôts prévoit en effet que le bénéfice agricole afférent aux semis, plantations ou replantations, qui bénéficient de l'exonération de la TFNB prévue à l'article 1395 A du code général des impôts, est constituée par la plus faible des deux sommes ci-après :

1- le revenu servant de base à la taxe foncière établie d'après la nature de culture et le classement antérieurs aux travaux ;

2- la moitié du revenu servant de base à la taxe foncière qui devrait être retenu à la suite de l'exécution des travaux.

Ce régime est applicable, à compter de la date d'exécution des travaux, pendant 10 ans pour les peupleraies, 20 ans pour les bois résineux et 30 ans pour les bois feuillus et les autres bois.

C. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS

Afin de favoriser une meilleure répartition des terres entre agriculture et sylviculture, l'article L. 126-1 du code rural prévoit que les préfets peuvent définir un zonage déterminant les " zones dans lesquelles des plantations ou des semis d'essences forestières peuvent être interdits ou réglementés " 37(*).

Se posent toutefois deux problèmes :

1- celui du boisement excessif de certaines portions du territoire communal (éventuellement au détriment de l'agriculture et facteur de désertification),

2- et celui du choix des essences dans le reboisement (notamment parce que bien souvent des forêts de feuillus sont remplacées par des plantations de résineux, et dans le meilleur des cas par des peupliers).

II. LA SOLUTION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN DISPOSITIF DISSUASIF : LA POSSIBILITÉ DE SUPPRIMER L'EXONÉRATION DE TFNB

1. Le dispositif proposé par le gouvernement


Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement du gouvernement, prévoit dans son paragraphe I que les communes (ou les groupements de communes à fiscalité propre) peuvent, dans certaines conditions38(*), supprimer cette exonération pour les terrains ensemencés, plantés ou replantés à compter du 1er janvier de l'année de la délibération, afin de lutter contre un boisement excessif sur leur territoire.

Cette suppression d'exonération sera sans conséquence sur les finances des communes concernées car elle est actuellement intégralement compensée par le budget de l'Etat 39(*).

Le paragraphe II du présent article a pour objet de permettre aux revenus tirés de ces plantations de bénéficier du régime en matière de bénéfices agricoles de l'article 76, même s'ils ne bénéficient plus de celui de l'article 1395. En effet, dans le régime actuel, ce régime spécifique de bénéfice agricole est réservé aux boisements faisant l'objet de l'exonération temporaire. Dès lors que la commune peut décider de supprimer cette exonération, les règles concernant l'imposition des revenus forestiers doivent être revues. Il est donc prévu de substituer à la condition d'exonération de TFNB, celle, incluse dans ce régime d'exonération, de non-contravention au zonage établi par le préfet 40(*).

Le paragraphe III prévoit que ce nouveau dispositif sera applicable pour les impositions établies au titre de 2000 et des années suivantes.

2. Le problème non résolu de la discrimination entre les essences

Un amendement de M. Adevah-Poeuf et un sous-amendement de M. de Courson prévoyaient la modulation de l'exonération en fonction des essences, afin d'orienter la production forestière vers certains bois, en fonction de l'intérêt économique, ou écologique, de chaque territoire.

Ils ont été retirés au profit de l'amendement du gouvernement en contrepartie d'un engagement de celui-ci d'examiner cette question d'ici la deuxième lecture.

B. LES CONSÉQUENCES DE CE DISPOSITIF

1. Un frein au boisement


· La suppression de l'exonération trentenaire risquerait de constituer un frein au boisement et à la gestion durable de la forêt en France 41(*). L'abandon de projets de boisement pourra signifier abandon des terres (avec retour à des friches improductives et à un boisement naturel de moins bonne qualité) et pertes d'emplois dans le secteur du bois.

· Il faut en outre souligner que la suppression de l'exonération serait rétroactive : un sylviculteur pourra planter le 2 janvier, croyant pouvoir bénéficier de l'exonération ; or, le 15 mars de cette même année, la commune décidera la suppression de l'exonération. Il réside donc dans ce dispositif une véritable insécurité juridique préjudiciable à la mise en route de projets de boisement dans toutes les communes de France.

2. Une réponse inadaptée au boisement excessif

· La suppression de l'exonération vise principalement à éviter les situations de boisement excessif sur certains territoires. Mais le dispositif proposé est aveugle : il peut concerner toutes les communes ou groupements de communes (même ceux qui sont faiblement boisés) et à l'intérieur des communes qui auront choisi la suppression de l'exonération, il concernera tout leur territoire sans distinction ; or, bien souvent, le problème du boisement excessif ne concerne qu'une partie de la commune.

Il aurait été envisageable de n'accorder cette possibilité de suppression de l'exonération que dans les cantons fortement boisés 42(*) et pour les terrains qui jusque là n'étaient pas boisés. Mais il est à craindre qu'un tel dispositif ne soit trop lourd à gérer pour les services fiscaux.

· En outre, la fiscalité n'est pas le " bon outil " pour traiter la question du boisement excessif, qui a trait au droit du sol (code de l'urbanisme, code rural).  En revanche, le recours à la réglementation par le zonage est plus souple et permet une meilleure adaptation aux réalités du territoire de chaque commune. En particulier, le problème de la surforestation devrait trouver une réponse avec la parution prochaine d'un décret d'application de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (loi Barnier) qui prévoit notamment d'autres motifs d'interdiction et de réglementation du boisement que le motif agricole : assurer un équilibre avec les espaces de nature ou de loisirs, ou les espaces habités, assurer la préservation des milieux naturels ou de paysages remarquables. La parution de ce projet de décret est projetée avant la fin de l'année 43(*).

· Enfin, le prochain projet de loi de modernisation forestière, dont le dépôt est prévu au cours de l'année 1999, devrait constituer un cadre plus approprié à la réflexion sur le boisement excessif.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 69 ter (nouveau)

Faculté donnée aux conseils régionaux d'exonérer les véhicules " propres " de taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Didier Migaud donne la faculté aux conseils régionaux d'exonérer en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe proportionnelle sur les certificats d'immatriculation les véhicules qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de pétrole liquéfié (GPL).



L'article 1599 quindecies du code général des impôts institue, au profit des régions, une taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, ces derniers étant plus connus sous le nom de " carte grise ".

L'article 1599 sexdecies du CGI précise, au paragraphe I, que les certificats d'immatriculation des véhicules automobiles et de tous autres véhicules à moteur donnent lieu au paiement d'une taxe proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur, arrêté par la région, est déterminé chaque année par délibération du conseil régional.

Le présent article, issu d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par M. Didier Migaud, vise à insérer dans le code général des impôts un article 1599 novodecies A qui donnerait la faculté au conseil régional, sur délibération, d'exonérer, en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe visée au I de l'article 1599 sexdecies du CGI, les véhicules qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Ainsi, les véhicules dits " propres " pourraient bénéficier d'une exonération, totale ou partielle, de taxe sur la carte grise.

Cette disposition est similaire à une mesure introduite dans la loi de finances pour 1998 permettant aux conseils généraux d'exonérer de vignette les véhicules " propres " à partir de 1999.



Le Sénat avait alors supprimé cette disposition au regard de trois arguments :

- cette mesure d'incitation est inadaptée à son objectif, le gain procuré à l'acheteur de l'un des véhicules visés étant sans rapport avec le surcoût qu'un véhicule électrique présente à l'achat ;

- l'exonération de la vignette constitue pour les départements une perte de recettes non compensée ;

- la gestion de cette taxe engendrerait un accroissement considérable de la charge de travail de l'administration fiscale.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait rétabli cette disposition.

Votre commission estime que le présent article propose un dispositif qui peut être considéré, pour les régions, comme le pendant de l'exonération de la vignette par les départements. Du reste, ses dispositions ne visent pas que les véhicules électriques. En outre, même s'il représente une incitation sans doute peu efficace à l'achat de véhicules propres, le présent article s'inscrit dans un ensemble de mesures relatives à la fiscalité écologique, dont l'évaluation devra être effectuée de manière globale.

Décision de la commission : votre commission vous propose, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 69 quater (nouveau)

Taxe communale facultative sur les activités saisonnières
à caractère commercial

Commentaire : cet article a pour objet de permettre aux communes d'instituer une taxe due par toute personne exerçant une activité saisonnière non salariée, à caractère commercial, sur le territoire de la commune.

I. LE RETOUR DE LA TAXE SUR LES ACTIVITÉS SAISONNIÈRES

A. L'OBJECTIF : UNE EGALISATION DES CONDITIONS DE LA CONCURRENCE


Les raisons de la création de la taxe sur activités saisonnières ont été présentées par notre collègue député Jean-Louis Idiart lors de la première lecture du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale : "Afin de rétablir des conditions saines de concurrence sur le territoire, mais aussi pour faire participer ces personnes à la vie et à l'activité de nos territoires, dès lors qu'elles en tirent un profit intéressant, il nous paraît légitime qu'elles contribuent elles aussi au financement des collectivités territoriales".

A cet égard, la création de cette taxe peut s'analyser comme un substitut à la soumission à la taxe professionnelle des commerces saisonniers éphémères qui se révèlent, de façon générale, difficiles à appréhender sur le plan fiscal.

L'article 1478 du code général des impôts dispose en effet que "la taxe professionnelle est due pour l'année entière par le redevable qui exerce l'activité le 1er janvier". De ce fait, comme le relevait l'année dernière le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, "dans beaucoup de communes des commerces ouvrent puis disparaissent l'année suivante sans avoir acquitté la moindre taxe, ce qui cause une concurrence déloyale aux commerces permanents".

B. UNE REDACTION AMELIORÉE

L'Assemblée nationale avait adopté un amendement d'objet identique à celui de cet article lors de la nouvelle lecture du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) du printemps dernier.

Cet article n'a pas survécu à l'examen du texte par le Conseil constitutionnel, qui a considéré44(*) qu'il résultait, comme d'autres, "d'amendements adoptés après l'échec de la commission mixte paritaire ; que ces articles ont été insérés dans le texte de la discussion sous la forme d'amendements sans relation directe avec aucune des dispositions de ce texte ; que leur adoption n'est pas davantage justifiée par la nécessité d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement".

Cette décision du Conseil constitutionnel constitue un progrès en matière de procédure législative. Toutefois, le Conseil ne s'est pas prononcé au fond sur la constitutionnalité de l'article.

L'Assemblée nationale a cependant considéré que la constitutionnalité du dispositif qu'elle avait adopté était contestable. En effet, la rédaction adoptée en première lecture du présent projet de loi de finances diffère de celle du DDOEF, et s'efforce de prendre en compte une remarque formulée dans son rapport par votre précédent rapporteur général.

Alain Lambert constatait en effet que le dispositif proposé par l'Assemblée nationale ne remplissait pas tous les critères de compétence qui sont ceux du législateur dans le cadre de l'élaboration de la loi fiscale.

Il rappelait les termes de la décision du Conseil constitutionnel relative à la révision générale des bases des impôts directs locaux45(*) : "Considérant (...) que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; considérant que sur le fondement de ces dispositions, il appartient au législateur de déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses."

Le texte adopté par l'Assemblée s'efforce de prendre en compte ces différents éléments :

- il détermine une assiette : "la taxe est assise sur la surface du local ou de l'emplacement où est exercée l'activité commerciale : à défaut de local ou d'emplacement, elle est établie forfaitairement."

- il fixe les tarifs de la taxe : "son tarif est fixé par une délibération du conseil municipal prise avant le 1er mars de l'année d'imposition. Ce tarif ne peut exéder 1.000 francs par mètre carré. Lorsque la taxe est établie forfaitairement, elle ne peut excéder 5.000 francs."

- il détermine les modalités de recouvrement : " le recouvrement de la taxe sur les activités à caractère saisonnier est opéré par les soins de l'administration municipale ; il peut être poursuivi solidairement contre le propriétaire du local ou du terrain où le redevable exerce son activité."

II. UN DISPOSITIF CONTESTABLE

Votre rapporteur général partage l'avis exprimé par le secrétaire d'Etat chargé du budget lors de la première lecture du texte du présent de loi de finances à l'Assemblée nationale, selon lequel "le gouvernement reste un peu dubitatif sur l'intérêt de multiplier les taxes sur des activités difficiles à saisir" et dont "le recouvrement sera difficile".

Par ailleurs, il est manifeste que la création d'une telle taxe ne va pas dans le sens d'une simplification et d'une amélioration de la lisibilité du système fiscal français.

Enfin, le dispositif proposé souffre de deux autres défauts : il est peu opérationnel et constitue une source d'inéquité fiscale.

A. UN DISPOSITIF PEU OPÉRATIONNEL

Le texte adopté à l'Assemblée nationale prévoit que la taxe est due "pour l'année de création de l'établissement". Cette formule souffre de nombreuses ambiguïtés :

- il conviendrait de préciser en quoi un marchand ambulant constitue un établissement ;

- s'agissant des commerçants qui reviennent chaque année dans la même commune, le texte ne permet pas de déterminer s'ils doivent acquitter la taxe chaque année, ou seulement la première.

S'ils étaient réputés devoir payer chaque année, cela signifierait qu'ils créent un nouvel établissement chaque année, et que cet établissement disparaît avec la fin de la saison touristique.

Une telle interprétation serait à la fois juridiquement fragile, témoignerait d'une méconnaissance de la situation des commerçants qui exercent la même activité tout au long de l'année, mais s'installent, par exemple, l'été dans une station balnéaire et l'hiver dans une station de montagne. Devraient-ils alors acquitter la taxe dans les deux communes ?

Le texte de l'article 69 quater prévoit également que la taxe est assise soit sur la surface du local ou de l'emplacement où est exercée l'activité commerciale, soit, à défaut de local ou d'emplacement, forfaitairement.

Cette disposition ignore la nature de l'activité de nombreux commerces saisonniers, qui les conduit parfois à changer d'emplacement quotidiennement, voire à alterner entre la vente ambulante et la station immobile.

A cet égard, il serait précieux que le gouvernement précise les critères qui devront présider au choix entre l'imposition en fonction de la surface et l'imposition forfaitaire.

La détermination de ces critères est délicate. Comme le faisaient remarquer nos collègues auteurs de la saisine du Conseil constitutionnel relative au projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps dernier, en date du 5 juin 1998, l'article ne définit pas "les cas où la taxe est forfaitaire. Cette dernière omission est issue directement de l'imprécision de la définition de l'assiette. (...) Compte tenu des spécificités des activités saisonnières visées (nomadisme, fourniture de sièges, vendeurs itinérants...), cette assiette apparaît imprécise et inopérante".

Le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que le recouvrement de la taxe est opéré par les soins de l'administration municipale et qu' "il peut être poursuivi solidairement contre le propriétaire du local ou du terrain où le redevable exerce son activité".

Cette disposition appelle deux remarques. En premier lieu, il n'est pas exclu que le coût pour la commune du recouvrement de la taxe n'excède son produit. En second lieu, la possibilité de poursuivre solidairement les propriétaires du terrain vise à prévenir l'éventualité d'une disparition du redevable avant qu'il n'ait acquitté son impôt.

Mais qu'en sera-t-il lorsque les saisonniers seront installés sur le domaine public de l'Etat ou de la commune ? Faudra-t-il affecter des agents publics à la surveillance de la présence effective des saisonniers, qui sont par ailleurs souvent ambulants ?

B. UNE TAXE INÉQUITABLE

Les sénateurs auteurs de la saisine du 5 juin dernier formulaient à l'endroit de la taxe sur les activités saisonnières une critique de fond, qui rappelle les réserves exprimées par notre Assemblée au sujet de l'article 26 du présent projet de loi de finances, relatif à l'élargissement de l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France aux locaux commerciaux et de stockage.

Selon nos collègues, la taxe sur les activités saisonnières "est susceptible de contrarier le principe d'égalité devant l'impôt : il n'existe aucune corrélation a priori entre la surface d'un emplacement et soit le chiffre d'affaires, soit le résultat dégagé, soit un quelconque critère objectif lié à l'activité exercée".

La taxe sur les activités saisonnières apparaît donc inopérante quant à sa forme et contestable sur le fond. Elle est toutefois facultative46(*). Aucune commune ne sera obligée de la créer, et chaque pourra peser le pour et le contre d'une telle mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 69 quinquies (nouveau)

Rapport au Parlement sur les fonds départementaux
de péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, prévoit que le gouvernement remettra au Parlement, avant le 1er octobre 1999, un rapport sur la fiscalité locale des établissements exceptionnels, sur l'écrêtement de la taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et sur la répartition des moyens de ces fonds.

I. COMMENT FONCTIONNENT LES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ?


Les fonds départementaux de la taxe professionnelle, qui figurent à l'article 1648 A du code général des impôts, ont été institués en 1975 afin de redistribuer en direction d'autres communes du département une partie de la richesse financière engendrée par la présence d'une entreprise de taille exceptionnelle, une centrale nucléaire par exemple, sur le territoire d'une commune.

La richesse est appréciée relativement à l'importance de la population de la commune par rapport aux bases de taxe professionnelle de l'établissement. Il y a prélèvement au profit du fonds départemental chaque fois que les bases de taxe professionnelle de l'établissement, divisées par la population de la commune d'implantation, sont supérieures à un seuil égal à deux fois la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant.

Les ressources sont réparties entre, d'une part, les communes subissant des charges ou des préjudices en raison de l'établissement exceptionnel et, d'autre part, les collectivités défavorisées. C'est le département qui répartit les crédits entre les bénéficiaires, le préfet n'intervenant qu'exceptionnellement.

II. L'ORIGINE DE LA MESURE

A. L'OBJECTIF : FAIRE LE BILAN DE LA PEREQUATION DES RESSOURCES ECRÉTÉES


Les débats à l'Assemblée nationale, qui ont abouti au vote de l'amendement devenu le présent article 69 quinquies, ont dégagé deux pistes de réflexion pour le futur rapport :

- évaluer la possibilité de modifier les critères de répartition en faveur des communes défavorisées, dès lors que les communes d'implantation des établissements exceptionnels auraient réalisé l'ensemble des travaux d'équipement nécessaires ;

- envisager l'éventuelle mise en place d'un mécanisme de péréquation similaire s'agissant de la taxe sur le foncier bâti.

B. VERS UNE REMISE EN CAUSE DE LA COMPÉTENCE DÉPARTEMENTALE ?

Lors des débats relatifs à cet article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Michel Bouvard a craint que "l'on aboutisse progressivement à déposséder les conseils généraux qui gèrent les fonds départementaux de taxe professionnelle de la possibilité d'utiliser ces sommes dans le cadre d'une politique de péréquation et de soutien à l'aménagement du territoire".

Les travaux du groupe de travail sur la péréquation, mis en place par la direction générale des collectivités locales, accréditent l'existence d'un courant défavorable à la gestion de ces fonds par les conseils généraux. Ainsi, la note de synthèse des travaux du groupe relève que la gestion par le département "peut constituer un paradoxe dès lors qu'il s'agit à l'origine de ressources communales et non départementales".

Dans le compte rendu de la réunion du groupe tenue le 3 juillet 1998, un représentant du gouvernement pose la question d'un "encadrement de la distribution des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle qui incombe aujourd'hui aux conseils généraux", en soulignant que "les communes d'implantation des établissements exceptionnels et les communes voisines dites concernées semblent en effet bénéficier d'une situation favorable par rapport aux autres communes".

Le rapport demandé par cet article apportera un éclairage utile sur la répartition du produit des fonds entre les différentes communes d'un même département, et complétera les travaux sur le sujet du comité des finances locales. S'agissant de la pertinence de la compétence départementale, elle n'entre pas dans le champ du rapport tel qu'il résulte du texte adopté par l'Assemblée nationale. Mais les travaux du groupe de travail sur la péréquation laissent entendre qu'il pourrait exister un lien de causalité entre les deux questions.

III. LA REFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, L'ECRÊTEMENT ET LES FONDS DÉPARTEMENTAUX

Le présent article est motivé par la volonté de montrer que les communes dans lesquelles les établissements exceptionnels sont implantés, ainsi que les communes limitrophes qui en subissent les conséquences, seraient excessivement favorisées.

Les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur le seuil d'écrêtement des communes dans lesquelles est installé un établissement exceptionnel fortement capitalistique viennent à la fois renforcer l'utilité du rapport demandé au gouvernement, et abonder dans un sens différent de celui des auteurs de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

En effet, la suppression de la part salaire va entraîner une réduction des ressources des communes écrêtées dans lesquelles les établissements exceptionnels ont une assiette de taxe professionnelle fortement capitalistique.

Après la réforme, les bases par tête des entreprises fortement capitalistiques vont rester pratiquement inchangées, alors que la moyenne nationale va baisser en raison de la réduction de l'assiette. Par conséquent, le seuil d'écrêtement va baisser : les communes seront donc écrêtées plus tôt47(*).

Les montant écrêtés, qui seront plus élevés, iront alimenter les fonds départementaux de la taxe professionnelle. Ces derniers bénéficieront par ailleurs de la compensation de la suppression de la part salaire dans les mêmes conditions que les collectivités locales et les groupements.

En somme, paradoxalement, les communes connaîtront une perte de recettes non compensée et les fonds départementaux, qui sont compensés, bénéficieront de recettes accrues.

Les conséquences de cet effet pervers de la réforme vont s'accentuer année après année, puisque la suppression de la part salaire sera progressive jusqu'en 2003. A partir de 2003, le seuil d'écrêtement va arrêter de baisser, et les ressources des communes concernées vont se stabiliser à un niveau plus faible que celui de 1999.

Votre rapporteur général rappelle que le système de dégrèvement, substitué par le Sénat à la compensation prévue par le gouvernement, permet d'éviter cette baisse des ressources des communes d'implantation des établissements exceptionnels : dans le système du dégrèvement, les bases salaires ne disparaissent pas. Par conséquent, le seuil d'écrêtement ne baisse pas, préservant ainsi les ressources des communes écrêtées.

A la lumière de ces éléments, le rapport qui sera présenté par le gouvernement devra s'interroger sur les points suivants :

- la répartition du produit des fonds par les départements est-elle biaisée en faveur des communes "concernées" ?

- si oui, l'impact de la réforme de la taxe professionnelle ne permettra-t-il pas de compenser ce déséquilibre, les ressources des fonds étant plus abondantes et celles des communes d'implantations réduites ?

- enfin, est-il judicieux de contraindre les départements à modifier leurs critères de répartition ?

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 69 quinquies

Taxe professionnelle de France Télécom

Commentaire : le présent article additionnel tend à faire bénéficier les collectivités locales du produit de la taxe professionnelle acquittée par l'entreprise France télécom.

La Poste et France Télécom sont assujettis, à partir du 1er janvier 1994 et au lieu de leur principal établissement, aux impositions directes locales perçues au profit des collectivités locales et des établissements et organismes divers ".

Ce principe posé par l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications est assorti de deux réserves qui le rendent inopérant :

- le taux applicable n'est pas celui de la collectivité où les deux exploitants détiennent une installation mais " le taux moyen pondéré national qui résulte des taux appliqués l'année précédente par l'ensemble des collectivités locales " ;

- le produit de cette fiscalité " est perçu par l'Etat ".

La fiscalité locale de La Poste et de France Télécom n'en a donc que le nom, puisque les collectivités locales ne la perçoivent pas, pas plus qu'elles n'en votent le montant.

La question du bénéficiaire légitime du produit de la fiscalité locale des deux entreprises n'est pas qu'un problème juridique, compte tenu des montants en jeu : en 1997, l'Etat a perçu 6,219 milliards de francs, dont 5,65 au titre de la seule taxe professionnelle de France Télécom.

I. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL

Un système choquant

Sur le principe, il est choquant qu'un impôt qualifié d' " imposition directe locale " par la loi l'instituant soit perçu par l'Etat et ne profite pas aux collectivités dans lesquelles La Poste et France Télécom détiennent des installations.

Un système qui ne marche pas

La loi du 2 juillet 1990, prenant des libertés avec le principe de non affectation des recettes figurant à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, prévoit que le produit de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom est perçu par l'Etat " qui l'utilise afin de contribuer au financement des pertes de recettes résultant de l'application de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 ", c'est à dire l'abattement général de 16% des bases de taxes professionnelle.

Ce mécanisme consiste donc à faire financer par une ressource qui aurait du revenir aux collectivités locales des abattements sur un impôt local consentis par l'Etat, qui s'engage à les compenser.

En réalité, la compensation de cet abattement s'opère par le biais de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui est un concours de l'Etat compris dans l' " enveloppe normée " des concours aux collectivités locales. Par ailleurs, au sein de l'enveloppe normée, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement, si bien que son montant, depuis 1996, est déconnecté de l'évolution des bases de taxe professionnelle.

Aussi, la fraction de cette dotation résultant de l'abattement décidé par la loi de finances pour 1987 est impossible à individualiser. En pratique, aucun gouvernement n'a d'ailleurs mis en parallèle le produit de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom et le montant de la DCTP. Le montant de l'une ne saurait donc être liée au montant de l'autre.

Les collectivités locales bénéficient cependant, partiellement, du produit de la fiscalité locale des deux opérateurs par le biais du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 prévoyait que, à partir de 1995, la différence entre le produit total de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom et le montant de l'abattement de taxe professionnelle qu'il était censé compenser était versée au FNPTP.

En réalité, le produit pour 1994 a été versé au budget général. Depuis 1995, le produit de la fiscalité locale des deux opérateurs est réparti entre :

- le budget général, pour un montant équivalent à celui de 1994 indexé sur l'inflation ;

- le FNPTP qui perçoit la différence entre le produit total et les montant de 1994 indexé. En 1999, la recette supplémentaire du FNPTP s'établira à 1.733 millions de francs.

Dans l'esprit de la loi du 2 juillet, le produit de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom était censé financer, par une ressource théoriquement locale, un abattement sur une taxe locale accordée aux entreprises par l'Etat. Ce dispositif, à la logique contestable, n'est même pas appliqué et les sommes perçues par l'Etat alimentent le budget général.

Un système contesté par ses redevables

La Poste et France Télécom contestent le dispositif de la loi de 1990, et plus particulièrement le régime de taxe professionnelle qui leur est imposé, en développant des arguments similaires.

Dans un avis adopté le 18 septembre 1998, la commission supérieure du service public des postes et télécommunications affirme qu' " il convient, dès à présent, de prendre en compte tant le renforcement de la situation concurrentielle de La Poste que les besoins des collectivités locales, et d'engager une réflexion sur l'intérêt d'une modification des règles de perception de la taxe professionnelle acquittée par l'opérateur et des modalités d'affectation du produit de celle-ci aux collectivités locales, par un assujettissement progressif de La Poste au droit commun de la fiscalité locale ".

France Télécom, dont la taxe professionnelle représente environ un sixième du montant total de la fiscalité acquittée à l'Etat, demande également à être assujettie au droit commun de la fiscalité.

Versements de France Télécom à l'Etat en 1997

(en millions de francs)


1. Fiscalité

- TVA nette

- Taxe professionnelle

- Impôt sur les sociétés

- Taxe d'apprentissage

- Participation à la formation professionnelle continue

- Participation à l'effort de construction

- Organic

- Taxe sur les bureaux en Ile-de-France

- Taxe sur les véhicules de société

- Vignette

2. Dividendes

(6,50 FF par action)

30.285

17.000

5.667

7.159

63

20

120

190

20

17

29

4.500

L'argument principal de France Télécom est celui de l'ouverture à la concurrence dans le secteur des télécommunications, qui justifierait qu'elle soit soumise au même régime fiscal que ses concurrents privés. L'entreprise craint que, dans le cadre d'appels d'offre, les collectivités locales ne penchent pour les opérateurs privés, dont elles perçoivent l'intégralité de la taxe professionnelle, au détriment de France Télécom.

En outre, France Télécom considère que le passage au droit commun de son régime de taxe professionnelle ne serait pas un facteur d'accroissement des inégalités de richesse entre collectivités locales puisqu'elle dispose d'installations dans 15.000 communes. Selon l'opérateur, en cas de développement rapide de l'intercommunalité, le nombre de communes bénéficiant du produit de la taxe professionnelle de France Télécom s'accroîtrait encore.

II. SORTIR DE L'IMPASSE

Un premier pas : la réforme de la taxe professionnelle de France Télécom

Une proposition de loi a été déposée au Sénat au mois de novembre 199748(*). Selon son exposé des motifs, elle est inspirée par " la conviction que La Poste et France Télécom n'ont pas à obéir à un dispositif particulier. Toutefois, La Poste a été exclue de cette proposition de loi, pour tenir compte de son statut particulier et du rôle que cet établissement doit continuer de jouer, par ailleurs, en matière d'aménagement du territoire. D'ailleurs, le produit est faible puisqu'elle bénéficie d'un abattement de 85 % de ses bases imposables ".

Le débat qui s'est tenu au Sénat le 25 novembre 1997 sur un amendement reprenant le texte de la proposition de loi a permis de confirmer que le transfert aux collectivités locales du bénéfice du produit de la taxe professionnelle de France Télécom était un projet qui recueillait l'assentiment d'élus siégeant sur tous les bancs de notre Assemblée.

Promouvoir un système mixte alliant péréquation et efficacité économique

La réforme de la taxe professionnelle de France Télécom devra s'efforcer de prendre en compte trois paramètres difficilement conciliables :

- transférer aux collectivité locales le bénéfice du produit de l'impôt ;

- maintenir un mécanisme de péréquation, France Télécom ne disposant d'installations imposables que dans 15.000 communes sur 36.000 ;

- remédier autant que possible à la distorsion de concurrence entre France Télécom et les opérateurs privés.

A cet effet, votre rapporteur général préconise la mise en oeuvre d'une réforme dont les grandes lignes seraient les suivantes :

- afin de faire jouer la péréquation entre collectivités, 50 % (et non plus seulement " l'excédent ") du produit de la taxe professionnelle de France Télécom serait versé au FNPTP, l'instrument de droit commun ;

- le solde de 50 % bénéficierait directement aux collectivités d'implantation. En effet, il apparaît également fondamental de rapprocher les collectivités locales et leur tissu économique. Ainsi, celles-ci auraient un intérêt à mettre en oeuvre des stratégies d'attraction des investissements, et notamment ceux de France Télécom. En outre, l'implantation des établissements de France Télécom obéit à la même logique que celle des entreprises. La réalisation des infrastructures nécessaires à la venue des entreprises entraîne pour les collectivités des coûts, dont il est logique qu'ils soient partiellement financés par la fiscalité payée par ces entreprises ;

- les établissement de France Télécom acquitteraient l'impôt au taux en vigueur dans la collectivité d'implantation, de manière à ce que les paramètres pris en comptes par l'opérateur public dans le choix du lieu d'implantation de ses installations soient les mêmes que ceux de ses concurrents.

Le système décrit ci-dessus présente une faiblesse notable : il ne résout pas le problème de distorsion de concurrence entre France Télécom et ses concurrents puisque les collectivités locales continueront de percevoir l'intégralité de la taxe professionnelle des opérateurs privés, mais seulement la moitié de celle de France Télécom.

Néanmoins, ce dispositif est meilleur que le système actuel. Et si, du fait de la mise en oeuvre de la loi sur l'intercommunalité et du développement de la taxe professionnelle d'agglomération, le nombre de communes n'appartenant pas à une structure intercommunale bénéficiant de la taxe professionnelle de France Télécom devait se réduire considérablement, alors le passage au droit commun intégral deviendrait non seulement envisageable, mais souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 70

Gestion d'actifs hors de France dans des structures soumises à un régime fiscal privilégié constituées par des personnes physiques

Commentaire : le présent article propose, afin de lutter contre l'évasion fiscale internationale, d'imposer les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France, au titre des revenus procurés par des actifs monétaires ou financiers détenus par l'intermédiaire de structures implantées à l'étranger et bénéficiant d'un régime fiscal privilégié, même lorsque les revenus ne sont pas distribués.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE PRINCIPE DE L'IMPOSITION DE TOUS LES REVENUS DES PERSONNES DOMICILIÉES FISCALEMENT EN FRANCE


L'article 4 A du code général des impôts prévoit que " les personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles de l'impôt sur le revenu en raison de l'ensemble de leurs revenus " ; il s'agit donc, sauf convention fiscale contraire, du revenu mondial, de source française comme de source étrangère. Cet article 4 A instaure le principe dit de l'obligation fiscale illimitée.

En vertu de l'article 170 du code général des impôts, tous ces revenus, encaissés et perçus, même s'ils n'ont pas été rapatriés, doivent être déclarés 49(*). En cas de non déclaration de ses revenus de source étrangère, le contribuable est passible des sanctions habituelles en matière d'infraction fiscale.

B. L'IMPOSITION EN FRANCE DES REVENUS PERÇUS PAR L'INTERMÉDIAIRE DE SOCIÉTÉS ÉCRANS À L'ÉTRANGER

Il existe déjà dans notre droit fiscal, un dispositif permettant de lutter contre un détournement classique qui consiste à faire percevoir par une personne domiciliée fiscalement hors de France les sommes versées en rémunération de services rendus en France, le véritable prestataire de services prenant la qualité fictive de salarié de cette personne non-résidente.

Ce dispositif "anti-abus" de l'article 155 A du code général des impôts prévoit donc l'imposition en France des sommes perçues par les salariés de personnes physiques ou morales non résidentes au titre de la rémunération de services rendus en France par une ou plusieurs personnes (dans certains hypothèses) : l'impôt est alors établi au nom des personnes bénéficiaires du paiement et non à celui de la société - " écran ".

C. UNE ÉVASION FISCALE FACILITÉE PAR LE PRINCIPE DÉCLARATIF

Le respect de l'obligation fiscale illimitée est difficilement assuré dans les faits, car il repose sur un système déclaratif et donc, in fine, sur la seule crainte de la sanction en cas de contrôle.

1. Les sanctions encourues

1- Tout d'abord, le fait de ne pas produire la déclaration des revenus encaissés à l'étranger constitue une infraction fiscale sanctionnée, au delà de la tolérance légale de 5 % de la base imposable à l'impôt sur le revenu, d'un intérêt de retard de 0,75 % par mois ainsi que d'une majoration de 40 % des droits simples rappelés en cas de mauvaise foi prouvée par l'administration (et de 80 % en cas de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit) 50(*).

2- Par ailleurs, le fait d'omettre volontairement de faire une déclaration dans les délais prescrits ou de dissimuler volontairement les sommes sujettes à l'impôt constituent un délit de fraude fiscale, infraction pénale passible d'une amende de 250.000 francs et d'un emprisonnement de cinq ans 51(*).

2. Il demeure aujourd'hui relativement aisé d'échapper au contrôle de l'administration fiscale


· Aujourd'hui des montages financiers permettent d'échapper facilement, et en relative sécurité, à l'obligation fiscale illimitée. En effet, cette obligation ne s'applique qu'aux revenus encaissés : les revenus du capital qui resteraient capitalisés 52(*) dans des structures de gestion du patrimoine situées hors de France, ne sont donc pas imposés en France. Le contribuable français qui a recours à de telles structures pourra donc choisir la date optimale de rapatriement de ces revenus ou les céder en bénéficiant de l'imposition sur les plus-values (26 % à comparer au taux marginal de l'impôt sur le revenu de 54 %).

· Ces mécanismes sont intéressants dans la mesure où les structures auxquelles recourent les personnes physiques bénéficient d'un régime fiscal privilégié par rapport la législation fiscale applicable en France. Ces structures sont situées à l'étranger,

1- soit dans un " paradis fiscal ", c'est à dire un territoire à statut fiscal dérogatoire 53(*),

2- soit dans un Etat ou un territoire dans lequel un type de société bénéficie d'un statut juridique et fiscal particulièrement favorable et discret, réservé aux non-résidents 54(*).

· Or, les procédures de coopération administrative internationales ne sont guère efficaces. Elles sont même délibérément ignorées par les paradis fiscaux. Le principe déclaratif sur lequel repose l'obligation fiscale illimitée est donc inopérant dans de telles situations.

Cette situation, qui permet une accumulation de capital en franchise d'impôt, est donc source d'une évasion fiscale légale et a motivé l'actuel projet du Gouvernement.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article est l'un des quatre articles du présent projet de loi de finances destinés à lutter contre la délocalisation fiscale des revenus et des patrimoines les plus importants.

Dans cet objectif, il propose, par un nouveau dispositif anti-abus, d'imposer les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France, au titre des revenus procurés par des actifs monétaires ou financiers détenus par l'intermédiaire de structures implantées à l'étranger et bénéficiant d'un régime fiscal privilégié, même lorsque les revenus ne sont pas distribués.

L'objectif du Gouvernement est ici de dissuader les très grosses fortunes privées de se délocaliser dans des Etats ou territoires qui leur réserveraient des conditions fiscales très privilégiées.

Ce nouveau dispositif devrait s'appliquer " à compter de l'imposition des revenus de 1999 ", sur lesquels l'impôt sur le revenu sera acquitté en 2000. C'est à ce titre que cet article fait partie des articles dits de " deuxième partie ".

Aucune évaluation des conséquences d'un tel dispositif sur le budget de l'Etat ne peut être faite : le phénomène de la délocalisation fiscale demeure très difficile à apprécier. La mise en place, au début de l'année 1999, au sein du ministère de l'Economie et des finances, d'un " Observatoire de la délocalisation fiscale " devrait permettre, à partir de l'année prochaine, de mieux connaître ce phénomène et notamment les contribuables concernés et les recettes fiscales en jeu.

A. DES PRÉCÉDENTS

· D'autres pays connaissent des dispositifs proches, au moins dans leurs objectifs, de celui du présent article : notamment l'Allemagne, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, le Portugal et le Royaume-Uni. Toutefois, il convient de remarquer que, le plus souvent, leurs dispositifs sont moins sévères que celui proposé par le Gouvernement dans le présent article.

· Par ailleurs, un dispositif globalement comparable existe déjà en France : celui de l'article 209 B du code général des impôts 55(*) qui prévoit un dispositif anti-abus similaire à l'encontre des personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés, afin de les dissuader de délocaliser leurs bénéfices à l'étranger.

· M. Jean-Pierre Brard, député, dans son rapport " Fraude et évasion fiscales : Une intolérable atteinte à l'impôt citoyen " 56(*) s'est félicité de cette extension du dispositif de l'article 209 B du code général des impôts aux personnes physiques.

B. LE CHAMP DU DISPOSITIF

Ce dispositif concerne les personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui détiennent, directement ou indirectement, une participation d'au moins 10 % dans une structure établie à l'étranger, bénéficiant d'un régime fiscal privilégié et dont le patrimoine est principalement constitué d'actifs monétaires et financiers. Ces personnes seront imposées en France au titre de leurs droits sur les bénéfices ou résultats positifs afférents aux participations qu'elles détiennent.

1. Les personnes visées

· Il s'agit des personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts 57(*).

2. Les structures visées

· Il doit tout d'abord s'agir de structures établies ou constituées hors de France.

· Ensuite, l'article 123 bis est extrêmement large sur le type de structures visées, en mentionnant " une personne morale, un organisme, une fiducie ou une institution comparable ". Il s'agit donc de prendre en compte toutes les structures fiscalement autonomes par rapport aux personnes physiques qui les détiennent, pouvant abriter des opérations d'évasion fiscale.

· Les structures visées doivent bénéficier d'un régime fiscal privilégié dans l'Etat ou le territoire où elles sont implantées.

L'appréciation du caractère privilégié du régime fiscal se fait non pas de façon globale, par Etat ou territoire, mais au cas par cas, en fonction de la situation particulière de la structure concernée. Ce dispositif vise à comprendre dans le champ d'application de l'article des structures établies dans des pays qui ne seraient pas des paradis fiscaux mais qui offriraient une législation fiscale privilégiée à certains types de structures, leurs autres règles fiscales étant globalement comparables à la législation fiscale en France.

En vertu de l'article 238 A du code général des impôts qui sert de référence, le caractère privilégié est acquis lorsque le niveau d'imposition est " notablement moins élevé qu'en France ". En pratique, ce critère se traduit par un niveau d'imposition inférieur de plus d'un tiers à l'impôt sur les bénéfices qui serait applicable en France 58(*), soit un taux de l'impôt sur les sociétés compris entre 0 et 25 % .

· Les actifs ou biens détenus par la structure en question doivent être " principalement constitués de valeurs mobilières, de créances, de dépôts ou de comptes courants ", c'est à dire composés à plus de 50 % par des actifs financiers ou monétaires. Il s'agit en effet de viser une évasion principalement financière, réalisée par l'intermédiaire de structures de gestion du patrimoine financier 59(*).

C. LE MÉCANISME

1. La participation visée


· La notion de participation est entendue au sens large dans les différentes formes qu'elle peut prendre : il peut s'agir d'une détention d'actions, de parts, de droits financiers ou de droits de vote dans la structure en question.

· Il peut ensuite s'agir d'une détention directe ou indirecte. Le 2 du nouvel article 123 bis précise la notion de détention indirecte qui permet :

1- de neutraliser les chaînes de participation 60(*) qui feraient obstacle à l'établissement de cet impôt personnel ;

2- et de prendre en compte les communautés d'intérêt à caractère familial61(*).

· Un seuil de participation significative de 10 % est déterminé. Le choix de ce seuil a été déterminé par analogie avec celui de l'article 209 B du code général des impôts et afin de permettre au contribuable concerné d'être à même de remplir ses obligations déclaratives (notamment connaissance des bénéfices de la structure). Au-delà de ce seuil, il y aura imposition des bénéfices ou revenus positifs, même non encore distribués, et en-deçà seule l'imposition des bénéfices distribués pourra être réalisée, comme c'est le cas actuellement.

2. L'imposition prévue

· Le nouvel article 123 bis crée une nouvelle qualification fiscale : les bénéfices ou revenus positifs non distribués (de la structure) sont réputés constituer un revenu de capitaux mobiliers (de la personne physique). Ces bénéfices relèveront donc de la catégorie des revenus de capitaux mobiliers et seront imposés en conséquence.

· En vertu du 1 du nouvel article 123 bis, le revenu taxable est déterminé par les bénéfices ou revenus positifs de la structure " dans la proportion des actions, parts ou droits financiers " détenus directement ou indirectement par la personne physique visée. Ainsi, les déficits et pertes ne seraient pas pris en compte, afin d'éviter des compensations abusives.

· Le 3 du nouvel article 123 bis précise que les bénéfices mentionnés sont réputés acquis le 1er jour du mois qui suit la clôture de l'exercice, ou à défaut de clôture pendant l'année, le 31 décembre.

· Ils sont déterminés selon les règles du droit fiscal français applicables en matière d'impôt sur les sociétés.

· Dans le cas d'une structure qui ne serait pas établie ou constituée dans un Etat ou un territoire ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative permettant des échanges d'informations entre administrations fiscales, le deuxième aliéna du 3 prévoit un montant forfaitaire minimal de revenus. En effet, il fixe une limite minimale pour les revenus tirés de ces structures, en prévoyant l'application d'un taux minimal de rendement égal actuellement à la " moyenne des taux de rendement brut à l'émission des obligations des sociétés privées " 62(*). En pratique, si le contribuable déclare un revenu inférieur à ce montant minimal calculé forfaitairement par l'administration, il sera imposé sur ce montant forfaitaire, sans possibilité de prouver la réalité de sa déclaration. Il s'agit là d'un dispositif très dissuasif.

· Le revenu taxable ainsi déterminé sera imposé à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers.

· Le dispositif fonctionnera sur une base déclarative, avec une déclaration spéciale du résultat de la structure étrangère annexée à la déclaration de revenu annuelle, qui devra mentionner la participation concernée ainsi que les bénéfices de la structure. Le 5 du nouvel article 123 bis prévoit que les obligations déclaratives des personnes physiques seront précisées par décret en Conseil d'Etat.

D. LA NEUTRALISATION DES DOUBLES IMPOSITIONS

Le dispositif proposé est si exorbitant du droit commun qu'il risque d'entraîner sept cas de cumul d'imposition différents :

1. Cumul d'imposition, pour la personne physique, entre les bénéfices non distribués ainsi définis et les revenus effectivement distribués 63(*). Votre rapporteur général, rejoignant sur ce point les conclusions du rapport de l'Assemblée nationale 64(*), se montre dubitatif sur l'application pratique du dispositif proposé par le 4 pour neutraliser cette double imposition 65(*).

2. Cumul d'imposition entre les participations de la personne physique dans des structures interposées et les bénéfices de ces structures 66(*).

3. Cumul d'imposition entre les bénéfices non distribués et les bénéfices distribués lors de leur remontée le long de la chaîne de participations.

4. Cumul d'imposition, pour la personne physique, entre l'impôt payé en France et l'impôt déjà acquitté à l'étranger.

5. Cumul d'imposition entre l'impôt payé en France par la personne physique et l'impôt payé localement par la structure. L'Assemblée nationale a éliminé cette double imposition par un amendement prévoyant l'imputation des impôts acquittés à l'étranger par la structure de la base taxable en France.

6. Dans certain cas, l'administration fiscale pourra avoir le choix entre l'application de l'article 123 bis et celle de l'article 209 B.

ð Les cas de double imposition non réglés par la loi devraient l'être par le décret en Conseil d'Etat prévu dans le texte de l'article.

7. En revanche, il ne semble pas prévu de mesure pour éviter le cumul d'imposition entre celle établie au titre de l'article 123 bis et celle au titre des plus-values de cession qui pourront résulter de la cession des actions, parts ou droits de la structure. En effet, les plus-values de cession seront imposées en vertu de l'article 92 K du code général des impôts, soit une taxation à 26 % sur le montant résultant de la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition. Or, dans le cas de revenus capitalisés sans distribution, le prix de cession se trouvera artificiellement gonflé et donc l'imposition au titre des plus-values de cession sera redondante avec l'imposition des revenus non distribués.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a remédié, sur quelques points, aux insuffisances de ce texte.

1- L'Assemblée nationale a précisé que les participations détenues personnellement et directement ou indirectement dans le cadre de structures interposées sont prises en compte pour le calcul de la part du bénéfice ou du résultat positif revenant au contribuable.

2- Elle a ensuite apporté une précision en indiquant que la notion de détention indirecte par de proches parents n'est prise en compte que pour la détermination du seuil de participation de 10 % qui déclenche l'imposition, mais pas pour l'établissement de l'impôt, qui doit rester un impôt personnel, payé par le détenteur direct, ou indirect par l'intermédiaire de structures interposées, des droits.

3- Le texte proposé par le Gouvernement ne réglait pas la question du cumul d'imposition entre l'impôt payé en France par la personne physique et l'impôt payé localement par la structure. L'Assemblée nationale a éliminé cette double imposition par un amendement prévoyant l'imputation des impôts acquittés à l'étranger par la structure sur la base taxable en France.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN DISPOSITIF CONTESTABLE DANS SON PRINCIPE

1. L'imposition de revenus non effectivement perçus


a) Le dispositif proposé

L'imposition de revenus non effectivement perçus est en soi une novation éminemment contestable. Il s'agit en effet d'imposer des revenus non encore perçus, simplement latents 67(*). Un bénéfice distribuable n'est pas assimilable à des dividendes distribués qui, eux, sont déjà normalement imposés. Ce dispositif, qui ne permet aucun report ou suspension d'imposition, peut donc aboutir à contraindre le contribuable à vendre sa base taxable pour pouvoir payer son impôt.

Ces revenus peuvent même, dans certaines hypothèses, être évalués par l'administration de manière forfaitaire 68(*) et donc imposés à ce niveau alors qu'ils sont en réalité inférieurs.

Le dispositif obéit en fait plus à une logique patrimoniale qu'à une logique de revenu. La simple détention d'une participation à l'étranger est assimilée à une évasion fiscale et imposée. La question de la charge de la preuve ne se pose même plus : dans le dispositif proposé, il y a présomption irréfragable d'évasion fiscale 69(*).

Enfin, le Gouvernement ne démontre pas de façon convaincante la plus grande efficacité de ce nouveau dispositif par rapport au régime actuel d'imposition des revenus distribués qui permet de taxer les revenus capitalisés lorsqu'ils rejoignent le patrimoine de la personne physique.

b) Un dispositif sans équivalent

Certes, l'OCDE recommande aux Etats de prendre certains dispositifs anti-abus, mais il convient de remarquer que le modèle de convention fiscale proposé par cette organisation ne prend pas en compte les revenus non distribués.

Il reste également à démontrer que les dispositifs prétendument analogues adoptés par un certain nombre de pays sont réellement comparables. En effet, si l'objectif poursuivi est globalement le même, les critères choisis sont sensiblement différents et en pratique, la France a les critères les plus rigoureux.

2. Un dispositif contraire au droit international et communautaire


a) L'article 123 bis et le droit international

L'article 123 bis a toutes chances d'être contraire aux conventions fiscales internationales.

En effet, une controverse jurisprudentielle récente sur l'article 209 B du code général des impôts a montré que la question de la compatibilité de cet article avec les conventions fiscales internationales était loin d'être éclaircie et elle se reposera vraisemblablement pour l'article 123 bis dans les mêmes termes.

En outre, il convient de s'interroger sur la compatibilité avec le droit fiscal international de la notion extensive des " revenus " telle que proposée dans cet article, qui comprend des revenus fictifs, ne correspondant à aucune entrée de fonds dans le patrimoine du contribuable considéré.

b) L'article 123 bis et le droit communautaire

En outre, le dispositif est vraisemblablement incompatible avec le droit communautaire.

Le débat sur l'article 209 du code général des impôts en témoigne. En effet, dans son rapport sur la loi n° 98-474 du 17 juin 1998 70(*), M. Jacques Chaumont, sénateur, avait estimé que ce dispositif était incompatible avec le principe de la liberté d'établissement et rappelé que la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) 71(*) considérait que la lutte menée par un Etat contre la fraude et l'évasion fiscale ne pouvait faire obstacle à cette liberté.

Le Gouvernement, pour prouver la compatibilité du dispositif avec le droit communautaire s'appuie sur d'autres arrêts de la CJCE 72(*) et certains articles des traités fondateurs.

Il demeure que la conformité de ce dispositif avec le droit communautaire est douteuse.

B. UN DISPOSITIF CONTESTABLE DANS SES MODALITES

1. Un dispositif inéquitable


a) La non-imputation des pertes est peu justifiée

Tout d'abord, la limitation aux "bénéfices ou revenus positifs", avec cantonnement des déficits ne semble pas équitable. En effet, ces pertes ou déficits peuvent être réels, et non pas suscités dans un but d'optimisation fiscale.

Il conviendrait peut-être de substituer à la notion de "bénéfices ou revenus positifs" celle de "bénéfices distribuables", afin de permettre l'imputation des pertes éventuelles.

b) La neutralisation des doubles impositions est imparfaite

En second lieu, la neutralisation des doubles impositions n'est pas parfaite, et dépend largement des mesures d'application annoncées, ce qui pose un problème de principe au regard de la compétence du législateur. En effet, sur sept cas de cumul d'imposition recensés, deux seulement sont traités dans le texte législatif, dont un à l'initiative de l'Assemblée nationale. Il est permis de douter de l'efficacité pratique de la solution proposée par le second.

Il conviendrait que le Gouvernement s'engage explicitement devant la représentation parlementaire à prévoir l'élimination de tous ces cas de double imposition.

En particulier, le traitement des plus-values de cession est ignoré, alors qu'il entraîne un cumul d'imposition flagrant.

Il conviendrait de prévoir la déductibilité de l'impôt acquitté au titre de l'article 123 bis du code général des impôts, des plus-values de cession.

c) Un dispositif rétroactif

En troisième lieu, ce dispositif pose un problème de "rétroactivité" économique. Certes, son entrée en vigueur est prévue pour l'imposition de 1999, acquittée en 2000, ce qui devrait notamment permettre au décret en Conseil d'Etat et aux instructions fiscales d'être publiées avant la mise en oeuvre effective du dispositif. Mais le bénéfice est réputé acquis au premier jour du mois suivant la clôture de l'exercice, donc le 1er janvier 1999 pour tous les exercices clos entre le 1er et le 31 décembre 1998.

Il conviendrait donc de repousser d'un an l'entrée en vigueur du dispositif, afin qu'il ne s'applique pas à l'exercice 1998.

2. Un dispositif inopérant

Enfin, le contrôle par l'administration fiscale restera en pratique toujours aussi difficile. Ce dispositif d'affichage n'apporte aucune réponse au problème concret de la connaissance des revenus perçus à l'étranger, mais se contente d'aggraver la situation actuelle par des innovations juridiques douteuses.

L'efficacité de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales internationales repose aujourd'hui plus sur la signature de conventions fiscales contenant une clause d'assistance administrative que sur les dispositifs juridiques et fiscaux internes.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 70 bis (nouveau)

Réduction de 150.000 à 50.000 francs du seuil d'application de l'obligation de paiement par chèque pour les particuliers non commerçants

Commentaire : le présent article vise à réduire le seuil d'application de l'obligation de paiement par chèque pour les particuliers non commerçants de 150.000 francs à 50.000 francs.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


L'article 1649 quater B du code général des impôts dispose que :

Tout règlement d'un montant supérieur à 150.000 francs effectué par un particulier non commerçant, en paiement d'un bien ou d'un service, doit être opéré soit par chèque répondant aux caractéristiques de barrement d'avance et de non-transmissibilité par voie d'endossement mentionné à l'article L. 96 du livre des procédures fiscales, soit par virement bancaire ou postal, soit par carte de paiement ou de crédit.

" Toutefois, les particuliers non commerçants n'ayant pas leur domicile fiscal en France peuvent continuer d'effectuer le règlement de tout bien ou service d'un montant supérieur à 150.000 francs en chèque de voyage ou en espèces, après relevé, par le vendeur du bien ou le prestataire de services, de leurs identité et domicile justifiés. ".


L'article 1749 du code général des impôts prévoit en outre une amende de 100.000 francs en cas d'infraction à l'article précité.

Dans son rapport d'information " Fraude et évasion fiscales : une intolérable atteinte à l'impôt citoyen ", notre collègue député Jean-Pierre Brard estimait que " les transactions portant sur des montants situés au-delà de ce seuil de 150.000 francs sont extrêmement rares. Il convient donc d'abaisser le seuil relatif à l'obligation de paiement par chèque ou carte bancaire, pour les particuliers, et de prévoir également un seuil pour l'acquisition, par une même personne, d'objets mobiliers à l'occasion d'une vente aux enchères, afin de limiter le risque de recyclage de capitaux frauduleux dans ce cadre. "

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article rend ces deux remarques exécutoires.

Ainsi, le paragraphe I abaisse le seuil d'application de l'obligation de paiement par chèque pour les particuliers non commerçants de 150.000 francs à 50.000 francs.

Le paragraphe II impose le paiement par chèque, par virement bancaire ou postal, par carte de paiement ou de crédit pour tout règlement d'un montant supérieur à 50.000 francs, d'un ou de plusieurs biens vendus aux enchères, à l'occasion d'une même vente.

En revanche, l'exception prévue pour les non-résidents est maintenue, mais le seuil du montant du règlement à partir duquel l'identité de l'acheteur est relevée est également abaissé à 50.000 francs.

Le maintien de cette exception s'explique par l'existence de traditions de paiement très hétérogènes, notamment au sein des pays membres de l'Union européenne. Ainsi, le règlement par chèque et par carte de paiement est relativement peu répandu en Allemagne, même pour des sommes élevées. En témoigne l'existence de billets de 1.000 DM (soit 3.500 francs). Votre rapporteur tient en outre à rappeler que ce pays a insisté pour que des billets de 1.000 euros, soit près de 7.000 francs soient imprimés.

Votre rapporteur estime que la dématérialisation des paiements doit être encouragée pour éviter les risques de fraude à la TVA ou le blanchiment. A cet égard, il estime que l'article 1649 quater B pourrait être modernisé en incluant expressément des modes de paiement de plus en plus utilisés et encouragés par l'administration fiscale tels que le titre interbancaire de paiement (TIP).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 ter (nouveau)

Renforcement des contrôles en matière de TVA intracommunautaire

Commentaire : le présent article vise à autoriser les agents des douanes, lorsqu'ils contrôlent les moyens de transport à usage professionnel et leur chargement, à prendre copie des documents d'accompagnement des marchandises transportées et à les communiquer aux services compétents de la direction générale des impôts.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


la mise en place du marché unique à partir du 1er janvier 1993 impliquait la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux à l'intérieur de territoire communautaire ainsi que la suppression des barrières fiscales et douanières. Toutefois, le régime transitoire instauré favorise le développement de la fraude en matière de TVA intracommunautaire. En effet, le opérateurs communautaires s'échangeant les biens hors taxes, il n'y a pas d'incitation à déclarer les acquisitions puisqu'aucune taxe n'a été versée au vendeur. En outre, il n'y a plus d'intervention administrative lors de la transaction conformément au principe de la libre circulation. Ce régime fiscal spécifique ouvre donc des possibilités de fraudes unilatérales.

Afin de lutter contre les risques de fraude, les Etats membres de l'Union européenne ont mis en place un système d'échange d'informations sur leurs transactions commerciales.

Toutefois, les contrôles restent indispensables, pour rechercher et prévenir les manquements aux règles de facturation auxquelles sont soumis les assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée.

Alors que l'assiette, le recouvrement et le contrôle de la TVA intracommunautaire sont de la responsabilité des services fiscaux, la recherche des fraudes aux règles de facturation fait l'objet d'une coopération entre la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et droits indirects.

Le contrôle sur pièces permet d'examiner la cohérence de la situation de l'entreprise et de vérifier certaines anomalies qui peuvent avoir été détectées en examinant les déclarations fiscales (CA3) ou en rapprochant les informations portées sur les déclarations de celles transmises par les autres Etats membres.

Le droit d'enquête répond au souci d'améliorer les capacités de détection de la fraude. Il constitue une procédure d'intervention inopinée dans les entreprises permettant de rechercher les manquements aux règles de facturation et qui est mise en oeuvre de manière coordonnée entre la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et droits indirects. Les enquêteurs peuvent se faire présenter l'ensemble des livres et registres, ainsi que tout document professionnel ayant trait à des opérations qui ont donné lieu (ou auraient dû donner lieu) à facturation. La mise en oeuvre de ce droit ne donne pas lieu à des sanctions, sauf le cas échéant l'amende fiscale prévue en cas de défaut de présentation ou de tenue du registre des ventes ou du registre des façonniers.

La vérification de comptabilité intervient après l'utilisation du droit d'enquête et permet de tirer les conséquences fiscales des manquements aux règles de facturation relevés lors du droit d'enquête.

Le contrôle à la circulation prévu à l'article L.80 J du livre des procédures fiscales autorise les agents des douanes à procéder au contrôle des moyens de transport à usage professionnel et de leur chargement et à se faire présenter les documents professionnels de toute nature en la possession du conducteur. Ce contrôle ne relève pas de la procédure de contrôle de l'impôt proprement dite. Il permet d'appréhender les mouvements physiques de biens dans les échanges intracommunautaires. Son objectif est de prévenir, en collectant des informations de toute nature, le développement des circuits occultes d'achats et de ventes intracommunautaires éludant le paiement de la TVA. Il est exercé exclusivement par les douaniers.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ


Le présent article propose de rendre les contrôles à la circulation plus efficaces en complétant l'article L.80 J.

D'une part, les agents des douanes seraient désormais autorisés à prendre copie des documents qu'ils contrôlent. En effet, jusqu'à présent, ces derniers pouvaient se faire présenter les documents en la possession du conducteur, mais ils ne pouvaient en conserver une copie, le contrôle effectué. L'efficacité du contrôle s'en trouve réduite puisque cette situation empêche le stockage et le traitement des informations collectées pourtant indispensables en matière de suivi des circuits d'échanges et de recoupements des informations.

D'autre part, les agents des douanes seraient désormais autorisés à communiquer aux services compétents de la direction générale des impôts les documents contrôlés. Cette mesure vise à renforcer la coopération entre la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et droits indirects. Or, celle-ci est indispensable puisque ces deux entités ont la charge de la lutte contre les fraudes aux règles de facturation de la TVA intracommunautaires.

On peut simplement s'étonner de la nécessité d'un texte législatif pour officialiser cette coopération. D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, ce formalisme doit éviter toute contestation de la part des assujettis à la TVA intracommunautaire sur la régularité de la procédure en cas de contentieux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 quater (nouveau)

Possibilité pour les agents de la direction générale des douanes et droits indirects de se faire assister par des agents de la direction générale des impôts lors des contrôles à la circulation

Commentaire : le présent article autorise les agents de la direction générale des douanes et droits indirects à se faire assister par des agents de la direction générale des impôts dans leurs missions de contrôle à la circulation

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


La lutte contre la fraude en matière de TVA intracommunautaire implique une étroite coopération entre la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et des droits indirects.

Le 27 février 1997, un plan d'action commun a été conclu entre ces deux directions, qui définit 27 actions prioritaires en matière d'échanges d'information, de créations de nouveaux instruments et d'amélioration du fonctionnement de l'observatoire des échanges intracommunautaires.

Les objectifs de ce plan sont triple :

- le renforcement des moyens de contrôle des livraisons intracommunautaires par la mise à la disposition des services de nouveaux outils informatiques permettant de mieux exploiter les données disponibles ;

- l'intensification des échanges d'information entre les deux directions ;

- la rationalisation de l'activité du service commun (à savoir l'observatoire des échanges intracommunautaires et la cellule d'assistance administrative) créé en 1993, afin d'accroître son efficacité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à renforcer la coopération entre les services en autorisant les agents de la direction générale des douanes et des droits indirects à se faire assister par des agents de la direction générale des impôts dans leurs missions de contrôle à la circulation.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, les agents des douanes connaîtraient mal les conséquences fiscales des éléments qu'ils peuvent découvrir lors du contrôle des documents professionnels en possession du conducteur. La présence d'un agent de la direction générale des impôts permettrait d'orienter les recherches des agents des douanes et de renforcer l'utilité de ces contrôles pour la direction générale des impôts.

En outre, la nécessité de formaliser cette assistance dans un texte de loi devrait éviter toute contestation sur la régularité de la procédure en cas de contentieux.

Votre rapporteur général estime utile de renforcer la coopération entre la direction générale des douanes et droits indirects et la direction générale des impôts indispensable. Toutefois, il reste dubitatif sur l'efficacité de la méthode employée.

En effet, les trois articles votés par l'Assemblée nationale et relatifs à la coopération entre ces deux directions donnent l'impression de vouloir résoudre par la loi les dysfonctionnements existants. Le secrétaire d'Etat au budget a d'ailleurs reconnu ces dysfonctionnements en séance publique à l'Assemblée nationale lorsqu'il a fait remarquer : " cela fait maintenant dix-huit mois que Dominique Strauss-Kahn et moi-même faisons pression pour que les grands services du ministère des finances travaillent de plus en plus en réseau, c'est-à-dire conjuguent leurs efforts face à la même menace, à savoir la fraude fiscale. "

Faute d'informations sur lesdits dysfonctionnements, votre rapporteur général ne peut dresser de constat précis. Toutefois, il estime que les réticences rencontrées çà et là résultent du rapport de force existant entre les deux directions et de la volonté, de la part de la direction générale des douanes et droits indirects, de ne pas voir ses prérogatives réduites au profit de la direction générale des impôts. En effet, celle-ci a perdu son monopole en matière de recherche des fraudes dans le domaine de la TVA intracommunautaire et semble tentée de vouloir le récupérer de manière détournée.

Ce constat dressé, votre rapporteur craint que le fait d'autoriser la direction générale des impôts à assister les agents des douanes dans leurs missions de contrôle à la circulation (même si le texte proposé est très diplomatique puisqu'il dispose qu'" ils peuvent se faire assister lors de ces contrôles par des agents de la direction générale des impôts ") risque d'envenimer les relations entre les deux directions.

Votre rapporteur général se demande s'il ne serait pas préférable de sensibiliser les agents des douanes, aussi bien dans leur formation initiale que dans leur formation continue, à l'utilisation faite par les agents de l'administration fiscale des documents qu'ils se font présenter.

Par ailleurs, votre rapporteur général n'a pas pu obtenir de renseignements sur les modalités concrètes de cette assistance. Or, la mise en pratique de celle-ci peut s'avérer difficile dans la mesure où les contrôles à la circulation sont inopinés. Il faudrait donc mettre en place des programmes d'action afin qu'un agent de la direction générale des impôts puisse être disponible pour accompagner les agents des douanes.

Le présent article doit donc être analysé avec beaucoup de prudence et votre rapporteur demandera lors de la discussion en séance publique des éclaircissements au ministre afin de s'assurer d'une part, que cette " assistance " ne soit pas rejetée par les agents des douanes et, d'autre part, qu'elle aura une réelle utilité et qu'il n'existe pas de solution alternative permettant d'arriver au même résultat. A cet égard, l'introduction d'une disposition symétrique qui autoriserait les agents de la direction générale des impôts à se faire assister par des agents de la direction générale des douanes et des droits indirects ne serait peut-être pas inutile.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 quinquies (nouveau)

Renforcement des échanges de renseignements entre les agents de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects

Commentaire : le présent article vise à autoriser les agents de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects à se communiquer spontanément tous les renseignements et documents recueillis dans le cadre de leurs missions respectives.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


Lorsque l'administration fiscale exerce un contrôle, elle peut ne pas disposer de toutes les informations nécessaires ou encore vouloir faire des recoupements afin de vérifier la sincérité des déclarations qui lui ont été transmises par le contribuable. Pour éviter que l'action de l'administration fiscale ne soit freinée ou empêchée par le refus d'un tiers de lui communiquer les éléments d'information qu'elle réclame, l'article L. 81 du livre des procédures fiscales instaure un droit de communication.

Le droit de communication est le droit reconnu à l'administration fiscale de prendre connaissance et, au besoin, copie des documents détenus par des tiers (entreprises privées, administrations, établissements et organismes divers...). Les renseignements recueillis à cette occasion peuvent être utilisés pour l'assiette et le contrôle de tous impôts et taxes à la charge soit de la personne physique ou morale auprès de laquelle il est exercé, soit de tiers à cette personne.

Le livre des procédures fiscales prévoit également les conditions d'exercice du droit de communication.

Ainsi, l'article L. 83 dispose que " les administrations de l'Etat, des départements et des communes, les entreprises concédées ou contrôlées par l'Etat, les départements et les communes, ainsi que les établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l'autorité administrative, doivent communiquer à l'administration, sur sa demande, les documents de service qu'ils détiennent sans pouvoir opposer le secret professionnel ".

De même, l'article L. 117 du livre des procédures fiscales dispose que " les agents de l'administration des impôts et de l'administration des douanes et droits indirects sont tenus de communiquer les documents de service qu'ils détiennent, sans pouvoir opposer le secret professionnel, aux agents ayant au moins le grade d'inspecteur qui appartiennent à d'autres administrations des finances et qui sont chargés d'établir des impôts et des droits. "

Il résulte donc de ces articles que l'administration fiscale peut exercer un droit de communication auprès de la direction générale des douanes et droits indirects, et réciproquement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère dans le livre des procédures fiscales un article L.83 A qui autorise les agents de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects à se communiquer spontanément tous les renseignements et documents recueillis dans le cadre de leurs missions respectives.

Le but de cet article est de favoriser la coopération entre les services entre les deux directions en autorisant un échange spontané des informations. Cette disposition éviterait en outre une déperdition d'informations puisque chaque direction n'est pas susceptible de savoir que l'autre direction dispose d'informations qui pourraient lui être utiles.

En outre, cet article vise à supprimer le formalisme lié à la demande de communication reconnu par la Cour de cassation. En effet, le Conseil d'Etat, dans l'arrêt du 30 octobre 1989 SARL restaurant chez Bébert, a estimé que la demande de communication pouvait être verbale.

Or, dans l'arrêt Declercq du 7 décembre 1993, la Cour de cassation a estimé que si le droit de communication prévu par l'article L. 83 du livre des procédures fiscales au profit de l'administration des impôts n'est pas soumis à une forme particulière, il appartient à l'administration, lorsque le contribuable, contestant la régularité de la procédure de communication, invoque l'absence de demande de la part de cette administration, de démontrer qu'une telle demande a été présentée. Il en résulte que toute demande de communication doit intervenir par écrit.

Le présent article supprime cette obligation puisque la communication de tous renseignements et documents recueillis dans le cadre des missions respectives de la direction générale des douanes et droits indirects s'effectuera de manière spontanée. Désormais, l'administration fiscale ne sera plus obligée de faire la demande de communication par écrit.

Cette mesure doit éviter qu'en cas de contentieux, la régularité du redressement soit contesté sous prétexte de vice de procédure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 sexies (nouveau)

Communication à l'administration fiscale de tous les résultats des contrôles opérés en matière de cotisations sociales

Commentaire : le présent article vise à obliger les organismes chargés du contrôle de la bonne application des lois et règlements relatifs au régime de sécurité sociale à communiquer à l'administration fiscale tous les résultats des contrôles opérés en matière de cotisations sociales.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ


L'article L. 99 du livre des procédures fiscales dispose que " les organismes ou caisses de sécurité sociale ainsi que les caisses de mutualité sociale agricole doivent communiquer à l'administration des impôts les infractions qu'ils relèvent en ce qui concerne l'application des lois et règlements relatifs aux impôts et taxes en vigueur. "

La connaissance de ces infractions permet à l'administration fiscale d'engager un contrôle fiscal et de lutter contre la fraude.

Cette coopération entre l'administration fiscale et les organismes et caisses de sécurité sociale est d'autant plus utile que les contrôles menés par les URSSAF sont plus nombreux et plus fréquents que les contrôles réalisés par l'administration fiscale. Ainsi, la direction générale des impôts a effectué environ 52.000 vérifications en 1997, contre 150.000 par les URSSAF. Par ailleurs, alors que les entreprises sont contrôlées à peu près tous les 5 ans par les URSSAF, la fréquence des contrôles réalisés par la direction générale des impôts est beaucoup plus faible et varie selon les professions et la taille de l'entreprise. L'administration fiscale peut donc être alertée de fraudes qu'elle n'aurait sinon, pas détectées.

L'Assemblée nationale a estimé que ce dispositif n'était pas suffisant et a adopté l'amendement du député Jean-Pierre Brard qui oblige les organismes ou caisses de sécurité sociale ainsi que les caisses de mutualité sociale agricole à communiquer tous les résultats des opérations de contrôle relatif aux versements des cotisations sociales à l'administration fiscale, même lorsque ces derniers constatent l'absence d'infractions.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION

Votre rapporteur général estime que l'élargissement de l'obligation de communication aux infractions en matière d'application des lois et règlements relatifs au régime général ou au régime agricole de sécurité sociale est pleinement justifié
car il permettra à l'administration fiscale d'orienter ses contrôles et de mieux sélectionner les dossiers à soumettre à des procédures de contrôle sur pièces ou de contrôle sur place.

En effet, lorsqu'une entreprise ou un particulier commet des infractions en matière de versements des cotisations sociales, les risques de fraude fiscale augmentent et il est alors dans l'intérêt de l'administration fiscale de contrôler les déclarations qu'elle a reçues afin de vérifier qu'elles ne contiennent pas des anomalies.

En revanche, la communication de tous les résultats est non seulement inutile, mais impraticable.

La communication de tous les résultats ne peut être que d'un intérêt limité au regard de la masse d'informations transmises. En effet, l'approche de l'administration fiscale, fondée sur l'analyse des risques, permet d'identifier, à partir de critères simples, les dossiers susceptibles de comporter des anomalies. Or, l'absence d'infraction constatée aux règles de sécurité sociale ne signifie pas que l'entreprise en question ne commet aucune fraude fiscale dans la mesure où l'assiette fiscale est totalement différente de l'assiette sociale pour l'impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée etc.

Au contraire, la communication de ces informations pourrait s'avérer contreproductive car elle mobilisera des effectifs pour son traitement qui pourraient être utilisés de manière plus efficace au regard de la faible valeur ajoutée des informations communiquées.

Par ailleurs, cette disposition apparaît inapplicable. En effet, 150.000 contrôles étant réalisés par les URSAFF par an, la communication systématique des résultats pose un énorme problème de routage.

D'une part, il faudra identifier les destinataires de ces informations, alors que les circonscriptions des services déconcentrés de l'administration fiscale ne coïncident pas avec celles des organismes de sécurité sociale.

D'autre part, la mise en application de cette disposition suppose au préalable un énorme investissement dans le domaine informatique afin de créer les logiciels permettant ces interconnexions tout en garantissant la confidentialité des informations transmises. A cet égard, votre rapporteur général souhaiterait savoir s'il existe une étude d'impact évaluant le coût de cette mesure.

Enfin, il est fort douteux que ces informations soient exploitées du fait de leur volume et de leur intérêt très relatif au regard du personnel nécessaire pour les traiter.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose un amendement visant à limiter l'obligation de communication par les organismes et caisses de sécurité sociale à l'administration fiscale aux infractions qu'ils constatent en ce qui concerne l'application des lois et règlements relatifs au régime général ou au régime agricole de sécurité sociale.

Votre rapporteur général tient en outre à rappeler que l'article L.243-13 du code de la sécurité sociale dispose que " par dérogation aux dispositions qui les assujettissent au secret professionnel, les agents des administrations fiscales sont habilités à signaler aux directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales et aux chefs des services régionaux de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles les infractions qu'ils constatent en ce qui concerne l'application des lois et règlements relatifs au régime général ou au régime agricole de sécurité sociale. "

Toutefois, la communication de ces informations devrait être étendue aux organismes et caisses de sécurité sociale ainsi qu'aux caisses de mutualité sociale agricole afin de les aider dans leur mission de contrôle de l'application de la législation de sécurité sociale.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose un amendement visant à instaurer cette communication d'informations sur les faits susceptibles de constituer des infractions à la réglementation de la sécurité sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 70 septies (nouveau)

Utilisation par les administrations fiscales du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques

Commentaire : le présent article vise à autoriser les administrations fiscales à utiliser le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques et à faciliter l'interconnexion entre les fichiers sociaux et fiscaux.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


Le débat sur les rapports entre l'informatique et les libertés fut porté devant l'opinion publique en 1974 lorsque la presse révéla qu'un projet dénommé SAFARI visait à utiliser un identifiant unique, le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR), pour l'ensemble des répertoires et fichiers publics, et cela afin de favoriser leur interconnexion. L'émoi soulevé par ce projet a conduit le gouvernement à l'abandonner.

En outre, la loi n °78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés a posé les grands principes régissant les relations entre l'informatique et les libertés.

Ainsi, l'article premier de cette loi précise que l'informatique ne doit porter atteinte ni à l'identité humaine, ni aux droits de l'homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques.

En outre, l'article 6 crée une commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Celle-ci est chargée d'informer les personnes concernées de leurs droits et obligations mais aussi de contrôler les applications de l'informatique aux traitements des informations nominatives.

Malgré cela, la question de l'utilisation du numéro d'identification au répertoire national a continué à être évoquée à plusieurs reprises dans la période récente.

Ainsi, dans leur rapport remis en 1996 au Premier ministre sur les fraudes et les pratiques abusives, les députés Charles de Courson et Gérard Léonard regrettaient l'interdiction de l'interconnexion des fichiers qui, selon eux, permettrait de réduire la fraude fiscale.

Suite à ce rapport, le précédent gouvernement avait inclus, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, deux articles qui visaient à faciliter les interconnexions entre fichiers sociaux et fichiers fiscaux.

La Commission nationale de l'informatique et des libertés avait alors émis des réserves. Elle avait ainsi fait remarquer que " le principe de proportionnalité et la crainte de l'irréversibilité de l'organisation informatique qui résulterait de l'adoption de la disposition proposée inspirent de sérieuses réserves sur le choix du NIR comme élément de rapprochement des fichiers fiscaux et sociaux. "

Elle ajoutait que " la généralisation d'un identifiant commun à des organismes de nature très différente fait courir le risque qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis, un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourraient, sur cette seule information, les révéler toutes. "

Elle précisait que " si cette extension du NIR aux fichiers fiscaux n'a pas pour objet de permettre à l'administration concernée d'utiliser cet identifiant à des fins fiscales, le fait même de son intégration dans ces fichiers pourrait conduire, malgré les précautions prises, à une extension de son utilisation à des fins fiscales, voire même, par capillarité, à son recueil par d'autres organismes et administrations, ce qui conduirait à faire du NIR l'identifiant national unique ".

Par la suite, le Conseil d'Etat, consulté sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, avait estimé que lesdits articles devaient être disjoints du texte dans la mesure où le dispositif qu'ils instituaient était sans incidence directe et immédiate sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de la sécurité sociale.

En 1997, la CNIL a, une nouvelle fois, été saisie d'une disposition appelée à figurer dans un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, posant le principe d'échanges automatisés d'informations entre les organismes de la sécurité sociale et l'administration fiscale et autorisant celle-ci à disposer du NIR. La dissolution de l'Assemblée nationale a rendu ce texte caduc.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans son rapport " fraude et évasion fiscales : une intolérable atteinte à l'impôt citoyen ", le député Jean-Pierre Brard est revenu sur ce sujet et a plaidé en faveur de l'utilisation par l'administration fiscale du numéro d'identification au répertoire des personnes.

C'est dans ce contexte que l'Assemblée nationale a adopté, sur sa proposition et celle du Gouvernement, le présent article.

Le paragraphe I de cet article crée un article L. 287 du livre des procédures fiscales qui autorise la direction générale des impôts, la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des douanes et droits indirects à collecter, à conserver et à échanger entre elles le numéro d'inscription au répertoire nationale d'identification des personnes physiques (NIR).

Il est toutefois prévu que ce numéro ne pourra être utilisé qu'" exclusivement dans les traitements des données relatives à l'assiette, au contrôle et au recouvrement de tous impôts, droits, taxes, redevances ou amendes ".

En réalité, cette liste se veut la plus large possible afin de viser toutes les missions fiscales des trois directions concernées par cette autorisation. En revanche, l'utilisation du NIR par ces dernières reste interdite pour les missions de nature autre fiscale dont elles ont également la charge.

Le paragraphe II oblige les personnes et les organismes autorisés à utiliser le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, à mentionner ce numéro lorsqu'ils communiquent des informations nominatives concernant des personnes physiques à la direction générale des impôts, à la direction générale de la comptabilité publique ou à la direction générale des douanes ou droits indirects.

Cette disposition constitue une rupture par rapport à la procédure en vigueur. En effet, si les employeurs connaissent le NIR de leurs salariés et sont tenus de communiquer à l'administration fiscale le montant annuel des salaires et revenus assimilés qu'ils versent à ces derniers, ces informations sont au préalable rassemblées au centre national des données sociales géré par la branche retraite avant d'être envoyées à l'administration fiscale sans le NIR. Désormais, ce dernier est également communiqué.

Le paragraphe III modifie l'article L.152 du livre des procédures fiscales qui imposait à l'administration des impôts de communiquer aux organismes de sécurité sociale les renseignements nécessaires à l'assiette des cotisations et au calcul des prestations ainsi qu'à l'assiette et au calcul de la contribution sociale généralisée.

La rédaction proposée par le présent article est plus précise dans la mesure où sont énumérés les objectifs que les organismes de sécurité sociale peuvent poursuivre lorsqu'elles sont en possession d'informations nominatives communiquées par les agents des administrations fiscales. Ainsi, ces dernières doivent leur servir :

- à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations ;

- au calcul des prestations ;

- à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions ;

- à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions ainsi qu'à leur recouvrement.

Par ailleurs, il est précisé que le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques est utilisé pour les demandes, échanges et traitements nécessaires à la communication des informations mentionnées au premier alinéa, lorsqu'elles concernent des personnes physiques.

Le paragraphe IV prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés fixe les modalités d'application du présent article.

Le paragraphe V constitue une disposition de coordination. Les articles L. 154 à L. 157, L. 159, L. 160 et L. 162 du livre des procédures fiscales définissaient les modalités de communication de renseignement par les agents des administrations fiscales à divers régimes de sécurité sociale. L'article L. 152 du même code nouvellement rédigé harmonise les règles de communication. Ces articles peuvent donc être abrogés.

III. LES RÉACTIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances est opposée au texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la portée dépasse largement toutes les propositions précédentes visant à autoriser l'administration fiscale à utiliser le NIR. Au demeurant, votre rapporteur général a été spontanément saisi par le président de la commission nationale informatique et libertés.

Tout d'abord, votre commission estime que le présent article ne permettra que partiellement d'atteindre l'objectif poursuivi, à savoir la réduction du nombre des déclarations dites " orphelines ", c'est-à-dire des déclarations envoyées par un tiers déclarant à l'administration fiscale qui ne peuvent pas être exploitées parce que cette dernière est dans l'incapacité d'identifier les individus concernés.

En effet, le texte proposé étend l'utilisation du NIR uniquement aux administrations fiscales et seules les interconnexions entre les administrations fiscale et sociale sont autorisées. Or, l'administration fiscale rencontre également des difficultés dans le traitement des informations provenant des employeurs ou encore des établissements bancaires et des compagnies d'assurance. Le NIR ne pourra faciliter l'exploitation des bulletins de recoupement que si ces organismes tiers déclarants sont eux-mêmes en possession de cet identifiant.

Aussi peut-on redouter que le NIR ne soit à terme utilisé par l'ensemble des organismes appelés à transmettre des déclarations obligatoires à l'administration se rapportant à des tiers, au titre des revenus imposables qu'elles versent ou de certaines opérations qu'ils accomplissent pour leur compte (ouvertures de comptes bancaires, transferts de capitaux, signature d'un contrat...).

Votre commission tient en outre à relativiser le nombre des déclarations dites " orphelines ". Dans son intervention en séance publique, le député Jean-Pierre Brard a chiffré à un million de bulletins dits " orphelins ". Toutefois, comparés à l'ensemble des documents adressés à l'administration fiscale, ces derniers représentent seulement 1,4 % du total.

En outre, tous ces documents ne sont pas définitivement inexploitables, ils nécessitent simplement certaines recherches complémentaires. Ainsi, comme l'avaient fait remarquer les députés Charles de Courson et Gérard Léonard dans leur rapport précité, le très faible taux d'exploitation s'explique par le fait que l'administration fiscale n'exploite les bulletins que s'ils dépassent un certain seuil. En 1994, celui-ci s'élevait à 60.000 francs pour les salaires et les pensions, 10.000 francs pour les revenus des capitaux mobiliers et 342.000 francs pour les cessions de valeurs mobilières.

Par ailleurs, la commission souhaite attirer votre attention sur la diversité des causes expliquant les difficultés de recoupements. Certes, le problème des homonymes peut se poser, mais l'hétérogénéité des règles régissant l'enregistrement des données, contribue pour une part non négligeable auxdites difficultés du fait du très grand formalisme de l'informatique. Ainsi, lors d'un rapprochement des fichiers gérés par la Caisse d'allocations familiales et les fichiers fiscaux, il est apparu que ces deux organismes n'utilisaient pas le même mode d'enregistrement des adresses, entraînant ainsi de sérieux problèmes de compatibilité des fichiers.

Votre commission estime également que la solution préconisée par le présent article peut s'avérer inquiétante car elle remet en cause l'équilibre de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, les fichiers et les libertés.

Pour expliquer son amendement, le député Jean-Pierre Brard a déclaré qu'il s'agissait de protéger les libertés individuelles et de rendre plus transparente la relation entre les services fiscaux et les citoyens en réduisant le nombre d'erreurs et en supprimant les déclarations dites " orphelines ".

Or, votre commission estime qu'au contraire, le présent article ne fait que renforcer la dérive déjà constatée vers une plus grande automatisation de la prise de décision fiscale et vers un recul de la politique de transparence de l'administration vis-à-vis des contribuables.

Le caractère exorbitant des prérogatives des administrations fiscales risque d'être accentué.

La logique du NIR, au lieu de développer la transparence dans les relations entre les contribuables et l'administration fiscale, accentue la surveillance systématique de cette dernière sur les citoyens en banalisant l'exploitation d'informations collectées à leur insu. Or, aujourd'hui, l'existence de nombreux bulletins orphelins ou d'erreurs sur la personne est aussi liée à l'absence de coopération entre l'administration fiscale et le contribuable.

Ainsi, votre rapporteur général a appris que pour recenser les données nominatives nécessaires à l'accomplissement de ses missions, la direction générale des impôts dispose d'un identifiant SPI (Simplification des Procédures d'Imposition). Le contribuable est identifié par un numéro constitué par dix caractères non significatifs qu'il garde toute sa vie.

L'administration fiscale se plaint du manque de fiabilité de cet identifiant, qui ne permettrait pas par exemple de discriminer les homonymes. Pourtant, si l'administration des impôts transmettait à chaque contribuable son identifiant lors de sa première imposition, le risque serait alors levé puisque le contribuable pourrait aussitôt signaler à l'administration son erreur si elle lui adressait un avis portant son nom et son prénom, mais pas son identifiant.

Par ailleurs, votre commission craint que l'utilisation du NIR n'incite l'administration fiscale à exploiter et à opposer au contribuable concerné des informations collectées auprès des tiers sans avoir au préalable vérifié leur pertinence. Ainsi, lorsque le député Jean-Pierre Brard cite l'exemple d'un contribuable ayant été frappé d'un avis à tiers détenteur alors qu'il y avait eu confusion entre deux personnes portant le même nom et le même prénom, seule l'adresse étant différente, il devrait rappeler que cette erreur est due au fait que les services du Trésor n'ont procédé à aucune vérification avant d'émettre cet avis à tiers détenteur. En conséquence, plutôt que d'autoriser l'utilisation du NIR par l'administration fiscale, il serait dans ce cas précis plus opportun de développer des mécanismes améliorant les droits des contribuables faisant l'objet d'un recouvrement forcé.

A cet égard, votre commission se demande si les risques que soulève l'extension de l'utilisation du NIR ne plaident pas en faveur de solutions alternatives d'ailleurs largement encouragées par la CNIL.

Votre commission tient également à signaler les risques sérieux d'inconstitutionnalité du présent article.

Dans sa décision n ° 92-316 DC du 20 janvier 1993, le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions de la loi relative à l'informatique, les fichiers et les libertés du 6 janvier 1978 participaient, en tant que telles, directement et complètement, au dispositif de protection de la liberté individuelle.

En conséquence, si le législateur entend déroger à la loi du 6 janvier 1978 comme c'est le cas dans le présent article, afin de concilier la liberté individuelle et la lutte contre la fraude fiscale, eu égard au caractère constitutionnel de la liberté en cause, le législateur doit prévoir un régime juridique assurant un degré suffisant de protection. Les restrictions ou aménagements doivent être justifiés et précis afin de ne pas être considérés comme inconstitutionnels.

Par ailleurs, l'article 34 de la constitution dispose que la loi fixe "  les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques " Or, dans le cas présent, le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés pour fixer les modalités d'application.

Votre commission estime que le renvoi à un décret ne permet pas de prévoir un régime juridique assurant un degré suffisant de protection et qu'il incombe en effet à la loi de fixer les modalités d'application du présent article.

Enfin, votre commission s'interroge sur l'opportunité du vote du présent article dans le cadre de l'examen des articles de deuxième partie au projet de la loi de finances pour 1999.

En effet, l'utilisation du NIR par l'administration fiscale et le développement des interconnexions entre les administrations fiscale et sociale constituent des enjeux de société qui ne peuvent être décidés qu'après mûre réflexion et en s'étant assuré de disposer de tous les éléments d'informations nécessaires.

Or, les délais constitutionnels qui encadrent l'examen de la loi de finances ne permettent pas d'engager cette réflexion. En outre, le traitement par voie d'amendement à la loi de finances de la question générale de l'équilibre à trouver entre le respect des libertés individuelles et le renforcement des moyens à la disposition des administrations fiscales pour accomplir ses missions ne semble pas la solution la plus appropriée. A cet égard, votre commission tient à rappeler que la nécessaire transposition de la directive du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données nécessitera une révision d'ensemble de la loi du 6 janvier 1978.

C'est pourquoi votre commission souhaite que le gouvernement inscrive dans les meilleurs délais le projet de loi correspondant à l'ordre du jour des travaux du Parlement afin d'éviter la condamnation de la France pour non transposition de cette directive.

Elle vous propose également de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 70 octies (nouveau)

Renforcement de l'information du Parlement
sur les résultats du contrôle fiscal

Commentaire : le présent article vise à étendre la liste des informations fournies chaque année au Parlement sur les résultats du contrôle fiscal.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


L'article 66 de la loi de finances pour 1976 dispose :

" Le Gouvernement publiera chaque année, dans le fascicule " voies et moyens " annexé au projet de loi de finances, les résultats du contrôle fiscal obtenu l'année précédente. Cette publication fournira les éléments permettant d'apprécier les résultats obtenus au regard de l'assiette de l'impôt et de son recouvrement :

1° Concernant l'assiette, cette publication portera pour les grandes catégories d'impôts sur le montant des redressements des bases d'imposition et comportera en outre pour la TVA le total des omissions ou dissimulations de recettes ;

2° Concernant le recouvrement, cette publication portera par grande catégorie d'impôts sur les points suivants :

- montant mis en recouvrement ;

- montants recouvrés au cours de l'année. "


En conséquence, depuis 1976, le Parlement est informé sur les résultats des opérations de contrôle, sur le recouvrement des impositions émises et sur les poursuites pénales à travers le tome II du fascicule " voies et moyens ".

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les informations fournies chaque année au Parlement sont de qualité mais elles apparaissent aujourd'hui insuffisantes. C'est pourquoi, sur proposition du député Jean-Pierre Brard, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui oblige le Gouvernement à détailler les résultats du contrôle fiscal externe par région à partir de la loi de finances pour 2000, et par région et par département de plus d'un million d'habitants à partir de la loi de finances pour 2001.

En outre, doivent être distingués les droits simples et les pénalités, ainsi que le recouvrement des droits rappelés et les conséquences de la juridiction gracieuse sur le non-recouvrement de ces droits.

Votre commission est favorable à cette mesure qui renforce l'information du Parlement.

En effet, les statistiques sont fournies au niveau national. Or, comme le constataient les députés Charles de Courson et Gérard Léonard dans leur rapport au Premier ministre sur " les fraudes et les pratiques abusives ", le dispositif de contrôle est très inégalitaire dans sa répartition géographique.

Ils constataient par exemple que le contrôle externe des sociétés à l'impôt sur les sociétés et à la TVA était beaucoup plus marqué en Province qu'en Ile-de-France, là où se trouvent pourtant le plus grand nombre de sièges sociaux.

Par ailleurs, le Parlement ne dispose d'aucune information sur les pénalités, notamment sur leur montant pour chaque grand impôt.

Enfin, les remises à titre gracieux prévues par l'article L. 247 du livre des procédures fiscales font l'objet de la plus grande discrétion de la part de l'administration des impôts.

Cette attitude peut se justifier par le souci d'éviter qu'une trop grande transparence sur lesdites remises n'incite les contribuables à en demander systématiquement le bénéfice. Toutefois, cette opacité peut s'avérer contreproductive car elle renforce la méfiance des citoyens vis-à-vis de l'administration fiscale soupçonnée d'être trop sévère dans l'octroi de remises d'impôts ou de pénalités.

La discussion, à l'Assemblée nationale, sur l'article 48 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions en est une preuve flagrante.

Estimant que les modalités de remises à titre gracieux étaient trop opaques et conduisaient en réalité à un refus, de la part de l'administration fiscale, d'accorder des remises, les députés avaient décidé d'autoriser les commissions de surendettement à supprimer tout ou partie des créances fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale.

Le Sénat avait réussi à éviter la banalisation des dettes fiscales, notamment en rappelant qu'en 1997, les dégrèvements gracieux accordés en matière d'impôt sur le revenu et de taxe d'habitation s'étaient élevés à 1,1 milliard de francs.

Toutefois, une plus grande transparence sur les remises à titre gracieux et leur répartition géographique est très souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 nonies (nouveau)

Modalités d'exercice du contrôle fiscal en matière d'impôts locaux

Commentaire : le présent article prévoit le dépôt par le Gouvernement, avant le 31 juillet 1999, d'un rapport sur les modalités d'exercice du contrôle fiscal en matière de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

L'article L. 56 du livre des procédures fiscales dispose que " la procédure de redressement contradictoire n'est pas applicable en matière d'impositions directes perçues au profit des collectivités locales ou d'organismes divers ".

Les impôts locaux sont donc soumis à des procédures spécifiques.

Ainsi, en ce qui concerne la taxe professionnelle, l'article L. 174 du livre des procédures fiscales dispose que " les omissions ou les erreurs [...] peuvent être réparées par l'administration jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due ".

En ce qui concerne la taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties, l'article L. 175 du livre des procédures fiscales dispose que " les omissions ou les insuffisances d'imposition peuvent être réparées à toute époque lorsqu'elles résultent du défaut ou de l'inexactitude des déclarations des propriétés bâties aux articles 1406 et 1502 du code général des impôts. "

Dans son rapport d'information " fraude et évasion fiscale : une intolérable atteinte à l'impôt citoyen ", le député Jean-Pierre Brard avait constaté que " les rectifications opérées à ce titre étaient peu élevées. "

En outre, après avoir constaté que les opérations de vérification de comptabilité se sont élevées à 2,9 milliards de francs en 1996 pour les impôts locaux et concernent essentiellement la taxe professionnelle, ce dernier ajoutait : " en termes de produit, le résultat n'est pas si faible. Néanmoins, il résulte clairement des entretiens auxquels a procédé votre rapporteur que le rehaussement des impositions locales n'apparaît pas suffisamment prioritaire lors des opérations de contrôle fiscal. Il importe donc que la même ardeur soit déployée dans la lutte contre la fraude aux impôts locaux que pour les impositions d'Etat. L'identité dans l'efficacité du contrôle fiscal reste un objectif à atteindre. "

Afin de connaître la réalité du contrôle fiscal en matière d'impôts locaux, l'Assemblée nationale a donc adopté le présent article qui prévoit le dépôt d'un rapport par le Gouvernement, avant le 31 juillet 1999, sur les modalités d'exercice du contrôle fiscal en matière de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 71

Indexation du taux de l'intérêt de retard

Commentaire : le présent article vise à indexer le taux de l'intérêt de retard sur le taux de l'intérêt légal.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


L'article 1727 du code général des impôts dispose que :

le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui est dû indépendamment de toutes sanctions.

Le taux de l'intérêt de retard est fixé à 0,75 % par mois et s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé
. "

Lorsque la loi du 8 juillet 1987 a instauré ce dispositif, elle poursuivait deux objectifs.

D'une part, il s'agissait de compenser le préjudice financier subi par l'Etat du fait de l'encaissement tardif de sa créance puisque ce dernier doit emprunter un montant équivalent aux recettes dont la perception est différée. La doctrine administrative précise à ce sujet que l'intérêt de retard constitue le prix du temps et n'a pas le caractère d'une sanction.

D'autre part, ce dispositif permettait d'unifier le taux de l'intérêt de retard quelle que soit la nature de l'impôt concerné. En effet, antérieurement à l'entrée en vigueur de cette loi, le préjudice financier subi par le Trésor était réparé de façon différente selon la nature des impôts :

- pour les impôts directs, les intérêts de retard s'élevaient à 0,75 % par mois ;

- pour les taxes sur le chiffre d'affaires et les droits d'enregistrement, l'indemnité de retard s'élevait à 3 % pour le premier mois et à 1 % pour chacun des mois suivants.

Dans un souci de simplification des pénalités, le système a été modifié pour aboutir à un intérêt de retard à taux faible. En effet, ce taux (soit 9 % par an) était à l'époque proche du taux de l'intérêt légal (9,5 % par an) qui sert de base au versement des intérêts moratoires dus aux contribuables qui obtiennent un dégrèvement d'impôt.

Il était également proche des taux de base bancaires pratiqués sur la place à la même date.

Or, aujourd'hui, le taux de l'intérêt de retard ne correspond plus à l'objectif recherché par le législateur, à savoir la compensation du préjudice financier subi par le Trésor.

En effet, avec un taux d'inflation de 1,2 % pour 1998 et un taux légal de 3,85 %, le taux de l'intérêt de retard s'est beaucoup éloigné de l'évolution du loyer de l'argent et apparaît disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi. Il est même supérieur à certains taux considérés comme usuraires par le code de la consommation (8,67 % pour les prêts immobiliers à taux fixe, 8,19 % pour les prêts immobiliers à taux variable).

En outre, le montant de l'intérêt de retard est largement supérieur au montant des intérêts moratoires dont le taux est celui de l'intérêt légal que doit payer l'Etat lorsqu'il doit reverser définitivement un impôt dont le contribuable s'est acquitté, conformément à l'article L. 208 du livre des procédures fiscales. Dans la mesure où, dans les deux cas, il s'agit d'indemniser le préjudice financier et non pas d'infliger une sanction, l'harmonisation des règles de computation des intérêts, qu'ils soient dus par le contribuable ou par l'Etat, apparaît nécessaire et justifiée.

En 1997, le montant des intérêts de retard est estimé à 9 milliards de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel propose de modifier la règle de calcul du taux d'intérêt de retard en l'indexant sur le taux du marché afin d'éviter que le taux d'intérêt de retard puisse apparaître comme une sanction.

Votre rapporteur propose de choisir comme indice le taux de l'intérêt légal, défini ainsi par l'article 1er de la loi n° 75-619 du 11 juillet 1975 relative au taux de l'intérêt légal : " le taux de l'intérêt légal est, en toute matière, fixé par décret pour la durée de l'année civile. Il est égal, pour l'année considérée, à la moyenne arithmétique des douze dernières moyennes mensuelles des taux de rendement actuariel des adjudications de bons du Trésor à taux fixe à treize semaines. "

Toutefois, il n'a pas souhaité rétablir une symétrie parfaite entre le taux des intérêts moratoires et le taux de l'intérêt légal. En effet, il a estimé qu'il fallait choisir un taux suffisamment élevé pour éviter que la recherche d'optimisation fiscale n'incite les contribuables et les entreprises à ne pas payer leurs impôts et à placer les sommes correspondantes.

C'est pourquoi votre rapporteur a choisi de fixer le taux de l'intérêt de retard à un taux égal à celui de l'intérêt légal majoré de 50 %, ce qui représenterait à l'heure actuelle 5,78 %, à comparer avec les 9 % par an en vigueur actuellement.

Pour le décompte des intérêts de retard, il sera fait application des taux successifs de l'intérêt légal applicable entre le point de départ des intérêts et leur date d'arrêt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 71

Extension du champ d'application de la formalité fusionnée
aux actes dits mixtes

Commentaire : le présent article vise à étendre le champ d'application de la formalité fusionnée aux actes dits mixtes, qui comportent à la fois des dispositions soumises à la publicité et d'autres qui ne le sont pas.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT


Le paragraphe I de l'article 647 du code général des impôts dispose que :

Les formalités de l'enregistrement et de la publicité foncière sont fusionnées pour les actes publiés au fichier immobilier. La nouvelle formalité prend le nom de " formalité fusionnée ".

Sont exclus de ce régime : les décisions judiciaires, les mutations à titre gratuit, les baux de plus de douze ans à durée limitée, les actes qui contiennent à la fois des dispositions soumises à la publicité et d'autres qui ne le sont pas ainsi que ceux pour lesquels il est impossible de procéder à la formalité fusionnée
 ".

Ainsi, les actes qui contiennent à la fois des dispositions soumises à la publicité et d'autres qui ne le sont pas, qualifiés de " mixtes ", sont exclus du champ d'application de la formalité fusionnée.

Il s'agit des ventes d'immeubles et de biens meubles, ou encore d'actes donnant lieu à la perception d'un droit proportionnel d'enregistrement sur des biens autres que des immeubles, comme dans le cas de mutation à titre onéreux d'un immeuble à usage commercial cédé avec le fonds de commerce.

Ils sont soumis séparément à la formalité :

 de l'enregistrement : dans un délai d'un mois à compter de la date de l'acte, celui-ci est enregistré à la recette des impôts du lieu de résidence du notaire ;

 de la publicité foncière : dans le délai de trois mois à compter de la date de l'acte, celui-ci fait l'objet d'une publicité foncière à la conservation des hypothèques du lieu de situation de l'immeuble.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier l'article 647 du code général des impôts afin d'étendre la formalité fusionnée aux actes " mixtes ".

Cette mesure permettrait de regrouper les formalités à accomplir dans un lieu unique et de les soumettre à un seul délai.

En effet, l'article 657 du code général des impôts dispose que " la formalité fusionnée a lieu au bureau des hypothèques de la situation de l'immeuble ".

En outre, le paragraphe III de l'article 647 du même code dispose que " la formalité fusionnée doit être requise dans les deux mois de la date de l'acte. "

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 72

Composition de la commission départementale des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires pour les associations

Commentaire : le présent article propose que le secteur associatif dispose de représentants au sein des commissions départementales des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires, qui peuvent être appelées à émettre un avis sur la remise en cause, par les services fiscaux, du caractère non lucratif d'une association ou d'une fondation.

Le présent article s'insère dans un ensemble de dispositions annoncées par le premier ministre dans une circulaire du 14 septembre 1998 relative au développement de la vie associative, pour clarifier le régime fiscal des associations. Ces mesures mettent en application certaines des propositions exprimées par M. Guillaume Goulard dans un rapport sur le régime fiscal des associations73(*) qu'il a remis au premier ministre le 10 mars 1998.

Le gouvernement a ainsi publié une nouvelle instruction fiscale (4 H-5-98, BOI n° 170 du 15 septembre 1998) tendant notamment à clarifier la frontière entre les activités lucratives et non lucratives. Cette instruction confirme que la règle générale est le non-assujettissement des associations aux impôts commerciaux mais établit un certain nombre de critères permettant de déterminer si l'activité d'une association peut-être qualifiée de lucrative, ce qui entraîne l'assujettissement aux impôts commerciaux (impôt sur les bénéfices, taxe professionnelle, TVA). C'est notamment le cas lorsque l'association est gérée avec des objectifs et des méthodes qui l'assimilent à une entreprise commerciale.

Le gouvernement a par ailleurs annoncé l'abandon des redressements en cours relatifs aux associations de bonne foi. Les associations auront jusqu'au 31 mars 1999 pour se conformer aux nouvelles dispositions de l'instruction. Elles pourront interroger l'administration pour connaître leur statut fiscal au regard du nouveau texte sans encourir de redressement pour la période antérieure au 1er avril 1999. Enfin, pour les associations créées après le 1er avril 1999 qui interrogeront l'administration, l'assujettissement aux impôts commerciaux ne prendra effet qu'à la date de réponse de l'administration.

Le présent article a pour objet de permettre aux associations qui seraient amenées, en cas de litige avec l'administration fiscale, à faire valoir leurs droits devant une commission départementale des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires, d'être représentées au sein de cette commission, comme c'est déjà le cas pour les autres contribuables dont la détermination des bénéfices relève de ces commissions.

Le gouvernement a enfin annoncé la tenue au début de 1999 des assises nationales de la vie associative qui devraient permettre de dresser un état des lieux de la vie associative et de ses principaux enjeux pour l'avenir.

I. L'INSÉCURITÉ FISCALE DES ASSOCIATIONS

Compte tenu de leur but non lucratif, les associations sont placées par la loi hors du champ d'application de l'impôt sur les sociétés, de la taxe professionnelle et bénéficient de larges exonérations de TVA. Elles sont pour l'essentiel assujetties à la taxe sur les salaires.

· Impôt sur les sociétés

L'impôt sur les sociétés s'applique à toutes les " personnes morales se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif " (article 206-1 du CGI). Les associations sont donc passibles de cet impôt si et seulement si elles se livrent à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif.

Deux exonérations spécifiques sont prévues à l'article 207 du CGI en faveur :

- des associations organisant avec le concours des collectivités territoriales des manifestations telles que foires, expositions et réunions sportives ;

- de toutes associations à raison des opérations exonérées de TVA par le 1° du 7 de l'article 261 du CGI. Cette dernière exonération est toutefois d'un effet pratique limité, les associations ainsi exonérées de TVA n'étant le pus souvent pas passibles de l'impôt sur les sociétés.

Les associations sans caractère lucratif sont toutefois soumises à l'impôt sur les sociétés à hauteur des revenus de leur patrimoine (location d'immeubles bâtis et non bâtis, exploitation des propriétés agricoles ou forestières, revenus de capitaux mobiliers hors actions de sociétés françaises et obligations) mais ces revenus sont taxés au taux de 24 % et même de 10 % pour les dividendes émanant de certaines sociétés immobilières et sociétés agréées.

Les associations qui ne se livrent à aucune opération lucrative sont exonérées de l'imposition forfaitaire annuelle des sociétés prévue à l'article 223 septies du CGI.

Enfin, les associations qui ne sont pas passibles de l'IS ne le sont pas davantage de la taxe d'apprentissage qui représente 0,5 % des salaires versés par l'entreprise.

· Taxe professionnelle

L'article 1447 du CGI dispose que " la taxe professionnelle est due chaque année par les personnes physiques ou morales qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée ". Il a constamment été interprété comme plaçant les associations à but non lucratif hors du champ d'application de la taxe professionnelle.

Le CGI prévoit en outre certaines exonérations au profit, notamment :

- des établissements d'enseignement du second degré qui ont passé avec l'Etat un contrat et des établissements d'enseignement supérieur qui ont passé une convention ou qui font l'objet d'une reconnaissance d'utilité publique (article 1460) ;

- des entreprises de spectacle (article 1464 A) : cette exonération relève des collectivités territoriales ou de leurs groupements ; elle est plafonnée à 50 %.

· La Taxe sur la valeur ajoutée

Le champ d'application de la TVA n'exclut pas les associations à but non lucratif. En effet, l'article 256 A du CGI dispose ainsi que " sont assujetties à la TVA les personnes qui effectuent de manière indépendante une activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, quels que soient le statut juridique de ces personne, leur situation au regard des autres impôts et la forme ou la nature de leurs interventions ".

Toutefois, les associations font l'objet de plusieurs exonérations qui leur sont propres, le point commun de ces exonérations étant de viser les organismes agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée (mouvements d'opinion, associations fermées, associations ouvertes, manifestations de bienfaisance).

Source : Rapport de M. Guillaume Goulard, fiches n° 1 et 2

Toutefois, le bénéfice de ce régime fiscal privilégié est subordonné au caractère non lucratif de leur activité qui s'apprécie à l'aune de deux critères :

- une gestion désintéressée ;

- une gestion dont les objectifs et les méthodes ne peut les assimiler à des entreprises commerciales.

Le caractère non lucratif d'une association est subordonné d'abord au caractère désintéressé de sa gestion. Cela signifie que l'association ne doit concourir, ni directement ni indirectement, à l'enrichissement de ses membres.

Selon l'article 261 du CGI qui concerne les exonérations de TVA, le caractère désintéressé de la gestion peut être évalué au regard de trois critères :

- l'organisme doit être géré et administré à titre bénévole par des personnes n'ayant aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l'exploitation ;

- l'organisme ne doit pas procéder à aucune distribution directe ou indirecte des bénéfices, sous quelque forme que ce soit ;

- les membres de l'organisme et leurs ayants droit ne doivent pas pouvoir être déclarés attributaires d'une part quelconque de l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports.

Toutefois, même gérée de façon désintéressée, une association peut être considérée comme un organisme à but lucratif pour l'application des impôts commerciaux dès lors qu'elle exerce une activité similaire à celles des entreprises commerciales et qu'elle l'exerce dans les mêmes conditions que celles-ci.

Pour ne pas créer de distorsion de concurrence avec les entreprises, les associations perdent alors le bénéfice de l'exonération des impôts commerciaux. Bien que non contestable, ce principe est celui qui donne lieu à la plus grande partie des difficultés sur le terrain, à la fois parce que les services fiscaux en retiennent une interprétation trop large et parce qu'il est très inégalement appliqué sur l'ensemble du territoire.

En effet, le secteur associatif a considérablement évolué au cours de ces dernières années. Les associations se sont développées dans de nombreux secteurs (santé, action sociale, culture, environnement, ville, éducation, loisirs, sport...) et ont adopté des modes de gestion plus performants. Pour moins dépendre des subventions publiques, elles ont cherché des recettes nouvelles en développant des activités annexes.

Les critères fixés il y a plus de vingt ans pour bénéficier du régime d'exonération se sont donc révélés inadaptés et les élus se sont fait l'écho des inquiétudes émanant du milieu associatif à la suite de la croissance des redressements fiscaux et de l'insécurité fiscale qu'une telle situation engendre.

En effet, comme le relève le rapport Goulard74(*), à la différence des sociétés commerciales pour lesquelles les impositions supplémentaires résultant de redressements fiscaux sont " économiquement supportables ", une association qui subit un contrôle et un redressement se voit contrainte de supporter d'un seul coup la totalité de l'impôt dû au titre des trois années précédentes. Les redressements notifiés aux associations sont en conséquence presque toujours démesurés par rapport à leurs possibilités financières.

En outre, M. Goulard observe que " les règles usuelles des procédures fiscales ont pour les associations des conséquences invariablement sévères ". Il écrit :

" Les associations sont le plus souvent en situation de taxation d'office parce qu'elles n'ont pas une comptabilité régulière et ne sont pas à jour de leurs obligations déclaratives, pour la bonne raison qu'elles pensaient de bonne foi ne pas être imposables. Elles ont en conséquence la charge de prouver que les bases d'imposition retenues par l'administration ne sont pas exagérées. Le plus souvent, elles n'y parviennent pas pour des raisons techniques. Lorsqu'elles sollicitent un sursis de paiement, il est rare qu'elles l'obtiennent parce qu'elles ne peuvent obtenir une caution bancaire. "

M. Goulard observe en conclusion que les associations " se trouvent dans une situation objectivement moins favorable qu'une société commerciale faisant l'objet d'un redressement fiscal. "

Le maître des requêtes au Conseil d'Etat préconise en conséquence plusieurs mesures :

- la publication d'une instruction clarifiant le régime fiscal des associations en déterminant de façon objective la frontière entre les activités lucratives et les activités non lucratives ;

- l'institution d'une procédure de " garantie " ou de " rescrit " permettant aux associations d'interroger l'administration sur leur statut fiscal sans encourir de contrôle et de redressement ;

- l'institution de voies de recours adaptées, qui supposent une extension de la compétence de la commission départementale des impôts et un aménagement de sa composition.

II. LES DISPOSITIONS DE L'INSTRUCTION DU 15 SEPTEMBRE 1998

L'instruction 4 H-5-98 du 15 septembre 1998 remédie à ces incertitudes.


Cette instruction prévoit qu'une association ne peut se trouver assujettie aux impôts commerciaux que si :

- sa gestion est intéressée, c'est-à-dire que des rémunérations ou des avantages significatifs sont consentis aux dirigeants75(*) ou à des tiers ;

- ou si elle développe une activité exercée par une entreprise lucrative, en visant le même public, en pratiquant des prix comparables et en ayant recours à des méthodes commerciales76(*).

Pour apprécier si une association relève effectivement du secteur lucratif ou non, il convient désormais de procéder à l'analyse suivante :

Un préalable consiste à examiner si l'association n'exerce pas son activité principalement au profit d'entreprises. Dans ce cas, l'association est nécessairement soumise aux impôts commerciaux. A défaut, le principe d'égalité devant l'impôt ne serait pas respecté.

Il convient ensuite de vérifier le caractère désintéressé de la gestion de l'organisme. Si la gestion est intéressée (rémunération significative des dirigeants, avantages en nature consentis à ces derniers et à leurs proches, etc...), l'association est soumise aux impôts commerciaux.

L'interrogation suivante en cas de gestion désintéressée consiste à déterminer si les activités exercées par l'organisme ne concurrencent pas une entreprise.

Si la gestion est désintéressée et si l'activité n'est pas concurrentielle, il n'est pas nécessaire de poursuivre l'analyse, l'organisme n'est pas soumis aux impôts commerciaux.


Dans le cas contraire, dès lors que l'activité est concurrentielle, l'analyse doit être poursuivie.

La dernière interrogation porte alors sur les modalités d'exercice de chaque activité de l'organisme. Les modalités à examiner sont au nombre de quatre, classées par ordre d'importance décroissante :

le " produit " : l'activité (prestation, vente) tend-elle à satisfaire des besoins déjà pris en compte par le marché, ou pas ?

le " public " concerné : l'activité est-elle réalisée au profit de catégories de personnes en situation difficile sur le plan moral, physique ou financier ?

les " prix " pratiqués : les tarifs sont-ils nettement inférieurs à ceux des organismes lucratifs ?

la " publicité " utilisée : l'organisme a-t-il recours aux mêmes méthodes et procédés commerciaux que les entreprises pour se créer une clientèle (recours à la publicité, etc...) ?

L'examen de ces quatre critères doit permettre de vérifier que l'organisme ne cherche pas à se placer sur le marché, comme n'importe quelle autre entreprise.

III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Lorsque les associations se voient notifier des redressements selon la procédure de redressement contradictoire77(*), elles peuvent, comme tout contribuable, saisir la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires du différend qui les oppose à l'administration fiscale, notamment sur leur caractère lucratif.

Ainsi, en vertu de l'article L. 59 du livre des procédures fiscales, lorsque le désaccord persiste sur les redressements notifiés, l'administration soumet le litige à l'avis, soit de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, soit de la commission départementale de conciliation, à la demande du contribuable.

La commission départementale des impôts directs est compétente pour se prononcer sur les questions de fait qui sont en litige et notamment, dans le cadre de la procédure de redressement contradictoire, sur le montant du bénéfice industriel et commercial (article L. 59 A du Livre des procédures fiscales).

Elle est présidée par le président du Tribunal administratif ou par un membre de ce tribunal désigné par lui, ou par un membre de la cour administrative d'appel désigné à la demande du président du tribunal, par celui de la cour. Elle comprend en outre trois représentants des contribuables et deux représentants de l'administration ayant au moins le grade d'inspecteur divisionnaire (article 1651 du CGI). Le président a voix prépondérante.

Or, contrairement aux autres contribuables, les associations ne sont pas représentées au sein de cette commission puisque les représentants des contribuables imposables dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) sont un expert-comptable et deux représentants désignés par les chambres de commerce ou les chambres de métiers.

Une telle absence est d'autant plus préjudiciable que la commission départementale est compétente pour se prononcer sur les deux questions de fait commandant la qualification juridique d'activité non lucrative, à savoir le caractère désintéressé de la gestion et le fait que les conditions d'exploitation soient différentes de celles des entreprises commerciales exerçant des opérations analogues.

Le présent article propose donc d'adapter la composition des commissions départementales afin de permettre la représentation du monde associatif, sans pour autant exclure la participation des représentants des professionnels.

Ainsi, pour les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 ou la loi locale maintenue en vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et pour les fondations, les représentants des associations seraient :

- deux personnes désignées par les organismes représentatifs de ces associations et fondations78(*),

- et une personne désignée par les chambres de commerce ou les chambres des métiers.

Le mode de désignation de cette dernière répond à un souci d'impartialité et de transparence vis-à-vis des entreprises du secteur concurrentiel.

La présence d'un expert-comptable ne serait donc plus obligatoire mais l'association concernée pourrait demander à ce que l'un des représentants du monde associatif soit remplacé par un expert-comptable.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il convient de se féliciter de la représentation désormais possible des associations et fondations au sein des commission départementales des impôts directs. Une telle disposition prend acte de l'importance de la vie associative dans notre société.

Cette importance peut être illustrée par quelques chiffres : il y a aujourd'hui plus de 700 000 associations qui regroupent 20 millions d'adhérents, soit près d'un Français sur trois. En 1997, 62 646 créations d'associations ont été déclarées contre 20 000 par exemple en 1975. Les associations emploient 1,3 million de salariés et bénéficient du dévouement de 7 millions de bénévoles.

La présente mesure permettra aux acteurs associatifs de mieux faire valoir leurs intérêts et la réalité de la vie associative dans le cadre des procédures fiscales.

Il faut cependant rappeler que la commission départementale n'est pas saisie en cas de mise en oeuvre de la procédure de taxation d'office prévue à l'article L. 66 du livre des procédures fiscales. Cette procédure est déclenchée lorsque les contribuables n'ont pas rempli leurs obligations déclaratives dans le délai légal et n'ont pas régularisé leur situation dans les trente jours de la notification d'une première mise en demeure. L'article L.68 du LPF subordonne sa mise en oeuvre à la notification d'une mise en demeure préalable, mais seulement pour l'impôt sur les sociétés et pour les personnes qui se sont fait préalablement connaître d'un centre de formalité des entreprises ou du greffe du tribunal du commerce. Les associations ne répondant pas à ces dernières conditions encourent presque toujours la taxation d'office.

Or, dans la procédure de taxation d'office, l'administration détermine elle-même les bases imposables et n'est pas tenue de suivre une procédure contradictoire de redressement. En cas de contentieux, le contribuable a la charge de prouver le caractère exagéré des impositions mises à sa charge.

Comme l'écrit M. Goulard, " il est clair qu'une telle procédure, conçue pour les entreprises commerciales qui se maintiennent dans la clandestinité, est totalement inadapté au cas particulier des associations qui pensaient de bonne foi ne pas être imposables79(*) ". Une association qui croit pouvoir prétendre au bénéfice de l'exonération d'impôts commerciaux peut en effet s'être abstenue de procéder aux déclarations légales en toute bonne foi. Dans ce cas, elle n'aura pas accès à la voie de recours que constitue la commission départementale des droits directs.

Or, les redressements peuvent s'avérer sans commune mesure avec les possibilités financières des associations et conduire certaines d'entre elles à la mise en liquidation judiciaire.

On peut se demander en conséquence s'il ne serait pas souhaitable de prévoir la compétence de la commission départementale en cas de taxation d'office, comme le préconise M. Goulard.

Enfin, le rapport Goulard souhaitait que la commission départementale ainsi composée puisse intervenir dans le cadre de la nouvelle procédure légale de réponse à la question posée par une association sur la nature de son activité. Votre commission soutient une telle préconisation. La commission interviendrait dans cette hypothèse à titre consultatif, avant que l'administration ne prenne sa décision.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 72 bis (nouveau)

Paiement de la TVA pour les acquisitions
intracommunautaires de véhicules neufs

Commentaire : le présent article aménage les modalités du règlement de la TVA due au titre des acquisitions intra-communautaires de véhicules neufs effectuées par des mandataires dits " transparents ".

S'agissant des particuliers, la TVA fait, en principe, l'objet d'une taxation dans le pays d'origine.

Par dérogation cependant, les acquisitions intra-communautaires de véhicules neufs sont soumises à la TVA du pays de destination. Par ailleurs, lorsque l'acquisition est effectuée par l'intermédiaire d'un mandataire qualifié de " transparent " au sens de la réglementation fiscale80(*), l'acquéreur est redevable de la TVA lors de la livraison du véhicule en France.

Or souvent, le mandataire détient le montant de la TVA devant être versé au Trésor public, soit 20,6 % du prix d'achat du véhicule, sans en être le débiteur ou le redevable légal.

Il apparaît ainsi, que par le passé des indélicatesses aient été commises par des mandataires " transparents " qui, après s'être approprié le montant de la TVA, ont disparu. En cette hypothèse, l'acquéreur du véhicule se trouve placé dans une situation inique. Il doit payer un impôt qu'il a déjà effectivement versé et son véhicule ne peut être immatriculé puisque l'acquéreur ne peut justifier du paiement de cette taxe auprès des services fiscaux compétents.

Aussi, afin de mettre fin à ce genre de situation, tout en ne privant pas l'Etat d'une recette fiscale, le présent article prévoit que l'utilisateur final doit régler lui-même le montant de la TVA due au titre de l'achat du véhicule neuf. Afin de rendre cette obligation effectivement applicable, il est prévu dans le contrat conclu avec le mandataire une clause spécifique informant l'acheteur de cette obligation, à peine de nullité dudit contrat.

Le dispositif proposé permet de concilier le souci de préserver les recettes fiscales de l'Etat, la sécurité du consommateur et le bon développement des échanges intra-communautaires.

Il rejoint, en cela, les conclusions qui figuraient dans le rapport fait par notre collègue Jean-Jacques Robert au nom de la commission des affaires économiques, sur la proposition de loi relative à l'activité de mandataire en recherche ou achat de véhicules automobiles neufs81(*). Celui-ci préconisait, en effet, un système similaire. Ces conclusions n'ont pas été encore inscrites à l'ordre du jour des travaux du Sénat.

Votre rapporteur tient à rappeler que des difficultés similaires tenant à l'absence de règlement de la TVA due, avaient également existé s'agissant des mandataires " opaques ". En cette hypothèse, seul l'Etat cependant subissait un préjudice financier. L'article 82 de la loi de finances pour 1998, auquel votre commission avait donné un avis favorable avait réglé cette question en mettant en place un système de caution financière destiné à garantir le paiement de la TVA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 72 bis

Application du taux réduit de TVA au chocolat
présenté en tablettes ou en bâtons

Commentaire : le présent article additionnel vise à soumettre, à compter du 1er janvier 2000, au taux de 5,5 % la TVA sur le chocolat en tablettes ou en bâtons.

La présente disposition constitue le prolongement des travaux antérieurs de la commission des finances sur le taux de TVA appliqué notamment aux produits de chocolaterie82(*).

En vertu des dispositions de l'article 278 bis du code général des impôts, l'ensemble des produits destinés à l'alimentation humaine est soumis au taux réduit de TVA, à l'exception du caviar, des margarines et graisses végétales, des boissons alcooliques ainsi que des chocolats et des produits composés contenant du chocolat.

Néanmoins par exception à cette exception, " le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit ".

Cette liste tend donc à assimiler, pour l'essentiel, le chocolat à un produit de luxe ou dangereux pour la santé en le pénalisant fiscalement, alors qu'il constitue un produit de grande consommation aux vertus par ailleurs reconnues.

En outre, cette situation est aggravée par des distinctions résultant notamment d'instructions fiscales, que notre regretté collègue Bernard Barbier avait fort justement qualifiées de " byzantines ", tendant dans certains cas à faire dépendre le taux de la TVA applicable de la forme géométrique du produit chocolaté.

Il importe donc de commencer à mettre fin à cette véritable " casuistique fiscale " en soumettant à compter du 1er janvier 2000 l'ensemble du chocolat en tablettes ou en bâtons au taux réduit de TVA. Il s'agit en effet de produits de grande consommation de sorte que cette baisse, répercutée sur les prix de vente, bénéficiera, de façon égale, à toutes les couches de la population.

Une telle baisse est par ailleurs conforme au droit communautaire qui autorise les Etats membres à appliquer des taux réduits de TVA " aux denrées alimentaires destinées à la consommation humaine et animale " sans autre restriction que les boissons alcooliques.

Son coût budgétaire serait limité. Il peut être évalué à 500 millions de francs. Il n'inclut pas, par ailleurs l'impact positif de cette mesure sur la consommation de ce produit, impact qui contribuera ainsi à élargir l'assiette de cette taxe. A ce titre, la présente proposition est gagée afin de garantir sa neutralité budgétaire pour l'Etat.

La proposition faite par votre commission dans le cadre du présent projet de loi de finances trouvera à s'appliquer à compter du 1er janvier 2000. Elle constitue la première phase d'un mouvement visant à abaisser le taux de la TVA sur l'ensemble des produits de chocolaterie et de confiserie. A ce titre, votre commission vous proposera d'étendre progressivement au cours des prochains exercices budgétaires le bénéfice de ce taux réduit, en respectant pour cela le calendrier qui avait été défini dans le rapport sur la proposition de loi précitée83(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.


ARTICLE 73

Exonération facultative de taxe professionnelle des entreprises de spectacles

Commentaire : le présent article tend à donner la possibilité aux collectivités locales d'exonérer totalement de la taxe professionnelle les entreprises de spectacles qui, actuellement, ne peuvent, en application du 1° de l'article 1464 A du code général des impôts, bénéficier que d'une exonération égale au maximum à 50 %.

Cet article a pour objet de donner suite à des initiatives parlementaires et à une proposition faite dans le rapport de M. Guillaume Goulard sur le régime fiscal des associations. La mesure toutefois dépasse le cadre associatif et intéresse également les entreprises de spectacles à caractère commercial.

Le rapport de M. Guillaume Goulard expose très clairement les avantages et les inconvénients de la mesure : "La limite de 50 % pourrait être éventuellement supprimée, si l'on souhaitait permettre aux collectivités locales d'exonérer totalement les associations oeuvrant dans le domaine du spectacle et qui ne remplissent pas les critères de non lucrativité. Une telle exonération aurait les mêmes effets qu'un octroi plus généreux de subventions, en privant toutefois les collectivités de la possibilité de moduler leur aide en fonction de l'organisme qui la sollicite. A l'inverse, elle constituerait un dispositif plus sûr pour les associations concernées. Une modification législative en ce sens n'est donc pas à exclure, mais il s'agit là d'un choix politique". Le choix politique a donc été fait.

On note que la mesure s'applique à toutes les entreprises de spectacles, qu'elles soient à but lucratif ou non, à condition toutefois qu'elles fassent partie des cinq premières catégories mentionnées par l'ordonnance du 13 octobre 1945 relative aux spectacles.84(*)

Compte tenu de la définition donnée par l'ordonnance, un certain nombre d'activités ne bénéficient pas de l'exonération. Il s'agit :

- des entreprises de cinquième catégorie (cabarets artistiques, cafés concerts, music-halls et cirques) où il est d'usage de consommer pendant les séances ;

- des entreprises de spectacles à caractère pornographique ;

- des entreprises de spectacles classées dans la sixième catégorie, c'est-à-dire les spectacles forains, les exhibitions de chants et de danses dans les lieux publics et tous les spectacles de curiosités et de variétés ;

- des entreprises qui ne font pas partie de la catégorie de la famille des spectacles vivants concernés par l'ordonnance, en l'occurrence les discothèques et les cinémas. On rappelle qu'en vertu du 3° de l'article 1464 A ces derniers peuvent obtenir un exonération dans la limite de 66 % -à condition d'être situés dans une commune de moins de 100.000 habitants et de réaliser moins de 2.000 entrées- et dans la limite de 33 % dans le cas général.

Enfin, sur le plan de la procédure on peut préciser que l'exonération totale ou partielle de la taxe professionnelle doit résulter d'une décision des organes délibérant des collectivités concernées et que cette délibération doit être prise avant le 1er juillet d'une année pour être applicable l'année suivante. La mesure peut différencier l'exonération selon les catégories, mais pas effectuer de discrimination entre les entreprises de spectacles d'une même catégorie.

En 1998, 736 établissements avaient obtenu une exonération accordée par 151 communes, 537 établissements bénéficiaient d'un avantage accordé par 14 départements, tandis que 702 s'étaient vu conférer cet avantage par 10 régions.

En première lecture l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à ce texte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74

Prorogation de la majoration exceptionnelle des cotisations additionnelles aux contrats d'assurance prélevées au profit du Fonds national de garantie des calamités agricoles

Commentaire : le présent article propose, pour la troisième année consécutive, de proroger d'un an les majorations des taux des contributions additionnelles établies au profit du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) sur les conventions d'assurance du secteur agricole.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE FONDS NATIONAL DE GARANTIE DES CALAMITÉS AGRICOLES


Le FNGCA est issu de la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 qui met en place un véritable régime de garantie contre les calamités agricoles.

Aux termes de l'article L. 361-1 du Code rural, il est chargé de prévenir et d'indemniser les dommages matériels causés aux exploitations agricoles par les calamités agricoles. Ce fonds est en outre chargé de favoriser le développement de l'assurance contre les risques agricoles.

Pour se prémunir contre les aléas, notamment climatiques, les agriculteurs peuvent souscrire, à titre préventif, une assurance. Faute d'assurance, les victimes d'un sinistre pourront solliciter l'octroi de prêts spéciaux auprès des caisses de crédit agricole mutuel et le versement d'indemnités servies par le FNGCA.

Le FNGCA indemnise " les dommages causés aux exploitants par les calamités agricoles telles qu'elle sont définies à l'article L. 361-2 "85(*).

Aux termes de cet article, " sont considérés comme calamités agricoles (...) les dommages non assurables d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l'agriculture n'ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants ".

La constatation du caractère de calamités agricoles fait l'objet d'un arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, sur proposition du préfet et après consultation de la Commission nationale des calamités agricoles.

L'indemnité allouée ne peut dépasser 75 % des dommages subis ni le montant de la valeur de ces biens convenue au contrat d'assurance qui les couvre. En moyenne, les niveaux d'indemnisation sont relativement faibles (de l'ordre de 30 %).

B. LE FINANCEMENT DU FNGCA ET SES ENJEUX

Aux termes de l'article L. 361-5 du code rural, les ressources du FNGCA affectées aux indemnisations des calamités agricoles sont les suivantes :

 " Une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, les dommages aux cultures, aux récoltes, aux bâtiments et au cheptel, mort ou vif, affectés aux exploitations agricoles.

Cette contribution comporte 2 taux applicables : l'un de 10 % pour les conventions d'assurance contre l'incendie, l'autre de 5 % sur les autres conventions d'assurance.

Cependant, depuis 1992 pour cinq ans, puis pour les années 1997 et 1998, ces taux ont été portés respectivement à 15 % et 7 %86(*).

 Une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles.

 Une subvention inscrite au budget de l'Etat et dont le montant doit être au moins égal au produit des contributions mentionnées en 1- et 2-.

C'est donc l'affirmation d'un principe de parité dans le financement du FNGCA entre l'Etat et les agriculteurs.

 Une contribution additionnelle complémentaire de 7 % sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles.

Elle a été instituée à titre exceptionnel à partir du 1er janvier 1987 et en principe pour 10 ans.

Elle devait disparaître au 31 décembre 1996 mais sa perception a été prorogée en 1997 puis en 1998.

On observe sur les dernières années les faits suivants :

 Les ressources du FNGCA n'ont pas toujours été suffisantes pour faire face à des calamités importantes et répétées. En particulier, des difficultés de financement récurrentes depuis le début des années 1980, ont parfois conduit le FNGCA à " sortir du cadre fixe de la loi ", selon la Cour des Comptes. Toutefois, la situation financière du FNGCA s'est améliorée depuis le début des années 1990 et cette amélioration s'est même confirmée en 1998 malgré l'indemnisation des sinistres importants survenus en 1997.

 Un déséquilibre se creuse entre la participation de l'Etat et celle des professionnels qui devraient en principe être égales87(*) . Depuis 1993, on observe un désengagement de l'Etat qui ne respecte plus le principe de parité.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Pour la troisième année consécutive88(*), le gouvernement propose de proroger d'un an les majorations des contributions additionnelles.

A. LA PROROGATION DES MAJORATIONS DES CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES

Afin de préserver les capacités d'indemnisation du FNGCA en stabilisant ses recettes, il est proposé de proroger d'un an les majorations des taux des contributions additionnelles établies au profit du fonds.



Il est donc prévu de proroger pour 1999 les majorations de taux de la contribution additionnelle ainsi que la perception de la contribution additionnelle complémentaire. Cette décision devrait permettre au FNGCA de bénéficier de recettes supplémentaires de l'ordre de 252 millions de francs.

Lors de sa séance du 18 juin 1998, la Commission nationale des calamités agricoles, où sont représentés notamment les organisations professionnelle agricoles et les assureurs, a donné un avis favorable au projet du gouvernement.

Il a été indiqué à votre rapporteur général qu'une baisse des taux de ces contributions serait vraisemblablement proposée pour l'an 2000.

B. LA QUESTION DU FINANCEMENT DU FNGCA

Cet article pose la question de la participation des agriculteurs au financement de la garantie contre les calamités agricoles. En effet, le projet du Gouvernement maintient pour 1999 la participation majorée des agriculteurs au financement du fonds, alors même que l'Etat n'accorde aucune subvention.

En effet, le chapitre budgétaire consacré à l'indemnisation des calamités agricoles89(*) n'est pas doté en 1999, alors que ses crédits s'établissaient à 225 millions de francs en 1998. L'absence de crédits est justifiée par le gouvernement par le niveau élevé de trésorerie (1,5 milliard de francs fin juin) qui devrait permettre de faire face aux éventuels besoins en 1999.

Trésorerie du FNGCA

Cumul des opérations enregistrées du 1er janvier au 30 juin 1998

(en millions de francs)

Dépenses

Montant

Recettes

Montant

Indemnités versées depuis le 01/01/1998

Aide à l'incitation à l'assurance " Grêle " nette

Frais d'assiette des contributions additionnelles (4 %) - 1997

Frais d'assiette des contributions additionnelles (4 %) - 1998

Frais de gestion et d'instruction des dossiers

Autres interventions

375,2

28,0

2,2

16,7

1,4

0,5

Reprise du solde de trésorerie au 31/12/97

Contributions additionnelles brutes de frais d'assiette - 1997*

Contributions additionnelles brutes de frais d'assiette - 1998

Subvention de l'Etat - 1998

Restitutions OFIVAL (avances aux éleveurs)

Restitutions

Produits des placements, nets de frais - 1998

1 356,1

54,0

417,3

100,0

16,0

10,2

23,5

Solde de trésorerie au 30 juin 1998

1 445,1

--

--

TOTAL

1 977,1

TOTAL

1 977,1

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

En 1999, le fonds devra indemniser les sinistres survenus en 199890(*). Il est probable que les dégâts dus au gel de printemps, en arboriculture et viticulture, seront importants dans le Sud et le Sud-Est de la France. En particulier, le gel sur les fruits à noyau a notamment entraîné des pertes de production de l'ordre de 30 à 60 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article appelle les remarques suivantes :

 L'attitude du gouvernement concernant le financement du FNGCA semble quelque peu paradoxale. En effet, il accroît les contributions additionnelles au motif que le FNGCA a besoin de financement supplémentaire, et, dans le même temps, il refuse d'augmenter la participation de l'Etat, arguant de la situation excédentaire de la trésorerie de ce fonds91(*) ;

 Le principe de parité entre le financement par les agriculteurs et par le gouvernement semble être, une nouvelle fois, mis à mal ; le gouvernement s'en défend en estimant que la parité doit être évaluée de façon pluriannuelle et qu'il a contribué au financement du fonds au-delà du principe de parité à la fin des années 1980 quand celui-ci connaissait de graves difficultés de financement. Une telle interprétation conduit à vider de son sens le principe de parité.

 Le recours à un système complexe de surtaxes sur des contributions additionnelles et de contribution additionnelle complémentaire n'est guère satisfaisant, comme votre rapporteur général vous le faisait déjà remarquer à l'occasion des précédentes prorogations.

Une réflexion d'ensemble s'impose donc sur la mise en place d'un système global d'assurance contre les aléas de l'activité agricole.

Un récent avis sur l'agriculture face aux risques climatiques du Conseil économique et social propose une réforme du FNGCA et le développement de l'assurance-récolte, domaine dans lequel la France accuse un retard par rapport à ses partenaires92(*). Il convient également de souligner que le principe d'un rapport sur l'assurance-récolte, qui sera réalisé en concertation avec les organisations professionnelles agricoles et les assureurs, est inscrit dans le projet de loi d'orientation agricole93(*).

S'agissant du présent article, votre commission vous propose de réduire les majorations prévues de 50 %. En effet, au vu de la situation financière du fonds, de l'engagement du ministre lors de l'examen du budget de l'agriculture et de la pêche à l'Assemblée nationale, à abonder le chapitre budgétaire concerné en cas de nécessité94(*) et de l'équilibre minimum qu'il convient de respecter entre les contributions de l'Etat et celles des agriculteurs, il semble légitime de réduire la charge financière pesant sur ces derniers au titre du financement du fonds de garantie.

Ainsi, les taux de la première contribution additionnelle seraient réduits à 12,5 % et 6 % et celui de la contribution additionnelle complémentaire à 3,5 %. Le taux réduit de 5 % pour les conventions couvrant les dommages aux cultures et la mortalité du bétail serait conservé.

Présentation des modifications proposées


Contribution

Taux initial

Taux majoré

Taux proposé

Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie

10 %

15 %

12,5 %

Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux autres conventions d'assurance

5 %

7 %

6 %

Contribution additionnelle complémentaire sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles

-

7 %

3,5 %

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 74 bis (nouveau)

Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives
servant de base aux impôts directs locaux

Commentaire : le présent article prévoit la fixation pour 1999 des coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions du marché. Cette notion constitue l'élément central du calcul des bases de l'ensemble des impôts directs locaux.

En l'absence d'une révision des bases cadastrales (la dernière révision remontant à 1970 en ce qui concerne les propriétés bâties et à 1961 en ce qui concerne le foncier non bâti), la revalorisation forfaitaire périodique de ces bases constitue un exercice rituel.

Il convient de rappeler que l'absence d'une disposition prévoyant la revalorisation forfaitaire des bases cadastrales conduirait à faire peser exclusivement sur la variation des taux l'évolution du produit des impôts locaux.

I. LA DERNIÈRE REVALORISATION FORFAITAIRE AVANT LA REVISION DES BASES CADASTRALES ?

Pour la deuxième année consécutive, le texte initial du projet de loi de finances ne comportait pas de disposition concernant la revalorisation des bases.
L'année dernière, cet "oubli" semblait motivé par la volonté du gouvernement d'appeler l'attention des parlementaires sur la nécessité de procéder à la révision des bases. Cette année, il s'explique par la volonté initiale du gouvernement de procéder à la révision des bases dans la loi de finances rectificative pour 1998.

Si, comme le gouvernement s'y est engagé, la revalorisation des bases a bien lieu en 1999, les lois de finances des prochaines années ne devraient plus contenir de mesure de majoration forfaitaire de la valeur des bases.

Comme l'année dernière, la commission des finances de l'Assemblée nationale a réparé l'oubli du gouvernement. Cependant, le texte adopté par les députés innove par rapport aux dispositions de même nature adoptées ces dernières années.

Depuis 1981, les coefficients de revalorisation appliqués aux propriétés non bâties, aux immeubles industriels ne relevant pas de l'article 150095(*) et à l'ensemble des autres propriétés bâties étaient différenciés.

Evolution des coefficient de revalorisation des valeurs locatives foncières


 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Propriétés non bâties

1

1

1

1

1

1

1

1,01

Immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500

1

1,01

1,01

1

1

1

1

1,01

Ensemble des autres propriétés bâties

1,01

1,03

1,03

1,02

1,01

1,01

1,011

1,01

La commission des finances de l'Assemblée nationale a souhaité, pour 1999, une majoration uniforme des coefficients de revalorisation forfaitaire, permettant ainsi, notamment, un rééquilibrage en faveur des propriétés non bâties dont le coefficient de majoration n'a pas évolué depuis 1990.

II. RAPPEL DES PRINCIPES QUE DEVRAIT RESPECTER UNE FUTURE REVISION

Le gouvernement, à de multiples reprises, a affirmé son attachement à la révision des bases cadastrales, dont il a fait un élément essentiel de sa politique de révision fiscale. A cet effet, il avait prévu de procéder à cette réforme dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998.

Le gouvernement s'est heurté aux mêmes écueils que ses prédécesseurs, et a du repousser son projet. Il n'est en effet pas raisonnable de se livrer à un tel exercice dans la précipitation, et en l'absence de simulations actualisées, les dernières datant de 1996.

La réforme devrait intervenir dans le courant de 1999. Dans cette perspective, votre commission tient à rappeler son attachement aux principes qui avaient été retenus par le précédent gouvernement à la suite des recommandations du comité des finances locales.

Le gouvernement précédent avait en effet procédé à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales issues de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 afin d'intégrer dans ce projet les observations émises par le comité des finances locales au cours de sa séance du 17 septembre 1996.

Quatre demandes émanant du comité des finances locales avaient en effet été expressément reprises par M. Lamassoure ministre délégué au budget, porte-parole du gouvernement dans son intervention devant le comité des finances locales et avaient été confirmées par M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, devant le congrès de l'Association des maires de France :

- la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les logements à caractère social ;

- l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37 initialement proposé par le gouvernement, pour les évaluations cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;

- l'allongement de trois à quatre ans de la période d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;

- l'abaissement des seuils au-delà desquels l'augmentation des cotisations individuelles d'impôts locaux seront écrêtées : au-delà de 30 % de progression et de 300 francs supplémentaires, au lieu de 50 % et 500 francs.

La commission des finances réitère donc sa demande de voir ces principes figurer dans le futur projet de loi de révision des bases cadastrales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74 ter (nouveau)

Modification de l'assiette de la taxe locale d'équipement

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Serge Poignant (RPR), a pour objet de modifier l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme qui donne une définition de la surface de plancher développée hors oeuvre d'une construction, définition retenue pour l'assiette de la taxe locale d'équipement. La modification porte sur l'extension du champ des déductions aux surfaces des bâtiments agricoles, et non plus aux seules surfaces annexes de ces bâtiments.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. DÉFINITION DE LA TAXE LOCALE D'ÉQUIPEMENT


La taxe locale d'équipement (TLE) a été instituée par la loi d'orientation foncière n° 67-1253 du 30 décembre 1967, afin de fournir aux communes une partie des ressources nécessaires à la réalisation des équipements urbains.

Il s'agit d'une contribution forfaitaire arrêtée à titre définitif, et qui demeure le droit commun en matière de financement de l'aménagement.

A la taxe locale d'équipement s'ajoute, dans les communes de la région Ile-de-France, une taxe complémentaire de 1 % perçue au profit de la région Ile-de-France établie selon les mêmes modalités (article 1599 octies du code général des impôts).

La taxe locale d'équipement est applicable de plein droit dans les communes de plus de 10.000 habitants et dans les communes de la région parisienne. Cependant, dans les autres communes, la taxe locale d'équipement est instituée seulement par délibération du conseil municipal.

La taxe est due sur les opérations portant sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature.

Les transformations d'immeubles peuvent donner lieu au paiement de la TLE à la double condition qu'elles soient soumises à autorisation (permis de construire ou déclaration de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme) et qu'elles entraînent une augmentation de la surface hors oeuvre nette.

B. L'ASSIETTE DE LA TAXE

1. La définition de la surface hors oeuvre nette


a) La notion de surface hors oeuvre nette s'applique pour toutes les taxes d'urbanisme

Comme les autres taxes d'urbanisme, la TLE a pour caractéristique d'être calculée en fonction de la surface hors oeuvre nette (SHON) des projets de construction autorisés96(*).

La notion de SHON résulte des dispositions des articles L. 112-7 et R. 112-2 du code de l'urbanisme relatifs au plafond légal de densité, auxquelles renvoient les dispositions régissant les autres taxes d'urbanisme (TLE, taxes assimilées à la TLE, participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols).

Les modalités de calcul de la surface de plancher hors oeuvre des constructions sont définies par la circulaire n° 90-80 du 12 novembre 1990.

La définition "fiscale" de la surface hors oeuvre des constructions est utilisée dans d'autres domaines, notamment pour l'évaluation des densités de construction au regard du plan d'occupation des sols ou des plans de sauvegarde et de mise en valeur.

b) Calcul de la surface hors oeuvre nette

La surface hors oeuvre nette, qui constitue l'assiette des taxes d'urbanisme, est obtenue en déduisant de la surface hors oeuvre brute certaines superficies limitativement énumérées au 2ème alinéa de l'article R.112-2 du code de l'urbanisme.

Il existe six sortes de déductions :


- les surfaces de plancher des sous-sols ou des combles non aménageables soit pour l'habitation, soit pour des activités professionnelles, industrielles ou commerciales ;

- les surfaces de plancher des terrasses formant toiture, des balcons, des loggias et des surfaces non closes situées au rez de chaussée ;

- les surfaces hors oeuvre affectées au stationnement des véhicules ;

- les surfaces de plancher hors oeuvre des bâtiments affectés au logement des récoltes, des animaux ou du matériel agricole ainsi que les serres de production ;

- dans le cas de réfection d'un immeuble, les surfaces affectées à la réalisation de travaux tenant à l'amélioration de l'hygiène des locaux et celles résultant de la fermeture des balcons, loggias et surfaces non closes situées au rez-de-chaussée dans la limite de 5 m² par logement ;

- enfin, une déduction forfaitaire de 5 % des superficies affectées à l'habitation est appliquée pour prendre en compte l'épaisseur des murs rendue nécessaire par l'isolation thermique ou acoustique.

2. Le cas particulier des bâtiments agricoles

a) Seules les surfaces annexes aux bâtiments agricoles sont déduites de l'assiette de la TLE

Ainsi que le précise l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme, seules les surfaces annexes aux bâtiments agricoles peuvent être déduites de l'assiette de la taxe locale d'équipement quelle que soit la forme juridique de l'exploitation (exploitation individuelle, exploitation agricole à responsabilité limitée, groupement agricole d'exploitation en commun, sociétés de capitaux...).

Le champ d'application de la déduction vise donc :

- les locaux affectés au stockage de la production agricole ou conchylicole (granges, chambres froides, caves viticoles..) ;

- les locaux affectés à l'hébergement des animaux ;

- les locaux affectés au dépôt du matériel agricole ;

- les locaux aménagés en serres de production.

En revanche, n'entrent pas dans cette catégorie, et sont donc compris dans la surface hors oeuvre nette, les surfaces destinées au logement des exploitants ou de leur personnel et les autres locaux intéressant la production agricole (ex : ateliers de réparation, locaux destinés à la transformation, à la préparation, au conditionnement ou à la vente des produits agricoles, gîtes ruraux, locaux destinés à l'artisanat rural).

Cette déduction vaut pour les locaux de même nature annexés aux coopératives agricoles.

Les locaux qui sont principalement affectés à l'élevage intensif constituent des locaux de production et non des locaux annexes et constituent donc des bâtiments de l'exploitation agricole proprement dite (Cour administrative d'appel de Nantes, 22 décembre 1994 n° 94-20 ; circulaire ministère de l'équipement n° 96-39 du 19 juin 1996, BO Equipement 96-19 du 20 juillet 1996).

Il faut noter que le champ des déductions de la TLE est plus restrictif que celui de la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS). En effet, l'article L. 142-2a du code de l'urbanisme exclut expressément du champ d'application de cette taxe les bâtiments affectés aux exploitations agricoles alors même qu'ils entrent dans le champ de la SHON.

b) Le conseil municipal peut toutefois exonérer les bâtiments agricoles

Si les bâtiments agricoles entrent dans le champ d'application de la taxe locale d'équipement, le conseil municipal a toutefois la possibilité de les exonérer. En application de l'article 1585-C-IV du code général des impôts, le conseil municipal peut exempter de TLE les constructions à caractère agricole.

En effet, la loi n° 71-581 du 16 juillet 1971 a complété la loi d'orientation foncière afin de permettre, le cas échéant, aux conseils municipaux d'exonérer les bâtiments d'exploitations agricoles de la TLE en contrepartie de leur assujettissement à des participations pour la réalisation des équipements publics concédés, affermés ou exploités en régie.

La loi du 18 juillet 1995 relative à la définition et à la mise en oeuvre des principes d'aménagement a maintenu la possibilité d'exonération de TLE des bâtiments agricoles, par délibération du conseil municipal, mais a supprimé l'assujettissement de ces constructions à des participations en contrepartie de la TLE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. RÉSOUDRE LE PROBLÈME DES SERRES MARAÎCHÈRES


De très nombreux sénateurs97(*) se sont émus des conséquences de l'arrêt du tribunal administratif de Nantes et de la circulaire de 1996 sur l'imposition des serres agricoles.

En effet, s'appuyant strictement sur l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme et sur la jurisprudence administrative, la circulaire du 19 juin 1996 précise que seules les serres de production et les surfaces de planchers affectées à l'hébergement des animaux, des récoltes ou du matériel constituant des "annexes" sont exclues du calcul de la surface hors oeuvre nette. Lorsque la serre de production n'est pas considérée comme une annexe, ce qui est le cas de nombreuses serres maraîchères, elle supporte donc la taxe. Or, la taxe locale d'équipement est particulièrement lourde puisqu'elle est calculée sur une valeur forfaitaire de 820 F le m², alors que le coût d'achat au m² de serre est souvent inférieur à 400 F le m².

La notion de "surfaces annexes" des bâtiments agricoles s'est donc révélée juridiquement floue et laissant de ce fait une trop grande marge d'interprétation.

Le présent article propose de supprimer le mot "annexes" dans l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme pour clarifier le champ d'application de la taxe locale d'équipement en excluant de l'assiette de la taxe, comme c'est déjà le cas pour la taxe départementale des espaces naturels sensibles, l'ensemble des bâtiments agricoles.

Il faut savoir que cette modification de l'assiette de la taxe départementale d'équipement ne se limitera pas aux serres de production. En effet, les locaux qui sont principalement affectés à l'élevage intensif devraient être désormais exonérés de la taxe. De même en sera-t-il des autres locaux intéressant la production agricole (ex : ateliers de réparation, locaux destinés à la transformation, à la préparation, au conditionnement ou à la vente des produits agricoles, gîtes ruraux, locaux destinés à l'artisanat rural).

Enfin, le produit de la TLE sur les bâtiments agricoles s'élève à 30 millions de francs. Votre rapporteur général note qu'il ne serait pas compensé aux communes.

B. VEILLER A L'ARTICULATION DES TAXES D'URBANISME

Dans un avis sur la question foncière en janvier 1996, le Conseil économique et social a relevé la complexité de la fiscalité de l'urbanisme qui comprend quatorze taxes et participations.

Cette complexité résulte de l'origine même de cette réglementation, qui a pour objectif de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics rendus nécessaires par le développement urbain.

Les différentes taxes et contributions sont récapitulées aux articles L. 332-6 et L. 332-6-2 du code de l'urbanisme et relèvent de deux catégories :

- les taxes d'urbanisme affectées aux équipements généraux des collectivités locales bénéficiaires (taxe locale d'équipement, taxe complémentaire à la TLE en Ile-de-France, taxe départementale des espaces naturels sensibles, taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement, taxe spéciale d'équipement du département de la Savoie, versement pour dépassement du plafond légal de densité, participation pour dépassement du coefficient du sol).

- les participations d'urbanisme affectées au financement d'équipements publics directement rendus nécessaires par les opérations d'aménagement (participation pour le raccordement à l'égout, pour le financement de parcs publics de stationnement, pour le financement d'équipement public exceptionnel, pour le financement des équipements des services publics à caractère industriel et commercial, cession gratuite de terrain pour la réalisation de voirie publique..).

L'existence d'une certaine diversité de taxes semble justifiée, mais il convient de procéder à certaines simplifications comme celle visant l'application de la taxe locale d'équipement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 74 ter

Dépôt d'un rapport annexé au projet de loi de finances
sur les pensions de retraite

Commentaire : le présent article vise à instituer un " jaune " budgétaire détaillant les montants des pensions de retraite, leur mode de financement ainsi que leur évolution prévisible tout en apportant des éléments de comparaison avec la situation des autres régimes.



L'augmentation des charges publiques de retraite constitue un problème crucial ainsi que votre précédent rapporteur général, Alain Lambert l'avait souligné dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1998, évoquant à ce titre une " explosion programmée ".

Celles-ci représenteront, en 1999, près de 175 milliards de francs, et leur surcoût a été évalué en 1997 par la direction du Budget à 79 milliards de francs dès 2010.

Afin de pouvoir agir en ce domaine, il est indispensable au préalable de clarifier la situation en disposant pour cela d'un document budgétaire spécifique, un " jaune ", qui serait déposé tous les deux ans et serait joint en annexe au projet de loi de finances.

Il viendrait utilement compléter celui déjà existant concernant les rémunérations de la fonction publique qui a été joint au présent projet de loi de finances. Il comporte déjà quelques indications sur les charges de retraite ainsi que sur leur augmentation future. Mais il apparaît nécessaire de développer ces informations et de les " individualiser " au sein d'un document particulier.

Ce document budgétaire indiquerait l'origine des crédits ayant financé les pensions de retraite ainsi que l'évolution prévisible de ces charges. Il comporterait par ailleurs des éléments de comparaison avec les autres régimes de retraite, qu'il s'agisse du régime général ou des régimes spéciaux.

Ce nouveau " jaune " budgétaire pourrait être déposé en alternance avec celui sur les rémunérations publiques. Le premier rapport sur les pensions de retraite serait donc joint au projet de loi de finances pour 2000.

Cette volonté de clarté, préalable indispensable à toute réforme en matière de retraites publiques, rejoint par ailleurs les préoccupations du gouvernement qui a chargé d'une mission de réflexion sur l'avenir de l'ensemble des régimes de retraite le Commissariat général du Plan.

L'existence de ce rapport compléterait utilement, et de façon pérenne l'information du Parlement sur une question dont l'incidence et l'impact budgétaires ne cesseront de croître. Il s'inscrit à ce titre dans le cadre prévu par l'article premier, deuxième alinéa de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : "les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (...) sont contenues dans les lois de finances".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.


B. Autres mesures

Agriculture et pêche

ARTICLE 75 A (nouveau)

Conséquences de la réintégration au budget général des
dépenses de fonctionnement du BAPSA
ARTICLE 75 B (nouveau)

Revalorisation des petites retraites agricoles

Articles rattachés au budget de l'agriculture et de la pêche (rapport spécial de M. Joël Bourdin, annexe n° 3 au présent rapport).

Anciens combattants

ARTICLE 75

Modification de l'article 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996, en vue de rendre automatique le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens combattants cessant leur activité
ARTICLE 76

Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant
ARTICLE 76 bis (nouveau)

Modification des conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens combattants d'Afrique du Nord
ARTICLE 76 ter (nouveau)

Assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'assurance-vieillesse de 160 trimestres

Articles rattachés au budget des anciens combattants (rapport spécial de M. Jacques Baudot, annexe n° 6 au présent rapport).

Economie, finances et industrie

ARTICLE 77

Majoration légale des rentes viagères
ARTICLE 78

Mise à disposition de la Poste des fonds des comptes courants postaux

Articles rattachés au budget des charges communes (rapport spécial de M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, annexe n° 10 au présent rapport).


ARTICLE 79

Actualisation de la taxe pour frais de chambres de métiers

Article rattaché au budget des petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (rapport spécial de M. René Ballayer, annexe n° 13 au présent rapport).

ARTICLE 79 bis (nouveau)

Prorogation du congé de fin d'activité des fonctionnaires

Article rattaché au budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat (rapport spécial de M. Gérard Braun, annexe n° 29 au présent rapport).

Education nationale, recherche et technologie

ARTICLE 79 ter (nouveau)

Régularisation de la situation des personnels de l'Ecole nationale des métiers du bâtiment

Article rattaché au budget de l'enseignement scolaire (rapport spécial de M. Jacques-Richard Delong, annexe n° 15 au présent rapport).

Emploi et solidarité

ARTICLE 80

Recentrage de l'aide à l'embauche de l'indemnité compensatrice forfaitaire à l'apprentissage
ARTICLE 81

Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales

Articles rattachés au budget de l'emploi (rapport spécial de M. Joseph Ostermann, annexe n° 18 au présent rapport).

ARTICLE 82

Prise en charge par l'Etat du financement de l'allocation de parent isolé
ARTICLE 83

Limitation à 60 ans de l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés pour les allocations relevant de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale
ARTICLE 84 (nouveau)

Encadrement des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'Etat

Articles rattachés au budget de la santé et de la solidarité (rapport spécial de M. Jacques Oudin, annexe n° 19 au présent rapport).

Equipement, transports et logement

ARTICLE 85 (nouveau)

Création de la taxe d'aéroport

Article rattaché au budget des transports aériens (rapport spécial de M. Yvon Collin, annexe n° 25 au présent rapport).

I. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 2 décembre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 65 (1998-1999) de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a tout d'abord adopté les articles de totalisation 44 à 50, le rapporteur général précisant que les articles relatifs aux mesures nouvelles résulteraient des votes du Sénat sur les fascicules budgétaires.

Elle a également adopté les articles 59 (autorisations de perception des taxes parafiscales), 60 (crédits évaluatifs), 61 (crédits provisionnels) et 62 (reports de crédits).

Puis elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 64 A dont l'objet est de réduire progressivement l'impôt sur le revenu sur la période 2000-2003, selon la formule retenue par la loi de finances pour 1997. Elle a alors adopté un deuxième amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 64 A introduisant un abattement sur les pensions de retraite pour le calcul de l'imposition sur les revenus.

A l'article 64 A (prorogation des incitations fiscales à l'investissement outre-mer), elle a adopté un amendement visant à proroger le régime de la loi "Pons" sur les investissements outre-mer jusqu'en 2005. Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

A l'article 64 B (extension de l'agrément prévu pour la déduction de l'investissement outre-mer des revenus ou des résultats imposables), elle a tout d'abord adopté trois amendements de précision, puis un amendement tendant à lier la compétence de l'administration dans la délivrance de l'agrément prévu à l'article 77 undecies du code général des impôts et un amendement tendant à éviter une interprétation extensive de la notion de subvention publique de la part de l'administration fiscale. Lors de l'examen de cet amendement, sont intervenus dans la discussion M. Jean-Philippe Lachenaud, pour déclarer son accord, M. Paul Loridant qui s'est interrogé sur le coût de l'amendement, M. Michel Charasse pour souligner que cet amendement devait être un amendement d'appel, les exonérations fiscales n'étant pas, par nature, assimilables à des subventions, MM. Yann Gaillard et Roland du Luart, pour s'interroger sur la portée territoriale de l'amendement. M. Michel Charasse a en outre indiqué qu'il serait probablement souhaitable de proposer qu'une disposition légale précise fermement la distinction à opérer entre exonération fiscale et subvention. Elle a alors adopté l'article 64 B ainsi modifié.

A l'article 64 C (amélioration des incitations fiscales à l'investissement outre-mer pour les contribuables passibles de l'impôt sur les sociétés), la commission a tout d'abord adopté un amendement de conséquence, puis un amendement tendant à atténuer la conception extensive de la notion de subvention de la part de l'administration fiscale. Elle a alors adopté cet article ainsi modifié.

A l'article 64 (reconduction du crédit d'impôt recherche), la commission a adopté un amendement visant à maintenir, pour l'apurement des crédits d'impôt recherche négatifs constitués avant le 1er janvier 1999, le régime actuellement en vigueur. Ayant en outre adopté un amendement de coordination, elle a alors adopté l'article 64 ainsi modifié.

Puis, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 64, portant sur le régime fiscal des plans de souscription ou d'achats d'actions (stock options), réduisant de 30 % à 16 % le prélèvement libératoire sur les plus-values afférentes.

M. Philippe Marini rapporteur général, ayant indiqué que le régime des stock options devait tenir compte des risques encourus par les bénéficiaires des options d'achats, M. Jean-Philippe Lachenaud a vivement soutenu l'initiative du rapporteur général.

M. Paul Loridant s'est interrogé sur l'opportunité de plafonner l'avantage, et de moduler la mesure en la réservant aux seules entreprises innovantes en voie de création.

M. Yann Gaillard ayant fait part de la même interrogation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a objecté qu'il n'y avait pas dans le monde économique contemporain d'entreprise "installée", si bien que les distinctions suggérées par les intervenants ne lui paraissaient pas réellement justifiées.

Après avoir adopté les articles 64 bis (éligibilité au crédit d'imppôt recherche des opérations confiées aux stylistes extérieurs à l'entreprise) et 65 (reconduction du crédit d'impôt pour dépenses de formation), la commission a examiné trois amendements à l'article 66 (prorogation de la période d'application des réductions d'impôt accordées au titre des souscriptions au capital de sociétés non cotées ou des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l'innovation). Elle a d'abord adopté un amendement assouplissant les conditions de déductibilité des souscriptions en numéraire au capital des sociétés non cotées, puis un amendement visant à doubler le plafond des versements déductibles et à supprimer la limitation de ce régime fiscal dans le temps, enfin, un amendement assouplissant les règles relatives aux fonds communs de placements dans l'innovation. La commission a alors adopté l'article 66 ainsi modifié, puis l'article 67 (amélioration du dispositif de déduction du revenu global des pertes au capital de sociétés en cessation de paiements).

A l'article 68 (avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements de caractère intermédiaire), la commission a tout d'abord adopté, à l'unanimité, deux amendements, le premier permettant aux bailleurs bénéficiant du régime spécial des revenus de location de logements neufs de garder le bénéfice de ce régime en louant à un ascendant ou descendant non membre de leur foyer fiscal, le second de conséquence avec l'amendement précédent. Elle a, de plus, adopté un amendement portant à 65 % au lieu de 50 % l'amortissement total des biens immobiliers faisant l'objet d'un engagement de location, et un amendement portant de 70.000 à 100.000 francs le plafond de déductibilité des déficits immobiliers sur le revenu des contribuables.

Puis elle a adopté l'article 68 ainsi modifié et l'article 69 (reconduction de mesures d'amortissement exceptionnel prévues en faveur de matériels destinés à améliorer la qualité de la vie ou à économiser l'énergie).

La commission a alors adopté un amendement visant à supprimer l'article 69 bis (possibilité pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre de supprimer l'exonération trentenaire de taxe foncière sur les propriétés non bâties dont bénéficient les terrains reboisés), après une discussion où sont intervenus MM. Yann Gaillard, Roland du Luart, Michel Moreigne, Paul Loridant et Michel Charasse, ce dernier insistant sur le fait que l'article 69 bis visait à apporter une réponse aux difficultés qui pesaient sur les communes connaissant une surface boisée trop importante, du fait notamment de l'exonération dont bénéficient les terrains boisés. Il s'est alors demandé s'il ne faudrait pas introduire la référence à une superficie maximum susceptible de bénéficier de cette exonération.

Sur l'article 69 ter (faculté donnée aux conseils régionaux d'exonérer les véhicules "propres" de taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules), le rapporteur général a souhaité que la commission s'en remette à la sagesse du Sénat, ce qu'elle a décidé.

La commission a alors, par voie d'amendement, décidé de supprimer l'article 69 quater (taxe communale facultative sur les activités saisonnières à caractère commercial) et d'adopter l'article 69 quinquies (rapport au Parlement sur les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle). Puis, elle a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après cet article, visant à apporter une solution aux difficultés posées par le régime de France Télécom au regard de la taxe professionnelle. Après les observations de MM. Michel Charasse, François Trucy, Jean-Philippe Lachenaud, Bernard Angels et Joël Bourdin, la commission a demandé au rapporteur général de préciser son amendement pour clarifier la répartition du produit de la taxe professionnelle de France Télécom entre les communes, les départements et les régions, et adopté l'amendement ainsi rectifié.

La commission a ensuite décidé de supprimer l'article 70 (gestion d'actifs hors de France dans des structures soumises à un régime fiscal privilégié constituées par des personnes physiques).

Lors de l'examen de l'article 70 bis (réduction de 150.000 à 50.000 francs du seuil d'application de l'obligation de paiement par chèque pour les particuliers non commerçants), adopté par la commission, M. Michel Charasse a précisé que la mesure portant obligation de paiement par chèque pour les particuliers non commerçants des achats supérieurs à 150.000 francs n'avait pas trouvé d'application concrète, et s'est interrogé sur les réglementations appliquées en la matière par nos partenaires de l'Union européenne.

La commission ayant adopté les articles 70 ter (renforcement des contrôles en matière de taxe sur la valeur ajoutée intracommunautaire), 70 quater (possibilité pour les agents de la direction générale des douanes et droits indirects de se faire assister par des agents de la direction générale des impôts lors des contrôles à la circulation) et 70 quinquies (renforcement des échanges de renseignements entre les agents de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects), elle a adopté un amendement à l'article 70 sexies (communication à l'administration fiscale de tous les résultats des contrôles opérés en matière de cotisations sociales), visant à préciser les conditions d'échange des informations constatées par les administrations fiscales et de sécurité sociale entre elles en les limitant, après une intervention de M. Michel Charasse, aux faits susceptibles de constituer des infractions. Lors de l'examen de cet amendement, Mme Marie-Claude Beaudeau et M. Jean-Philippe Lachenaud ont déclaré leur désaccord avec l'article 70 sexies que la commission a adopté ainsi modifié.

A l'article 70 septies (utilisation par les administrations fiscales du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques), la commission a examiné un amendement visant à supprimer cet article. Lors de la discussion, M. Michel Charasse a rappelé que l'opposition systématique de la Commission nationale informatique et libertés au croisement de fichiers ne devait pas constituer pour la commission un argument sans appel. Ayant toutefois douté de l'utilité d'un croisement systématique des fichiers, il a souhaité qu'une réflexion soit conduite pour autoriser ce croisement dans des circonstances particulières de contrôle et sous la surveillance de l'autorité judiciaire. M. Jean-Philippe Lachenaud ayant déclaré son hostilité à l'article, M. Yann Gaillard a alors souhaité que l'invitation de M. Michel Charasse soit prise en considération. M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors indiqué que la réforme de la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978 lui paraissait devoir être entourée de toutes les garanties de la procédure législative habituelle et que, dans ces conditions, il ne lui paraissait pas opportun de maintenir l'article introduit par l'Assemblée nationale. La commission a alors décidé d'adopter l'amendement de suppression de l'article 70 septies.

Après avoir adopté l'article 70 octies (renforcement de l'information du Parlement sur les résultats du contrôle fiscal) puis l'article 70 nonies (modalités d'exercice du contrôle fiscale en matière d'impôts locaux), la commission a adopté à l'unanimité un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 71, portant sur le taux de l'intérêt de retard affectant les sommes réclamées aux contribuables dans le cadre de l'article 727 du code général des impôts.

Ayant adopté les articles 71 (extension du champ d'application de la formalité fusionnée aux actes dits mixtes), 72 (composition de la commission départementale des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires pour les associations) et 72 bis (paiement de la TVA pour les acquisitions intra-communautaires de véhicules neufs), la commission a alors adopté un amendement visant à insérer un article additionnel après l'article 72 bis, portant admission au taux réduit de TVA de certains produits chocolatés.

Après avoir adopté l'article 73 (exonération facultative de taxe professionnelle des entreprises de spectacles), la commission a adopté un amendement à l'article 74 (prorogation de la majoration exceptionnelle des cotisations additionnelles aux contrats d'assurance prélevées au profit du Fonds national de garantie des calamités agricoles), tendant à réduire les contributions des agriculteurs au Fonds national de garantie pour les calamités agricoles.

Après avoir adopté l'article 74 bis (fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux) et l'article 74 ter (modification de l'assiette de la taxe locale d'équipement), la commission a adopté un amendement portant article additionnel après cet article, tendant à demander qu'un "jaune" budgétaire soit déposé tous les deux ans en annexe au projet de loi de finances sur les pensions de retraite versées aux fonctionnaires après que, à l'invitation de M. Michel Charasse, une adjonction de précision eut été apportée au texte initial de l'amendement.

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